李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

2025年12月初召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，深化住房公積金制度改革，隨后召開(kāi)的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議，在部署2026年任務(wù)中，有關(guān)著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、推動(dòng)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展方面，均強(qiáng)調(diào)要深化公積金制度改革、更好發(fā)揮公積金作用。

實(shí)際上，近年來(lái)公積金制度改革一直在推進(jìn)。比如，在繳存擴(kuò)面方面，靈活就業(yè)人員擴(kuò)面試點(diǎn)城市從13個(gè)擴(kuò)至36個(gè)；比如，順應(yīng)新市民租賃需求增長(zhǎng)，公積金在推動(dòng)“租購(gòu)并舉”上取得積極效果；再比如，順應(yīng)存量更新時(shí)代到來(lái)，公積金積極支持繳存人改善居住環(huán)境，2025年共有6.53萬(wàn)人提取住房公積金20.43億元用于加裝電梯等自住住房改造。此外，在異地轉(zhuǎn)移或購(gòu)房提取方面，各地也越來(lái)越便利。等等。

那么，為何要強(qiáng)調(diào)公積金制度改革？筆者認(rèn)為，一是受人口老齡化等因素影響，公積金繳存人數(shù)增長(zhǎng)有所減弱，影響到普惠金融覆蓋面擴(kuò)大。目前，公積金僅覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員的1/3。此外，商貸和公積金貸款利差收窄，公積金低利率的優(yōu)勢(shì)被削弱。

二是公積金沉淀與缺口并存，支持住房消費(fèi)的作用有待提升。2016年，全國(guó)公積金繳存余額4.56萬(wàn)億，2024年達(dá)到10.9萬(wàn)億。巨額資金沉淀在了賬上，其中住房消費(fèi)類(lèi)提取占比不斷下降，從2021年的82.2%下降到2024年的75.2%。這意味著，退休等非消費(fèi)類(lèi)提取上升，公積金使用活躍度有所下降，也催生了違規(guī)提取現(xiàn)象、代為提取等灰色產(chǎn)業(yè)。但同時(shí)，不管是新市民租房或買(mǎi)房，抑或是老舊小區(qū)改造和危舊房自主更新等民生實(shí)事，都存在巨大的資金缺口。超過(guò)2億的靈活就業(yè)者中，繳存公積金的不足10%，他們也是新增住房消費(fèi)的主體，對(duì)于利用普惠金融實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)想的需求強(qiáng)烈。

三是公積金不能完全適應(yīng)新時(shí)期住房需求的新模式。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，推動(dòng)在全國(guó)建立公積金制度。它是適應(yīng)從福利分房到市場(chǎng)化購(gòu)房轉(zhuǎn)軌期，機(jī)關(guān)國(guó)有企事業(yè)單位就業(yè)職工收入積累不足（購(gòu)房首付不足、月供能力較弱）、住房購(gòu)置門(mén)檻高而產(chǎn)生的住房金融制度，具有一定特惠性。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、房?jī)r(jià)上漲期，其有效提升了住房消費(fèi)能力。但隨著城鎮(zhèn)化從快速推進(jìn)期轉(zhuǎn)向平穩(wěn)運(yùn)行期，住房進(jìn)入存量時(shí)代，更加強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，新市民住房需求崛起，改善居住品質(zhì)的需求崛起，原有的制度就不合時(shí)宜了。

對(duì)于公積金制度改革的方向。筆者認(rèn)為，公積金告別特惠屬性后需全面轉(zhuǎn)向普惠性住房金融。即職工住房需求基本解決后，應(yīng)面向更廣群體，主要是2億以上新市民、年輕人和外來(lái)人口、靈活就業(yè)人口等群體。同時(shí)，在制度的強(qiáng)制性規(guī)定和繳存者福利的直觀性體驗(yàn)方面建立激勵(lì)相容，提高自愿繳存的積極性。

