IPP評(píng)論是國(guó)家高端智庫(kù)華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

導(dǎo)語(yǔ)：

1月3日，美國(guó)強(qiáng)行扣押委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅，引發(fā)全球的強(qiáng)烈關(guān)注。1月10日，巴西國(guó)家科學(xué)技術(shù)研究所副研究員羅查在《外交官》雜志發(fā)文指出，美國(guó)在委內(nèi)瑞拉的軍事行動(dòng)不能僅以道德斗爭(zhēng)、違反國(guó)際法或直接經(jīng)濟(jì)利益解讀，其核心是美國(guó)自20世紀(jì)90年代末以來(lái)長(zhǎng)期大戰(zhàn)略的延續(xù)與體現(xiàn)。

他認(rèn)為，冷戰(zhàn)后，美國(guó)便一直將能源富集地區(qū)視為戰(zhàn)略重點(diǎn)，防止該區(qū)域出現(xiàn)霸權(quán)對(duì)手，2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)便是這一邏輯的實(shí)踐。自查韋斯主義興起后，作為全球石油儲(chǔ)量最大國(guó)家的委內(nèi)瑞拉疏遠(yuǎn)美國(guó)、親近中俄，成為美國(guó)西半球戰(zhàn)略關(guān)鍵目標(biāo)。在中美競(jìng)爭(zhēng)的背景下，委內(nèi)瑞拉不僅對(duì)中國(guó)能源供應(yīng)多元化意義重大，美國(guó)更將其視為遏制中國(guó)在西半球擴(kuò)張的重要節(jié)點(diǎn)。因此，特朗普政府推動(dòng)委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭，遵循的是與伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)一致的馬歇爾主義邏輯，核心是通過(guò)控制關(guān)鍵能源國(guó)家，擴(kuò)張自身戰(zhàn)略影響力，遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，這一連貫且持久的戰(zhàn)略邏輯具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性。

*本文作者：馬特烏斯·德·保拉·納西索·羅查（Mateus de Paula Narciso Rocha），巴西國(guó)家科學(xué)技術(shù)研究所美國(guó)研究分所（INCT-INEU）和巴西情報(bào)學(xué)院情報(bào)研究中心（NUPI）的副研究員。

1月3日，美國(guó)發(fā)動(dòng)軍事行動(dòng)，抓獲委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)尼古拉斯·馬杜羅，此舉立即引發(fā)了截然不同的解讀。一些人將其視為民主與威權(quán)主義之間的道德斗爭(zhēng)；另一些人則譴責(zé)這是霸權(quán)國(guó)家違反國(guó)際法的行為；還有一些人則將其簡(jiǎn)化為與委內(nèi)瑞拉石油相關(guān)的直接經(jīng)濟(jì)利益。

這些解讀都只捕捉到了部分潛在邏輯，未能解釋此次行動(dòng)更廣泛的戰(zhàn)略意圖，也未能解釋歷屆美國(guó)政府為何持續(xù)關(guān)注委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭。其主要局限在于將“加拉加斯行動(dòng)”（更廣泛地說(shuō)是特朗普政府）與自20世紀(jì)90年代末以來(lái)指導(dǎo)美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的理念割裂開來(lái)。脫離這一更長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略脈絡(luò)，該決策要么顯得非理性，要么僅僅是出于經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)主義。然而，從宏觀戰(zhàn)略的角度來(lái)看，它實(shí)際上是對(duì)既有戰(zhàn)略模式的激活。

1月3日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在佛羅里達(dá)州棕櫚灘的海湖莊園俱樂(lè)部關(guān)注美國(guó)在委內(nèi)瑞拉的軍事行動(dòng)。圖源：白宮

大戰(zhàn)略框架（The Framework of Grand Strategy）

在美國(guó)的政策實(shí)踐中，武力的使用很少能孤立地理解。重大干預(yù)行動(dòng)——最顯著的例子是2003年的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)——都源于多年前制定的戰(zhàn)略診斷，而這些診斷往往早于最終執(zhí)行這些診斷的政府上臺(tái)。這些診斷往往會(huì)在歷屆總統(tǒng)任期內(nèi)延續(xù)，并通過(guò)官僚程序、軍事規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)逐步推進(jìn)。要理解這種延續(xù)性，就需要超越日常外交政策的表面，轉(zhuǎn)向更為綜合的大戰(zhàn)略（grand strategy）框架。

