導(dǎo)讀

近日，自然資源部就《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（征求意見稿）》征求社會各界意見?！豆芾磙k法》圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、實施、調(diào)整和監(jiān)督等全鏈條全流程優(yōu)化制度設(shè)計，全文共分為19條。

本文字數(shù)：5238字

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為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，進一步加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，自然資源部起草了《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（征求意見稿）》。按照自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定，現(xiàn)將征求意見稿及其說明公布，征求社會各界意見。公眾可以登錄自然資源部門戶網(wǎng)站（http://www.mnr.gov.cn）查閱征求意見稿及其說明。有關(guān)意見建議可以在2026年1月18日前通過電子郵件方式發(fā)送至：dfghc2020@163.com。

一、起草背景

2019年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見》，明確了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線的基本內(nèi)涵、劃定要求和矛盾協(xié)調(diào)規(guī)則。今年黨的二十屆四中全會提出，要完善國土空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，分區(qū)分類實施差別化、精細化用途管制。

為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，在2023年印發(fā)出臺的《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）基礎(chǔ)上，自然資源部通過實地調(diào)研、專題座談等，積極跟蹤和總結(jié)各地實踐中遇到的問題和建議，進一步補充完善相關(guān)管理措施，研究制定了《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（征求意見稿）》。

二、主要內(nèi)容

《管理辦法》貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的決策部署，充分銜接已有制度文件，積極回應(yīng)地方訴求，立足各級國土空間規(guī)劃全部批準進入實施階段的要求，圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、實施、調(diào)整和監(jiān)督等全鏈條全流程優(yōu)化制度設(shè)計，全文共分為19條。

第一條到第三條為總則部分。主要包括制定目的、概念定義、作用、職責(zé)分工、適用范圍等內(nèi)容，強調(diào)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要發(fā)揮防止城鎮(zhèn)無序蔓延、完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的政策作用，一經(jīng)批準必須嚴格執(zhí)行。

第四條到第六條為劃定部分。主要包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定原則和層次，強調(diào)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要堅持正向約束和反向約束相結(jié)合，守住資源安全底線，設(shè)置擴展倍數(shù)，框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的增量用地規(guī)模；明確各級政府的事權(quán)，上下聯(lián)動最終在縣級（市轄區(qū)）層面具體劃定各類城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

第七條到第十一條為實施部分。主要包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外城鎮(zhèn)建設(shè)活動的管理，強調(diào)要細化邊界內(nèi)的規(guī)劃分區(qū)和用地布局安排，依據(jù)規(guī)劃做好城鎮(zhèn)建設(shè)用地時序安排，嚴格邊界外的城鎮(zhèn)建設(shè)準入，不得進行集中城鎮(zhèn)建設(shè)，僅允許安排對選址有特定要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，改進土地征收成片開發(fā)，促進規(guī)劃實施和土地高效利用。

第十二條到第十六條為優(yōu)化部分。主要包括允許根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化，更好保障國家和省級重大戰(zhàn)略實施、重大項目建設(shè)等需求。強化政策支持，推動歷史圍填海遺留問題處理、保障國家能源化工產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)空間需求、推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局優(yōu)化。強調(diào)局部優(yōu)化要加強區(qū)域統(tǒng)籌，優(yōu)化空間資源配置。要求城鎮(zhèn)開發(fā)邊界變化數(shù)據(jù)應(yīng)當及時匯交上下貫通。

第十七條到第十九條為監(jiān)督部分。主要包括在自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”上做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施、評估、監(jiān)督等全生命周期管理，明確省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可制定本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的實施細則。

全文如下

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法

（征求意見稿）

第一條【制定目的】為加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》以及土地管理法及實施條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)，制定本辦法。

第二條【概念定義】城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定、實施、調(diào)整和監(jiān)督，適用本辦法。

本辦法所稱城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是指在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

第三條【職責(zé)分工】國務(wù)院自然資源主管部門負責(zé)制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理政策和技術(shù)標準，明確劃定規(guī)則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、實施、調(diào)整和監(jiān)督。

第四條【劃定層次】結(jié)合各級國土空間規(guī)劃編制，上下聯(lián)動、逐級細化，在縣級國土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定城市、建制鎮(zhèn)、各類開發(fā)區(qū)等的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。不編制縣級國土空間規(guī)劃的市轄區(qū)，在市級國土空間總體規(guī)劃中劃定。

第五條【劃定要求】劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)盡可能避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態(tài)盡可能完整，便于識別、便于管理。

第六條【嚴格新增建設(shè)用地規(guī)模管控】以規(guī)劃基期年的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為基數(shù)設(shè)置擴展倍數(shù)，框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模，作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標。超大特大城市、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地超過國家標準的城市，要從嚴控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模。

第七條【優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局】推動城鎮(zhèn)建設(shè)用地向開發(fā)邊界內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設(shè)。嚴格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控，不得規(guī)劃新增集中城鎮(zhèn)建設(shè)用地（含各類開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地），除國有農(nóng)場、國有林場內(nèi)以及重點項目拆遷配套建設(shè)安置居住區(qū)等特殊情況外，原則上不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)居住用地，僅允許規(guī)劃有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)要結(jié)合國土空間規(guī)劃編制實施，細化明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質(zhì)、開發(fā)強度等具體規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉(zhuǎn)換。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。

第八條【做好城鎮(zhèn)建設(shè)用地時序安排】省級自然資源主管部門應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，加強對市縣新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的時序調(diào)控，合理安排投放節(jié)奏。

