城市是國家經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。實施城市更新行動，是推動城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。黨的十八大以來，我國持續(xù)推進城市更新行動，為人民群眾打造高品質(zhì)生活空間。當前，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，進入城市更新的重要時期。2025年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，高質(zhì)量推進城市更新。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

城市更新拓展內(nèi)涵完善舉措

為什么需要開展城市更新？進入新時代，我國城市更新的內(nèi)涵發(fā)生了怎樣的演變，采取了哪些舉措持續(xù)推進城市更新？

黃征學（國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所國土經(jīng)濟室主任）：城市是現(xiàn)代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。黨的十八大以來，黨中央深刻把握新形勢下我國城市發(fā)展規(guī)律，推動城市發(fā)展取得歷史性成就，城市化水平顯著提高，歷史文化保護傳承水平大幅提升，人民城市理念深入人心。截至2025年末，我國城鎮(zhèn)常住人口9.54億人，城市數(shù)量達694個，城鎮(zhèn)化率67.89%。

國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗表明，當城鎮(zhèn)化水平接近或超過70%時將進入穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從“攤大餅”式外延擴張轉(zhuǎn)向“練內(nèi)功”式內(nèi)涵提質(zhì)。隨著城鎮(zhèn)化快速推進，部分城區(qū)“老齡化”問題開始凸顯。住房和城鄉(xiāng)建設部調(diào)查摸底數(shù)據(jù)顯示，全國2000年底以前建成的老舊小區(qū)大概22萬個，涉及居民近3900萬戶。這些小區(qū)普遍基礎設施老化、功能配套不全、居住環(huán)境較差，難以滿足居民生活需求。開展城市更新，是實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的迫切需要，是加快城市動能轉(zhuǎn)換的有效途徑。摒棄“大拆大建”粗放發(fā)展模式，堅持留改拆并舉，推動小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造，城市更新被賦予新的內(nèi)涵。

一是推動價值重塑。以盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設施為重點，推動功能重置，促進城市業(yè)態(tài)升級和活力提升。位于深圳市寶安區(qū)福永街道的智美·匯志產(chǎn)業(yè)園，利用舊廠房打造直播電商創(chuàng)新示范基地，成為“流量街區(qū)”。二是注重功能重構(gòu)。以完整社區(qū)建設為抓手，補齊“吃飯難、學習難、就醫(yī)遠”的短板，構(gòu)建“全齡友好、精準適配”功能體系。上海市在社區(qū)中精準嵌入社區(qū)食堂、托育中心、健身驛站等生活配套，完善社區(qū)服務功能，提高居民生活質(zhì)量。三是強化品質(zhì)提升。賡續(xù)城市歷史文脈，強化生態(tài)系統(tǒng)修復，推動文化、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，營造有品質(zhì)、有溫度的好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)。福州市三坊七巷歷史文化街區(qū)最大限度保護歷史遺存、傳承城市文脈，在城市更新中守護歷史記憶，提升文化品質(zhì)。四是增強安全韌性。以“平急兩用”公共基礎設施建設為切入點，結(jié)合海綿城市建設，保障城市生命線安全。長春市重塑地下管網(wǎng)的“筋骨”，推動管網(wǎng)改造向智能化、韌性化邁進，筑牢城市安全運行的基礎。五是突出微改造。以“一屋一策”提出改造方案，采用加固、改建、重建等多種方式，以繡花功夫推進危舊房屋改造。對歷史文化名城和街區(qū)，按照“修舊如舊、建新如故”的原則進行保護性整治更新。廣州市越秀區(qū)新河浦歷史文化街區(qū)在加固老建筑和設施的基礎上，對建筑結(jié)構(gòu)、外立面、內(nèi)部裝飾等開展細致修復，打造集文化、商業(yè)、旅游于一體的綜合性文化空間。

2019年中央經(jīng)濟工作會議提出，加強城市更新和存量住房改造提升�！皩嵤┏鞘懈滦袆印北粚懭搿笆奈濉币�(guī)劃綱要。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)�！笆逦濉币�(guī)劃建議強調(diào)，大力實施城市更新。相關政策舉措不斷完善，城市更新有序推進。