與普通外交政策不同，大戰(zhàn)略涉及軍事、經(jīng)濟(jì)、外交和技術(shù)手段的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)，旨在塑造未來(lái)的戰(zhàn)略環(huán)境。它本質(zhì)上也是一種刻意保持神秘的現(xiàn)象。決策者在處理國(guó)家最高決策時(shí)，出于結(jié)構(gòu)性原因傾向于保密，這意味著大戰(zhàn)略往往被虛偽的言辭、精心策劃的沉默和稀少的公開文件所掩蓋。因此，它往往以精英思想的碎片化形式和反復(fù)出現(xiàn)的政策目標(biāo)模式展現(xiàn)出來(lái)，這些模式即使在領(lǐng)導(dǎo)層和意識(shí)形態(tài)更迭之后依然存在。

宏觀戰(zhàn)略邏輯本質(zhì)上是前瞻性的。正如五角大樓凈評(píng)估辦公室（Office of Net Assessment）長(zhǎng)期主任安德魯（）所言，戰(zhàn)略方法類似于一盤高水平的國(guó)際象棋：目標(biāo)并非每一步都吃掉對(duì)方的棋子或取得勝利，而是控制棋盤上的關(guān)鍵位置，逐步擴(kuò)大自身的行動(dòng)自由，同時(shí)限制對(duì)手的行動(dòng)。這是一場(chǎng)需要耐心、以數(shù)十年而非數(shù)年來(lái)衡量的競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果往往只有在事后才能顯現(xiàn)。

石油和伊拉克

冷戰(zhàn)結(jié)束后，這種思維方式體現(xiàn)在1992年的《國(guó)防規(guī)劃指南》（Defense Planning Guidance，DPG）中。泄露的草案顯示，當(dāng)時(shí)美國(guó)政府非常關(guān)注如何防止新的霸權(quán)對(duì)手出現(xiàn)，尤其是在關(guān)鍵地區(qū)。包括馬歇爾、迪克·切尼、保羅·沃爾福威茨和扎爾邁·哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）在內(nèi)的一小群五角大樓戰(zhàn)略家，發(fā)展出這套新的戰(zhàn)略體系，以取代冷戰(zhàn)邏輯。

到了20世紀(jì)90年代中期，哈利勒扎德將關(guān)鍵區(qū)域定義為擁有豐富資源的區(qū)域，控制該區(qū)域的強(qiáng)權(quán)“將擁有與美國(guó)大致相當(dāng)或更強(qiáng)的軍事潛力”。到了20世紀(jì)90年代末，這些戰(zhàn)略家認(rèn)為最脆弱的關(guān)鍵區(qū)域是世界能源中心：波斯灣。正如哈利勒扎德當(dāng)時(shí)所論證的，冷戰(zhàn)結(jié)束后，波斯灣的戰(zhàn)略意義更加重大：“波斯灣擁有全球60%的已探明原油儲(chǔ)量……一個(gè)關(guān)鍵的新發(fā)展趨勢(shì)是，中國(guó)對(duì)該地區(qū)石油的依賴程度可能會(huì)越來(lái)越高——這將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和地緣政治后果?！?/p>

伊拉克巴士拉西南部的舒艾巴煉油廠景象。圖源：路透社

薩達(dá)姆·侯賽因統(tǒng)治下的伊拉克，雖然地處偏遠(yuǎn)，但地理位置居中，成為戰(zhàn)略關(guān)注的焦點(diǎn)。克林頓執(zhí)政時(shí)期，1992年民主進(jìn)步聯(lián)盟（DPG）的戰(zhàn)略家及其盟友組建了“新美國(guó)世紀(jì)計(jì)劃”（The Project for the New American Century，PNAC），這是一個(gè)公開倡導(dǎo)巴格達(dá)政權(quán)更迭的游說(shuō)團(tuán)體。小布什執(zhí)政后，他們將這些理念轉(zhuǎn)化為政策，最終導(dǎo)致了2003年的入侵。