第九條【邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理】依據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國土空間總體規(guī)劃確定的功能定位、空間結(jié)構(gòu)、規(guī)劃分區(qū)和項目清單等，結(jié)合城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、能源資源開發(fā)、“平急兩用”設(shè)施建設(shè)、邊境地區(qū)建設(shè)等實際需要，可在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地實施用途管制和規(guī)劃許可。涉及的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。

對有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，市縣自然資源主管部門可依據(jù)上位國土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見或規(guī)劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規(guī)劃，報市縣人民政府批準后據(jù)此核發(fā)選址意見書或提出規(guī)劃條件。

省級自然資源主管部門可制定有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地的名錄清單。

第十條【支持邊界外存量城鎮(zhèn)建設(shè)用地盤活利用】在符合國土空間底線管控、鄰避及安全要求等前提下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星分散的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地和“批而未用”土地可繼續(xù)使用，依據(jù)國土空間規(guī)劃相關(guān)布局和管控要求實施用途管制和規(guī)劃許可。

第十一條【依據(jù)詳細規(guī)劃實施成片開發(fā)】縣級以上地方人民政府依據(jù)詳細規(guī)劃組織實施成片開發(fā)征收土地的，不再編制成片開發(fā)方案，可就土地征收是否屬于公共利益作出說明，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和成片開發(fā)征收土地申請合并報省級人民政府。

第十二條【邊界優(yōu)化】在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，不對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化。局部優(yōu)化應(yīng)綜合考慮交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施的可達性和服務(wù)范圍，促進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，原則上不得產(chǎn)生新的天窗和破碎圖斑?，F(xiàn)狀已建成且保留的城鎮(zhèn)建設(shè)和已批準用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地原則上不得調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

（一）國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調(diào)整、重大項目建設(shè)；

（二）行政區(qū)劃調(diào)整；

（三）災(zāi)害預(yù)防、搶險避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建和移民搬遷；

（四）實施全域土地綜合整治；

（五）已依法依規(guī)批準并備案的建設(shè)用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

（六）規(guī)劃實施中確需統(tǒng)籌對永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行優(yōu)化的；

（七）經(jīng)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，因城鎮(zhèn)整體功能布局優(yōu)化確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行優(yōu)化調(diào)整的。

局部優(yōu)化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，經(jīng)省級自然資源主管部門審查同意后，對于情形（一）至（六），報規(guī)劃原審批機關(guān)同級的自然資源主管部門批準；對于情形（七），報省級人民政府批準，其中國務(wù)院審批國土空間總體規(guī)劃城市的市級局部優(yōu)化方案需報自然資源部備案。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化確需突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，或?qū)Τ擎?zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)由縣級或市級國土空間總體規(guī)劃組織編制機關(guān)按程序報請修改國土空間總體規(guī)劃。

第十三條【技術(shù)修正】鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃編制審批或項目規(guī)劃建設(shè)中，因用地勘界、比例尺精度、權(quán)屬范圍銜接等技術(shù)原因，需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行技術(shù)修正的，由規(guī)劃編制機關(guān)及時開展，定期匯總更新開發(fā)邊界數(shù)據(jù)，無需單獨報批。

技術(shù)修正的相關(guān)標準由省級自然資源主管部門制定。

第十四條【增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界】符合以下情形的，可增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)核算。

（一）已填成陸但未納入規(guī)劃基期年變更調(diào)查建設(shè)用地的圍填海區(qū)域內(nèi)，確有重大產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項目等城鎮(zhèn)建設(shè)項目落地的；

（二）國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，確有能源化工等項目落地的。應(yīng)以工業(yè)用地為主，嚴格落實相關(guān)用地標準，原則上不得進行商品住房等房地產(chǎn)開發(fā)；

（三）實施災(zāi)害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地退出的，形成的建設(shè)用地指標在優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)后，節(jié)余指標可按50%的比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。增補的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區(qū)周邊；

（四）其他符合國家、部相關(guān)政策和有關(guān)試點要求的。

增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，由縣或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，經(jīng)省級自然資源主管部門審查同意后，報規(guī)劃原審批機關(guān)同級的自然資源主管部門批準。

第十五條【加強增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌】省級、市級自然資源主管部門應(yīng)加強增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟社會發(fā)展和人口變化趨勢以及增量用地規(guī)模使用情況，結(jié)合國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，對省、市域范圍內(nèi)各市、縣之間的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)進行統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。

省級、市級、縣級可預(yù)留一定比例的增量用地機動規(guī)模，在國土空間規(guī)劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰(zhàn)略實施和重大項目落地的空間需求。

預(yù)留的增量用地機動規(guī)模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，經(jīng)省級自然資源主管部門審查同意后，報規(guī)劃原審批機關(guān)同級的自然資源主管部門批準。

第十六條【數(shù)據(jù)上下貫通】根據(jù)本辦法城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生變化的，應(yīng)及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，并基于“一張圖”加強實施和監(jiān)督。

第十七條【全生命周期管理】國務(wù)院自然資源主管部門通過“一張圖”，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施、監(jiān)測評估、監(jiān)督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構(gòu)將把地方政府落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。

第十八條【省級制定細則】省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可根據(jù)本辦法制定本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。

第十九條【實施日期】本辦法自文件印發(fā)之日起施行。有效期3年。《自然資源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）作廢。此前文件規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準。

本文來源：自然資源部官網(wǎng)

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治理規(guī)劃 | 張勤：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，工在界外

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