導(dǎo)讀

當(dāng)城市發(fā)展從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”，我們該如何重塑家園？中國城市規(guī)劃學(xué)會深度對話多位城市規(guī)劃學(xué)者，從理念變革、治理邏輯到實施路徑，拆解“人民城市”的內(nèi)涵�？此麄�?nèi)绾谓獯鸪鞘袕摹氨雀叨取钡健氨葴囟取钡霓D(zhuǎn)向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字?jǐn)?shù)：2669字

閱讀時間：6分鐘

作者 | 趙煒

中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新分會委員，四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院建筑系教授

2025年中央城市工作會議中，“人民”二字成為眾人矚目的關(guān)鍵詞�！皥猿秩嗣癯鞘腥嗣窠�、人民城市為人民”“認(rèn)真踐行人民城市理念”“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”“高效解決人民急難愁盼問題”“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，必須加強黨對城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”“深刻把握建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)定位，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想”等有關(guān)“人民”的重要論述與“五個轉(zhuǎn)變”中首要的“轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，更加注重以人為本”的提法密切呼應(yīng)。

回顧2015年中央城市工作會議，其主旨重在對城市和經(jīng)濟發(fā)展、人口和用地匹配、城市規(guī)模和資源環(huán)境承載力等“城市發(fā)展規(guī)律”的尊重和把握，在“統(tǒng)籌”上下功夫，即城市工作注重“結(jié)構(gòu)、環(huán)節(jié)、動力、布局、主體”等五個關(guān)鍵方面的“統(tǒng)籌”，關(guān)注城鎮(zhèn)化快速增長期較為宏觀的城市工作總體問題。而今，伴隨城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期，會議對城市工作的總體要求中，明確了城市更新是重要抓手，城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變?yōu)?strong>“以人為本”，城市工作重心更加注重“治理投入”，這些重要轉(zhuǎn)變也標(biāo)志著“以人民為中心”的發(fā)展思想不斷深入城市工作。

具體到當(dāng)前的城市更新規(guī)劃，常見政出多門、理解錯位、周期不合、口徑不一、數(shù)據(jù)沖突等現(xiàn)象，反映出政策集成不足、規(guī)劃統(tǒng)籌欠缺，導(dǎo)致城市更新項目碎片化，系統(tǒng)效益低下的問題。倘若城市規(guī)劃的邏輯仍停留在增量時代的“規(guī)模—效率”范式，缺乏對民生訴求的響應(yīng)和社會治理手段，在微觀上，城市更新便難以避免地陷入因規(guī)則失效而導(dǎo)致的人民權(quán)利再生產(chǎn)的困境；倘若城市更新規(guī)劃的地位仍僅僅是部門“專項規(guī)劃”，在技術(shù)上依賴傳統(tǒng)的規(guī)劃套路，僅試圖與既有的分區(qū)劃片規(guī)劃所確定的資源分配協(xié)調(diào)，則無法真正集成城市更新的項目，特別是牽涉面較廣的基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目，進而在宏觀上無法通過更新規(guī)劃來系統(tǒng)地優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。

對于致力城市更新的規(guī)劃工作者而言，無疑要在上述價值觀轉(zhuǎn)變的背景下，實現(xiàn)自身知識和技能的全面革新，并且推動城市更新規(guī)劃的邏輯轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新和地位提升，否則，何來“創(chuàng)新城市”建設(shè)的可能？

城市更新有政治、經(jīng)濟、社會的綜合考量，兼具“系統(tǒng)”與“在地”的政策目標(biāo)，在時間上有階段性，在空間上有層級性，在范圍上有模塊性。解決當(dāng)下城市更新推進困難的方案，不能僅僅停留在項目層面。要實現(xiàn)宏觀導(dǎo)向、行動計劃、財政支持、商業(yè)運作、項目操作等，都需要目標(biāo)有據(jù)、結(jié)構(gòu)清晰、層次分明、模塊協(xié)同、指標(biāo)準(zhǔn)確、利益包容的科學(xué)規(guī)劃予以統(tǒng)籌。這就意味著城市更新須探索適應(yīng)當(dāng)前國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求的空間適配機制，建立“以人為本”語境下的城市更新規(guī)劃理論和方法。

