托育服務法草案最突出的亮點，是確立了托育服務的公共服務屬性

　　草案以最有利于嬰幼兒健康成長的原則為核心，關注托育服務供給和安全，注重嬰幼兒合法權益保護

　　草案明確了各類侵害嬰幼兒權益行為的法律后果，強化制度剛性約束，亮明托育服務行業(yè)不容逾越的底線和紅線

　　草案專設“保障措施”一章，構建全方位政策支持體系

　　文 | 楊文莊

　　2025年12月22日，托育服務法草案提請十四屆全國人大常委會第十九次會議審議，標志著我國托育服務規(guī)范化、法治化發(fā)展邁出重要一步。草案共8章76條，構建起覆蓋托育機構、人員、服務、保障、監(jiān)管等全鏈條的法治框架。草案錨定以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，總結近年來我國托育服務事業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，破解制約事業(yè)發(fā)展的痛點難點問題，回應億萬家庭對“幼有所育”的熱切期盼，諸多制度創(chuàng)新彰顯鮮明的中國特色與實踐導向。

在山東青島恒星科技學院恒星托育中心，老師教托育班的小朋友學習非洲鼓（2025 年 11 月 4 日攝） 新華社發(fā)（張鷹攝）

　　明確服務屬性 強化政府責任

　　托育服務法草案最突出的亮點，是確立了托育服務的公共服務屬性。草案明確“將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍”，具有里程碑意義，意味著托育服務不再是單純的市場行為，而是兼具普惠性、基礎性、兜底性的基本公共服務。政府在托育服務供給、保障、監(jiān)管等方面的責任得到法律固化，為縣級以上人民政府將托育服務納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、建立財政經(jīng)費等保障機制提供了法律依據(jù)。

　　草案確立托育服務政府主導、社會參與、普惠優(yōu)先的發(fā)展原則，這既符合我國國情，又借鑒了國際有益經(jīng)驗。政府主導體現(xiàn)在統(tǒng)籌規(guī)劃、資源配置、財政投入、監(jiān)督管理等方面，確保托育服務的公益屬性；社會參與則通過鼓勵多主體辦托，豐富供給模式；普惠優(yōu)先通過綜合措施降低服務價格，讓有需要的家庭都能托得上、托得起。

　　相關調查顯示，三歲以下嬰幼兒無人照料是影響家庭生育意愿的主要因素之一，且在城市和發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)更為突出?！笆奈濉睍r期，我國托育服務體系建設取得長足進展，建成12.6萬家托育服務機構，托位總數(shù)達666萬個，千人口托位數(shù)達4.73個。與此同時，由于近90%的托位由社會資本建設運營，房租和人工成本較高，托育價格高。

　　權威數(shù)據(jù)顯示，2023年全國平均托育服務收費價格（不包括餐費）1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，許多家庭望而卻步，托位實際使用率不足50%，適齡嬰幼兒入托率不到10%，不少托育機構運營艱難。一些地方出臺了普惠托育服務的定價和支持政策，但力度還不夠大，覆蓋面不夠廣，“送托難、送托貴”問題未得到有效緩解。這與中央努力穩(wěn)定新出生人口規(guī)模的要求相比、與1/3嬰幼兒家庭的送托需求相比，差距較大。

　　黨中央明確要求大力發(fā)展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養(yǎng)育教育負擔。此次托育服務法草案確立托育服務的公共服務屬性，將從根本上解決托育服務的性質定位問題，明確政府責任，有力促進托育服務健康發(fā)展。

　　保障健康成長 科學規(guī)范服務

　　托育服務法草案以最有利于嬰幼兒健康成長的原則為核心，關注托育服務供給和安全，注重嬰幼兒合法權益保護，從權利界定、服務保障、法律責任等方面構建了全鏈條權益保護體系。