公開場(chǎng)合，伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)在道德和安全層面上被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)?，理由包括促進(jìn)民主、反恐以及伊拉克據(jù)稱擁有大規(guī)模殺傷性武器。然而，五角大樓內(nèi)部的討論則更側(cè)重于戰(zhàn)后軍事基地建設(shè)、地區(qū)影響力以及長(zhǎng)期力量投射。

正如時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)唐納德·拉姆斯菲爾德在2001年中期所寫：如果薩達(dá)姆政權(quán)被推翻，我們?cè)谠摰貐^(qū)乃至其他地區(qū)的地位將大大提升。對(duì)于拉姆斯菲爾德和其他布什政府的顧問(wèn)來(lái)說(shuō)，伊拉克具有戰(zhàn)略意義：“與阿富汗不同，事先就誰(shuí)將統(tǒng)治伊拉克的問(wèn)題有所設(shè)想至關(guān)重要?！笨刂埔晾四軌驇?lái)諸多益處，因此伊拉克問(wèn)題至關(guān)重要。

石油和委內(nèi)瑞拉

將委內(nèi)瑞拉與2000年代初的伊拉克進(jìn)行比較，可以更好地理解特朗普政府近期針對(duì)委內(nèi)瑞拉的行動(dòng)。委內(nèi)瑞拉在西半球的地位與伊拉克類似，擁有世界最大的已探明石油儲(chǔ)量和豐富的礦產(chǎn)資源，包括黃金和鉭鈮礦（coltan）。

委內(nèi)瑞拉已探明石油儲(chǔ)量為3000億桶，約占全球已探明儲(chǔ)量的17%。圖源：路透社

自20世紀(jì)90年代末查韋斯主義（Chavismo）興起以來(lái)，加拉加斯逐漸疏遠(yuǎn)華盛頓，轉(zhuǎn)而與俄羅斯和中國(guó)走得更近。作為回應(yīng)，歷屆美國(guó)政府都試圖通過(guò)制裁、外交孤立和秘密施壓等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭。2006年、2015年、2017年和2022年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》（NSS）文件均明確或隱含地表明了美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭的興趣。

2001年7月，拉姆斯菲爾德指示他的幕僚密切關(guān)注包括委內(nèi)瑞拉在內(nèi)的石油資源豐富的國(guó)家，作為對(duì)美國(guó)全球態(tài)勢(shì)進(jìn)行全面審查的一部分：“我們應(yīng)該把石油問(wèn)題放在雷達(dá)屏幕上——委內(nèi)瑞拉、高加索地區(qū)、印度尼西亞——任何我們認(rèn)為可能存在石油的地方，以及它如何融入我們的戰(zhàn)略，”他寫道，這是解密的文件所揭示的。

拉姆斯菲爾德在2005年的一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)言。他曾在福特政府和小布什政府分別擔(dān)任過(guò)美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)。他是美國(guó)入侵伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的策劃者。圖源：Getty Imagies

拉姆斯菲爾德的描述頗具啟發(fā)性。它揭示了美國(guó)決策圈如何看待委內(nèi)瑞拉——并非像傳統(tǒng)外交辭令中那樣將其視為一個(gè)政治問(wèn)題，而是將其視為“石油問(wèn)題”的一個(gè)子集。換言之，委內(nèi)瑞拉被視為安全競(jìng)爭(zhēng)中的一個(gè)重要戰(zhàn)略能源資產(chǎn)。

在拉姆斯菲爾德備忘錄發(fā)出后不久，2002年4月，一場(chǎng)政變企圖發(fā)生，白宮迅速予以確認(rèn)，這場(chǎng)政變暫時(shí)推翻了烏戈·查韋斯政府。參與政變的委內(nèi)瑞拉反對(duì)派人士與布什團(tuán)隊(duì)成員有著直接聯(lián)系，例如埃利奧特·艾布拉姆斯（Elliot Abrams），他也是“新美國(guó)世紀(jì)計(jì)劃”（PNAC）的參與者之一。