“城市體檢—專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施”全鏈條聯(lián)動發(fā)力，城市更新基礎逐步夯實。2019年開展城市體檢試點以來，各地在實踐中逐步建立城市體檢與城市更新一體化推進機制，“先體檢、后更新，無體檢、不更新”成為重要原則。2025年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》明確提出，“依據(jù)國土空間規(guī)劃，結(jié)合城市體檢評估結(jié)果，制定實施城市更新專項規(guī)劃，確定城市更新行動目標、重點任務、建設項目和實施時序”。城市體檢與規(guī)劃政策有效銜接，與更新行動的適配度不斷提升。

“微更新—單元更新—片區(qū)更新”多模式共同推進，城市更新效能不斷提升。各地結(jié)合自身實際，根據(jù)小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)、片區(qū)等不同空間尺度差異化的特點，因地制宜開展城市更新。例如，沈陽市采用“小切口、微更新”模式實施民生項目、“全周期、自平衡”模式實施單元更新、“大統(tǒng)籌、一體化”模式實施片區(qū)更新，推進城市更新向縱深發(fā)展。

“機制—政策—治理”多維度協(xié)同支撐，城市更新保障穩(wěn)步提升。2020年《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》發(fā)布后，各地相關法規(guī)密集出臺，推動城市更新從“試點探索”轉(zhuǎn)向“規(guī)則治理”。以法規(guī)為依托，各地加強資源整合，探索片區(qū)統(tǒng)籌、政企協(xié)同路徑，不斷完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。同時，加大土地、財政、稅費、金融等政策支持力度，建立政府引導、市場運作、公眾參與的治理模式，城市更新保障力度不斷增強。

2024年，全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。“十四五”時期，全國累計改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)24萬多個，加裝電梯12.9萬部，增設停車位340多萬個、養(yǎng)老托育等社區(qū)服務設施6.4萬個，更新改造供水、燃氣、供熱等地下管網(wǎng)84萬公里。城市更新行動實施帶來的綜合性成效逐步顯現(xiàn)，為城市長期發(fā)展注入新動能。

因地制宜走內(nèi)涵式發(fā)展之路

各地在城市更新實踐中有哪些具體模式？多地發(fā)力部署高質(zhì)量開展城市更新，后續(xù)會形成怎樣的發(fā)展格局？

秦波（中國人民大學公共管理學院副院長、教授）：黨的十八大以來，我國堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，持續(xù)推進城市更新行動，各地因地制宜探索不同的方式路徑。從成效角度看，可分為以下幾種類型。

一是民生改善型，主要以老舊小區(qū)改造為主。老舊小區(qū)改造是城市更新的一個重點，也是一項民生工程，既要保留歷史記憶和特色風貌，又要解決居民關切的實際問題。過去，老舊小區(qū)改造以“屋頂不漏、管道不堵、路面不破”為標準，如今從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，需滿足停車位增設、養(yǎng)老設施配套、長效物業(yè)服務等多樣需求，從滿足基本功能轉(zhuǎn)向提升生活質(zhì)量。 住房和城鄉(xiāng)建設部數(shù)據(jù)顯示，“十四五”時期，全國累計改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)24萬多個，惠及4000多萬戶、1.1億人。

不過，即便是“補短板”型的城市更新，也不意味著必須以財政資金為主導。北京市朝陽區(qū)勁松社區(qū)探索政企合作模式，由政府與社會資本共擔改造成本，共享改造成果，實現(xiàn)了“微利可持續(xù)”。政府主導外立面整治、管線更新等基礎類改造，企業(yè)通過“改造+運營”形式參與自選類和提升類項目，并獲得改造后部分空間的長期運營權(quán)，比如將舊車棚等閑置空間改造為社區(qū)食堂、便民菜站等，通過租金和服務收入逐步回收成本。企業(yè)的盈利來源中，閑置空間運營收入約占46%，物業(yè)服務收入約占26%。這種模式有效解決了傳統(tǒng)改造“建得好、管不好”“重建設、輕運營”等問題，為社會資本參與城市更新提供了可操作的盈利模式。