　　在權利界定上，草案將“保障嬰幼兒健康成長”作為貫穿全篇的主線，明確了嬰幼兒受保護權、發(fā)展權等核心權益。明確托育服務應當遵循嬰幼兒生長規(guī)律和特點，保障安全和身心健康；禁止任何形式的侵害嬰幼兒身心健康行為，包括怠于照護、歧視、侮辱、恐嚇、體罰或變相體罰、性侵害、虐待等。這都體現(xiàn)了對嬰幼兒這個最柔軟群體的特殊保護，彰顯以人為本的立法理念。草案還注重保障嬰幼兒家庭在托育服務中的合法權益，明確家庭對嬰幼兒托育的選擇權和參與權，要求托育機構向家庭反饋嬰幼兒在托情況，主動聽取意見和建議。

　　在服務保障上，草案通過精細化服務標準保障嬰幼兒權益。明確由國家建立托育服務標準體系；明確托育機構應當根據(jù)嬰幼兒生長發(fā)育特點科學制定作息和活動方案，引導嬰幼兒進行多種形式的游戲玩耍等活動，不得在面向嬰幼兒的活動中使用視屏類電子產(chǎn)品；細致規(guī)定嬰幼兒營養(yǎng)膳食要求，防止過量攝入鹽、糖、油脂；強化健康管理，明確托育機構應當建立嬰幼兒健康檔案，實行晨午檢和全日健康觀察，加強嬰幼兒常見病預防和傳染病防控；推動“醫(yī)育結合”，明確由主管部門支持、督促醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼保健等機構為托育機構提供嬰幼兒健康服務。這些精細化的服務規(guī)范要求，將為嬰幼兒健康成長提供有效保障，讓托育服務更具專業(yè)性和科學性。

　　在法律責任上，草案明確了各類侵害嬰幼兒權益行為的法律后果，強化制度剛性約束，亮明托育服務行業(yè)不容逾越的底線和紅線。對托育機構未履行安全保障義務、疏忽管理或放任托育人員侵害嬰幼兒身心健康等行為，規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可等行政處罰措施，明確造成人身權益損害、財產(chǎn)損失的依法承擔民事、刑事責任，同時明確托育人員、托育機構以外第三人的責任。相關法律責任既是對托育機構的監(jiān)督提示，也有助于實現(xiàn)懲戒和預防，為嬰幼兒身心健康全面發(fā)展提供堅實的法律支撐。

　　多元協(xié)同擴容 落實普惠可及

　　托育服務法草案充分考慮我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、家庭需求多樣化的現(xiàn)實情況，通過多元協(xié)同的制度設計提升服務普惠性、可及性、適應性，努力破解“入托難、入托貴”問題。

　　在供給主體上，草案打破單一供給模式，鼓勵多主體參與。支持將城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務設施等無償或者采取減免租金等方式，優(yōu)先用于設立托育機構或者供托育機構使用，打造“家門口的托育服務”；鼓勵和支持國家機關、群團組織、事業(yè)單位、國有企業(yè)、部隊依法采取公辦、公建民營等方式提供普惠托育服務；鼓勵和支持用人單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等為職工提供普惠托育服務，相關經(jīng)費可按規(guī)定從職工福利費中列支并從工會經(jīng)費中適當補充；鼓勵有條件的幼兒園開設托班，推進“托幼一體”。多層次供給體系有利于充分調動社會資源，緩解普惠托育服務供給不足壓力。

　　在供給政策上，草案專設“保障措施”一章，構建全方位政策支持體系。明確縣級以上人民政府將托育服務工作經(jīng)費納入本級政府預算；對普惠托育服務機構給予經(jīng)費補貼、場地設施支持、稅費優(yōu)惠等支持政策；鼓勵縣級以上地方人民政府探索建立嬰幼兒家庭托育服務補貼制度，直接減輕家庭托育負擔。這些政策組合能有效降低托育服務運營成本，引導更多機構提供普惠托育服務。

　　在供給布局上，草案強調統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，注重城鄉(xiāng)協(xié)調和供需匹配。明確縣級以上人民政府應當根據(jù)人口規(guī)模及結構、托育服務需求等情況，統(tǒng)籌規(guī)劃布局城鄉(xiāng)托育服務資源；對新建居住區(qū)明確配套建設與常住人口規(guī)模及結構相適應的托育服務設施的要求，對于托育服務設施不足的已建成居住區(qū)，明確通過購置、置換、租賃和改造等方式補齊短板。