在特朗普第一屆政府時(shí)期，艾布拉姆斯再次擔(dān)任委內(nèi)瑞拉問(wèn)題特別代表，他不斷推動(dòng)采取更強(qiáng)硬的措施來(lái)削弱馬杜羅政權(quán)，從而加強(qiáng)了各屆政府人員和理念的連續(xù)性。

委內(nèi)瑞拉和中國(guó)

到2010年代中期，委內(nèi)瑞拉的重要性及其石油的重要性日益從中美競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)審視。北京已成為加拉加斯重要的金融和能源合作伙伴，將委內(nèi)瑞拉石油視為其更廣泛的能源供應(yīng)多元化戰(zhàn)略的一部分，旨在降低對(duì)美國(guó)壓力的依賴。在華盛頓看來(lái)，委內(nèi)瑞拉不僅是一個(gè)區(qū)域性異類，而且是中國(guó)在西半球不斷擴(kuò)張的能源安全體系中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。

在新的國(guó)際形勢(shì)下，共和黨總統(tǒng)的當(dāng)選為布什政府顧問(wèn)們此前提出的方法和戰(zhàn)略理念提供了更大的制度空間。在2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》（NSS中，特朗普政府對(duì)形勢(shì)的診斷如下：“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手已在西半球找到了行動(dòng)空間。中國(guó)試圖通過(guò)國(guó)家主導(dǎo)的投資和貸款將該地區(qū)納入其勢(shì)力范圍……中國(guó)和俄羅斯都支持委內(nèi)瑞拉的獨(dú)裁政權(quán)，并尋求擴(kuò)大在該地區(qū)的軍事聯(lián)系和武器銷售。”

多年后，隨著特朗普連任，2025年國(guó)家安全戰(zhàn)略提出了應(yīng)對(duì)威脅的方案：“我們將阻止非西半球競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在我們西半球部署軍隊(duì)或其他威脅性能力，或擁有或控制具有戰(zhàn)略意義的重要資產(chǎn)?！边@些話預(yù)示了2026年1月3日的行動(dòng)。

盡管特朗普的國(guó)家安全戰(zhàn)略文件透露出華盛頓戰(zhàn)略邏輯的某些片段，但卻沒(méi)有明確提及委內(nèi)瑞拉石油，這一決定與大戰(zhàn)略的不透明性相一致。

從結(jié)構(gòu)性角度來(lái)看，加拉加斯任何持久的政權(quán)重組都會(huì)使中國(guó)的長(zhǎng)期能源多元化戰(zhàn)略復(fù)雜化，尤其是在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的背景下。正是認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，中國(guó)和俄羅斯多年來(lái)一直保護(hù)馬杜羅政府免受多邊壓力。而美國(guó)則通過(guò)放棄任何多邊主義的姿態(tài)，有效地繞過(guò)了這一機(jī)制。

根據(jù)能源數(shù)據(jù)分析公司Vortexa的統(tǒng)計(jì)，2025年中國(guó)自委內(nèi)瑞拉進(jìn)口原油一度達(dá)到約47萬(wàn)桶/日，約占中國(guó)海運(yùn)原油進(jìn)口總量的4.5%。圖源：VTV

主導(dǎo)戰(zhàn)略未來(lái)

石油或許不再像上世紀(jì)90年代那樣占據(jù)中心地位，但它仍然是全球權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)中的關(guān)鍵因素，尤其是在戰(zhàn)爭(zhēng)、工業(yè)生產(chǎn)和國(guó)際儲(chǔ)備貨幣方面。委內(nèi)瑞拉豐富的石油和礦產(chǎn)資源，加上其與俄羅斯，特別是與中國(guó)的緊密聯(lián)系，使其戰(zhàn)略地位堪比二十年前的伊拉克。