二是功能提升型，聚焦用地相對低效的城市街區(qū)，強調(diào)文脈賡續(xù)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展與美好生活相融合，實現(xiàn)文化傳承、經(jīng)濟活力與宜居生活協(xié)同共進。以廣州永慶坊“微改造”為例，通過“保留肌理+活化利用”的路徑，既留存嶺南建筑風貌，又引入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代商業(yè)，推動文商旅融合發(fā)展。改造后的永慶坊，日均人流量增至1萬人次，商鋪出租率達95%，既讓老街區(qū)留住鄉(xiāng)愁，又通過文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)吸引年輕人回流，更解決了“天晴怕火災、下雨怕樓塌”的痛點，成為“文化有傳承、經(jīng)濟有活力、生活有品質(zhì)”的典型模式。

三是系統(tǒng)優(yōu)化型，強調(diào)系統(tǒng)治理和長效運營，通過統(tǒng)籌民生設施升級與韌性城市建設，整體提升城市品質(zhì)。上海普陀區(qū)曹楊新村改造項目采用“行政+社會+技術”三線聯(lián)動機制，破解設施老化、功能單一、治理松散的系統(tǒng)性難題，構(gòu)建空間煥新、服務升級、智慧賦能的長效運營體系。舊房改造實行“一戶一圖紙”，同時引入數(shù)字孿生技術搭建社區(qū)治理平臺，實時監(jiān)測管網(wǎng)運行、垃圾分類等數(shù)據(jù)，依托“15分鐘社區(qū)生活圈”整合文化、養(yǎng)老等公共服務資源，社區(qū)服務響應速度有效提升，成為超大城市老舊社區(qū)系統(tǒng)更新的樣本。

我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，各地實施城市更新也從單一建筑空間環(huán)境的改造工程轉(zhuǎn)向民生、產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)多維協(xié)同的系統(tǒng)治理，從政府主導的改造升級轉(zhuǎn)向“政府—企業(yè)—社區(qū)—居民”多元共治�！笆逦濉睍r期，多地發(fā)力部署高質(zhì)量開展城市更新，將推動形成中央統(tǒng)籌指導、超大特大城市引領、各地因地制宜創(chuàng)新的多元格局。其中，中央層面加強頂層設計，完善法律制度體系，規(guī)范改造程序與權(quán)益保護；地方根據(jù)自身需求建立可持續(xù)的城市更新模式，將長效管理納入規(guī)劃，推動城市高質(zhì)量更新、高水平運營、高效能治理。

對政府部門而言，關鍵在于明確目標和方向，做好整體統(tǒng)籌規(guī)劃、精準制定政策法規(guī)、科學調(diào)配各類資源以及嚴格監(jiān)督項目進度，高效有序推進城市更新。對社會資本而言，需不斷健全參與機制、資金統(tǒng)籌機制，明確合作規(guī)則和收益渠道，減少資源重復投入。對社區(qū)而言，要凝聚居民共識，健全民主參與機制，促進民意征集、方案研究、過程監(jiān)督、成效評估的全流程參與。

城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位。隨著居民對美好生活的需求升級，城市更新也從物質(zhì)空間改造轉(zhuǎn)向治理體系優(yōu)化，在改造物理空間的同時，激發(fā)居民參與熱情，完善現(xiàn)代化城市治理體系，走內(nèi)涵式發(fā)展之路，推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效。

健全城市更新多元化投融資方式

資金需求如何滿足，是城市更新面臨的主要難點之一，這方面進行了怎樣的探索？拓寬多元化投融資渠道面臨哪些挑戰(zhàn)？

沈體雁（北京大學首都高端智庫學術委員、首都發(fā)展研究院副院長）：“十四五”期間，我國通過制度創(chuàng)新、政策賦能與地方實踐探索，初步構(gòu)建起以中央財政資金為牽引、地方財政資金和社會資本為主體、產(chǎn)權(quán)所有人自主更新為補充的多元化城市更新投融資框架。

政策體系不斷完善。2025年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》提出，“在債務風險可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持”，為專項債券賦能城市更新劃定方向。同年8月，《中共中央 國務院關于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》印發(fā)，明確提出“建立可持續(xù)的城市建設運營投融資體系”。近日，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，從推進存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產(chǎn)組合供應整體運營等方面提出具體措施，破解項目實施過程中的難點堵點。財政部數(shù)據(jù)顯示，2024年安排中央預算內(nèi)投資、超長期特別國債、增發(fā)國債等資金超4250億元，支持地方開展城鎮(zhèn)燃氣管道更新改造、城市排水防澇提升工程等項目，政策工具精準發(fā)力為城市更新提供了穩(wěn)定的資金供給。