以人為本，要解決“高質(zhì)量發(fā)展”而不是“規(guī)模增長”的需求。雖然“存量”時代的城市更新，也必須在其進程中實現(xiàn)某種“增量”，否則無法完成項目利益的再分配。然而，這種“增量”不同于“增長聯(lián)盟”狹隘視野中的“空間增量”。更新規(guī)劃需要通過新的空間規(guī)則和治理手段，在“空間”與“社會”資本的共同增值以及有序分配中達成平衡。這是空間治理的全過程，把規(guī)劃從“一次性行政許可”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺掷m(xù)性空間治理”。

在此意義上，城市更新規(guī)劃不同于服務(wù)部門職能相對單一的“專項規(guī)劃”，而應(yīng)當(dāng)是一個目標(biāo)在于不斷實現(xiàn)城市復(fù)雜系統(tǒng)不斷增值，及其利益分配的“綜合規(guī)劃”，其地位和相應(yīng)的權(quán)能不能局限乃至阻礙來自基層市民的各種空間建設(shè)和治理需求。

此外，“以人為本”的更新規(guī)劃知識和技術(shù)范式也亟須更新，兼具空間科學(xué)和生活哲學(xué)的內(nèi)涵。空間科學(xué)以物質(zhì)要素的最優(yōu)和精確配置為目標(biāo)，而專業(yè)知識只是生活世界的一種視角，而非唯一真理。生活哲學(xué)并不排斥空間科學(xué)，而是以生活過程的復(fù)雜性、情境性與生成性為研究對象，將其嵌入城市生活世界的語境，使技術(shù)指標(biāo)與生活意義實現(xiàn)整合。無論是專業(yè)學(xué)子，還是市民，都應(yīng)當(dāng)具備通過可理解、可操作的日常語言，理解復(fù)雜空間語言的可能。更新規(guī)劃的教材，需要及時跟進當(dāng)今社會發(fā)展的動態(tài)，使規(guī)劃師具備與法律、公共管理、社會學(xué)等學(xué)科對話的核心知識，并且發(fā)揮所長，在專業(yè)技術(shù)手段建設(shè)上不斷豐富。

最后，還應(yīng)推廣實現(xiàn)市民普遍的規(guī)劃能力建構(gòu)。市民規(guī)劃能力提升實質(zhì)是包容利益主體、充分利用在地資源實現(xiàn)協(xié)商行動和資源增值的良性循環(huán)。任何“以人為本”的規(guī)劃技術(shù)方案都涉及資源與權(quán)利的再分配，應(yīng)當(dāng)進行真正的公共審議和參與。只有使得技術(shù)方案在公共審議中不斷修正、進化，才更有機會關(guān)注到生存于城市中的所有主體免于被城市排斥，為規(guī)劃確立具有包容性的價值坐標(biāo)。這一過程必然需要把居民的能力從需求表達提高到能夠進行理性反饋乃至方案共創(chuàng)、實施監(jiān)督，實現(xiàn)從“專家供給”到“主體賦能”的轉(zhuǎn)變。扎根地方的社區(qū)兩委成員，以及社區(qū)規(guī)劃師、在地社會組織、社群網(wǎng)絡(luò)等主體需要優(yōu)先培養(yǎng)，明確“利益關(guān)系—問題意識—規(guī)劃知識—實施能力”的轉(zhuǎn)換。

2025年中央城市工作會議提出的“以人為本”與“治理投入”的轉(zhuǎn)變，再次為擺脫城市更新規(guī)劃面臨的困境確定了價值坐標(biāo)與創(chuàng)新要點。規(guī)劃邏輯的轉(zhuǎn)變，不是簡單的技術(shù)修補，而是一場涉及價值、知識、程序、技術(shù)、能力等方面的的系統(tǒng)革新。在這一進程中，更新規(guī)劃工作者須完成從“空間設(shè)計和空間規(guī)則制定者”到“人民美好生活維護者”的身份認(rèn)同，促使城市更新成為人民權(quán)利持續(xù)展開的制度化場域，為“人民城市人民建，人民城市為人民”的時代責(zé)任做出貢獻。

供稿單位：中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新分會

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