首先，或可借助財(cái)政定向貼息，提振繳存公積金的積極性。對(duì)非公有制企業(yè)員工和靈活就業(yè)人員參繳公積金給予財(cái)政貼息，提高繳存帶來(lái)的合理收益體驗(yàn)。貼息可采取階梯式的做法，即最低額度內(nèi)貼息高（如1個(gè)百分點(diǎn)）、超過(guò)最低額度后可降低貼息比例。這不僅能吸引最廣泛人群參與，還能降低違規(guī)提取，并對(duì)新市民群體定向補(bǔ)貼，財(cái)政資金也用在刀刃上。

其次，應(yīng)提高投資收益率，壯大公積金規(guī)模。借鑒全國(guó)社保基金投資、管理、使用的安排，在確保合理提取的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化冗余公積金在固定收益領(lǐng)域投資的力度，提高增值收益，提升持續(xù)繳存的積極性。同時(shí)，各地充分掌握繳存者住房消費(fèi)的新模式和新變化，將增值收益用于繳存者居住領(lǐng)域的急難愁盼，提升“我繳存、我受益”福利體驗(yàn)，提振參與度并壯大繳存規(guī)模。

增值收益使用方面，一方面是對(duì)城中村、老舊小區(qū)、園區(qū)宿舍等新市民租住集中的區(qū)域、物業(yè)，在解決安全隱患、市政和公共服務(wù)設(shè)施不足或老化等“補(bǔ)短板”改造方面進(jìn)行投資或補(bǔ)貼；另一方面，公積金增值收益直接投資規(guī)模較大、就業(yè)集中的國(guó)家或地方戰(zhàn)略性企業(yè)或園區(qū)宿舍及配套服務(wù)和設(shè)施；另外，對(duì)針對(duì)靈活就業(yè)人員“午休充電”的驛站或“一張床、一間房、一套房”等新時(shí)代城市建設(shè)者之家等保租房及各類(lèi)項(xiàng)目等進(jìn)行補(bǔ)貼或直接投資。

再次，充分發(fā)揮公積金在新市民群體從“落腳城市到扎根城市”，從“住有所居（租房）到居者有其屋（買(mǎi)房）”等住房消費(fèi)長(zhǎng)周期扶持作用。進(jìn)一步，探索從“安居單一賬戶(hù)擴(kuò)展到生育養(yǎng)育教育等“綜合民生賬戶(hù)”。一方面，建立公積金扶持新市民從落腳到安居在住房消費(fèi)的持續(xù)扶持機(jī)制；另一方面，加大公積金在保租房、人才房“先租后買(mǎi)”循環(huán)的支持力度。另外，新市民首套住房需求解決后，可根據(jù)自身意愿將公積金轉(zhuǎn)入對(duì)生育養(yǎng)育教育的賬戶(hù)中。

最后，在全國(guó)公積金信息平臺(tái)系統(tǒng)上建立或搭載調(diào)劑冗余缺口模塊，建立資金有償調(diào)劑機(jī)制。目前，個(gè)貸率較低的區(qū)域往往是城市化率高峰已過(guò)、人口平均年齡偏大、住房需求基本解決、新市民和新增住房需求少的區(qū)域。個(gè)貸率較高的區(qū)域，往往是省會(huì)城市、新市民多、城鎮(zhèn)化還在推進(jìn)?？赏ㄟ^(guò)后者對(duì)前者適當(dāng)貼息，促進(jìn)資金有償調(diào)劑。

總之，從滿足合理回報(bào)、居住福利體驗(yàn)這兩個(gè)角度提升新市民繳存的積極性，并通過(guò)提升增值收益和專(zhuān)項(xiàng)用于改善居住水平，帶動(dòng)新市民群體可持續(xù)的繳存，激發(fā)其不斷升級(jí)的、從租房到買(mǎi)房、從居住到生活的全生命周期的住房消費(fèi)動(dòng)能，推動(dòng)公積金歸集、投資和提取不斷做大規(guī)模的同時(shí)，形成可持續(xù)、良性的循環(huán)和閉環(huán)，并在這個(gè)過(guò)程中夯實(shí)公積金普惠金融的底色。