　　在服務模式上，草案鼓勵提供多樣化托育服務形式，滿足差異化需求。除全日制、半日制托育服務外，支持托育機構提供計時托等服務，解決家長“接送難”等痛點。同時，明確托育機構應通過親子活動、家長課堂等形式，為在托嬰幼兒家庭提供科學育兒指導，提升家庭育兒能力。這種多元化的服務模式，能夠更好適配不同家庭托育需求，讓托育服務更具靈活性和便利性，提升服務可及性與覆蓋面。

　　強化準入監(jiān)管 守牢安全底線

　　托育服務法草案將嬰幼兒安全放在首位，針對這一家長和社會最關切的問題，從機構準入、人員管理、過程監(jiān)控、應急處置等環(huán)節(jié)入手，設立一系列嚴格制度規(guī)范，全方位守護嬰幼兒安全底線，讓家長“送托無憂”。

　　在機構準入方面，草案實行嚴格的準入許可制，代替以往的備案制，從源頭把控機構安全。明確托育機構設立必須具備符合規(guī)定的場所、設施設備、人員配置等核心條件，經(jīng)縣級人民政府衛(wèi)生健康主管部門許可后方可開展服務。托育機構應當對許可證件、登記信息、人員資質及健康證明、安全管理制度、每日膳食、收退費辦法等進行公示。同時，草案要求托育機構建立健全安全管理制度，配備必要的安保器材和設施，發(fā)生突發(fā)事件和傷害事件時優(yōu)先保障嬰幼兒人身安全和生命健康。

　　在人員管理方面，草案構建了嚴格的從業(yè)人員管理制度，建設專業(yè)“守護者”隊伍。明確實行托育師資格考試和注冊制度，設定學歷、專業(yè)門檻，建立托育師職稱評定標準，從專業(yè)能力上保障服務質量。建立入職前及年度違法犯罪記錄篩查機制，有暴力傷害、拐賣、性侵害、遺棄、虐待、吸毒、賭博等違法犯罪記錄以及有嚴重違反職業(yè)道德規(guī)范的行為或其他可能危害嬰幼兒身心健康的情形，不得擔任托育人員，已經(jīng)錄用的立即停止工作、依法解除合同，對嚴重違反托育服務相關規(guī)定的從業(yè)人員依法終身禁業(yè)。這些制度設計形成了從業(yè)人員“準入—管理—退出”的全流程監(jiān)管閉環(huán)。

　　在過程監(jiān)管方面，草案設立多項剛性規(guī)定，推動實現(xiàn)“監(jiān)管無死角”。要求托育機構在嬰幼兒生活和活動區(qū)域、食品操作間等公共區(qū)域安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)控視頻資料保存期不得少于90日，確保照護過程可追溯；建立嬰幼兒侵害行為強制報告制度，發(fā)現(xiàn)嬰幼兒身心受到或疑似受到侵害或面臨其他危險情形的，應當立即采取保護措施，并向相關部門報告。

　　在監(jiān)管機制方面，草案構建了多元協(xié)同的監(jiān)管體系。明確衛(wèi)生健康、教育、公安、民政、應急管理、市場監(jiān)管等部門職責，形成聯(lián)合監(jiān)管機制；對托育機構服務質量定期組織評估，向社會公布評估結果；明確嬰幼兒父母或者其他監(jiān)護人有權對托育機構的日?；顒舆M行監(jiān)督。這種“政府監(jiān)管+社會監(jiān)督+機構自律”的共治格局，能夠形成監(jiān)管合力，確保安全制度落到實處。

　　托育服務法草案提請審議，是我國法治建設在民生領域的重要成果。從性質定位的突破到供給體系的創(chuàng)新，從權益保障的升級到安全監(jiān)管的強化，一項項制度設計回應民生期盼，彰顯法治溫度。按照法定程序推進制定托育服務良法，必將為托育服務行業(yè)高質量發(fā)展提供強大法治指引和保障，為建設生育友好型社會、推動人口高質量發(fā)展、增進家庭和諧幸福奠定堅實基礎。

　　（作者為中國人口學會會長）■