因此，加拉加斯政權(quán)更迭背后的馬歇爾主義邏輯（Marshallian logic）與巴格達(dá)的邏輯如出一轍：美國(guó)以犧牲競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（尤其是長(zhǎng)期能源需求巨大的中國(guó)）為代價(jià)，擴(kuò)張自身的影響力和行動(dòng)自由。用拉姆斯菲爾德的話來(lái)說(shuō)，“如果馬杜羅政權(quán)被推翻，我們?cè)谠摰貐^(qū)乃至其他地區(qū)的地位將大大提升?！?/p>

全球最大的石油儲(chǔ)量集中在七個(gè)關(guān)鍵國(guó)家：委內(nèi)瑞拉、沙特阿拉伯、伊朗、加拿大、伊拉克、阿聯(lián)酋和科威特。通過(guò)在加拉加斯鞏固一個(gè)與其結(jié)盟的政權(quán)，華盛頓得以將其在全球能源網(wǎng)絡(luò)中的戰(zhàn)略影響力擴(kuò)展到這七個(gè)能源強(qiáng)國(guó)中的六個(gè)以上。這種邏輯既不排除區(qū)域行為體的自主性，也不保證結(jié)果，但它反映了美國(guó)戰(zhàn)略家歷來(lái)如何在長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)的框架下構(gòu)想能源地理格局。

因此，加拉加斯政權(quán)更迭的成功加劇了中國(guó)長(zhǎng)期的能源脆弱性，如果美國(guó)未來(lái)與俄羅斯（目前是中國(guó)的主要石油供應(yīng)國(guó)）建立伙伴關(guān)系，這種情況可能會(huì)變得十分危急。早在特朗普與普京眉來(lái)眼去的幾十年前，布什的顧問(wèn)們就曾建議華盛頓和莫斯科建立戰(zhàn)術(shù)伙伴關(guān)系，以對(duì)抗北京。

華盛頓的戰(zhàn)略連貫性

從這個(gè)角度來(lái)看，委內(nèi)瑞拉的新政權(quán)更迭并非總統(tǒng)非理性行為的產(chǎn)物，而是符合長(zhǎng)期戰(zhàn)略考量的決策。在不斷變化的言辭和黨派更迭背后，隱藏著一套關(guān)于控制伊拉克或委內(nèi)瑞拉等關(guān)鍵地區(qū)的既定理念，這些地區(qū)對(duì)美國(guó)而言，其利益完全取決于其石油財(cái)富。

二十年來(lái)，一系列曾被列為機(jī)密的文件和公開聲明揭示了一個(gè)連貫的框架，華盛頓正是通過(guò)這個(gè)框架來(lái)界定自身的利益、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以及未來(lái)幾十年維持其主導(dǎo)地位的可用手段。如果說(shuō)中國(guó)常被認(rèn)為具備制定長(zhǎng)期大戰(zhàn)略的能力，那么對(duì)美國(guó)自上世紀(jì)90年代末以來(lái)的行為進(jìn)行仔細(xì)分析表明，華盛頓也遵循著一套類似的、持久的——盡管不那么公開承認(rèn)的——戰(zhàn)略邏輯。

*文章原標(biāo)題為"Oil, Venezuela, and China: How Trump’s Caracas Raid Fits With 25 Years of US Grand Strategy"（石油、委內(nèi)瑞拉和中國(guó)：特朗普突襲加拉加斯如何契合美國(guó)25年來(lái)的大戰(zhàn)略）。2025年1月10日刊載于《外交官》（The Diplomat）雜志網(wǎng)站。內(nèi)文有所刪減。

編譯：劉深｜IPP新媒體主管

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排　版｜周浩鍇

審　校｜劉 深

終　審｜劉金程

IPP評(píng)論熱門文章

關(guān)于IPP

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個(gè)獨(dú)立、非營(yíng)利性的知識(shí)創(chuàng)新與公共政策研究平臺(tái)。IPP圍繞中國(guó)的體制改革、社會(huì)政策、中國(guó)話語(yǔ)權(quán)與國(guó)際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識(shí)創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識(shí)創(chuàng)新和政策研究平臺(tái)，成為領(lǐng)先世界的中國(guó)智庫(kù)。