地方實踐多點突破。各地因地制宜，健全多元化投融資方式，推動實施城市更新行動。上海市設立800億元城市更新基金，定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項目，實現(xiàn)資金高效統(tǒng)籌。以田子坊為例，通過自下而上和自上而下相結(jié)合的模式，吸引社會資本參與歷史街區(qū)改造，日均接待游客超2萬人次，實現(xiàn)了文化保護與經(jīng)濟效益雙贏。廣州永慶坊采用BOT（建設—運營—移交）模式引入社會資本，15年運營期內(nèi)通過租金、文旅收入平衡成本，帶動經(jīng)濟效益大幅提升，形成政企協(xié)同的經(jīng)典范例。

同時也要看到，規(guī)�；�、系統(tǒng)化推進城市更新行動，還需要解決一些痛點難點問題。一是資金供需缺口擴大。隨著城市更新向縱深推進，基礎設施升級、歷史風貌保護、生態(tài)環(huán)境修復等多重任務疊加，資金需求呈幾何級增長，而地方財政投入能力受限，亟待破解資金瓶頸，推動項目落地實施。二是回報機制尚不健全。城市更新項目公益性強、收益周期長，與金融資本追求短期回報的屬性存在天然矛盾。部分項目因收益預測不準、運營能力不足，導致專項債券償還壓力增大，PPP項目面臨合規(guī)性整改風險。有的地方過度開發(fā),甚至留下爛尾工程，導致民營資本躊躇不前。三是要素流動與融資效率不足。土地產(chǎn)權(quán)歸屬復雜、用途轉(zhuǎn)換審批煩瑣等問題，影響存量資產(chǎn)盤活效率。同時，全國統(tǒng)一的投融資信息平臺尚未建立，資金與需求匹配不平衡，導致融資交易成本居高不下。四是金融工具適配性不夠。城市更新基金、REITs等工具仍存在門檻較高、退出機制不明確等問題，適合小微項目的融資產(chǎn)品供給不足，多元主體協(xié)同的生態(tài)尚未完全形成。

2025年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“高質(zhì)量推進城市更新”�！笆逦濉睍r期，需建立可持續(xù)的投融資體系，構(gòu)建“政府引導、市場主導、社會協(xié)同”的投融資模式，統(tǒng)籌用好各類資金，為推進城市更新提供保障。

一是建設一體化城市更新智能平臺。要運用人工智能技術建設一體化平臺，建立城市更新基礎數(shù)據(jù)庫、案例庫、知識庫和法律法規(guī)庫，簡化規(guī)劃審批和項目報批程序，加強參與主體信用建設，提升項目投放強度和供需匹配效率，充分發(fā)揮有為政府和有效市場的共同作用。

二是加大財政資金支持力度。可考慮在城市更新示范工作基礎上，設立城市更新專項基金，對市政基礎設施建設、老舊片區(qū)更新改造等符合條件的項目給予資金支持。制定城市更新項目獎補辦法，引導地方政府因地制宜推動城市更新。地方政府要落實主體責任，編制專項規(guī)劃，發(fā)行專項債券，以財政資金為牽引，撬動更多社會資本參與城市更新。

三是提升市場配置效率。培育專業(yè)化的城市更新運營商，提升項目策劃、運營能力，解決資金難題。擴大REITs試點范圍，將保障性租賃住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)納入，同時完善退出機制。探索設立“政府引導+社會參與”的母子基金，吸引保險資金、社�；鸬乳L期資本參與，降低融資成本。

四是深化要素市場化改革。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推行彈性年期出讓、先租后讓等供地模式，盤活存量土地資源。建立資產(chǎn)價值評估體系，推動歷史建筑、公共設施等存量資產(chǎn)證券化。探索實施北京市責任規(guī)劃師制度、上海“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機制等，引入專業(yè)力量提升項目規(guī)劃運營水平，增強投融資吸引力。

五是拓寬社會參與渠道。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，通過眾籌、產(chǎn)權(quán)入股等方式引導居民參與投融資，共同分享收益。建立公共服務信用評價體系，通過數(shù)字化手段提升服務質(zhì)量與資金使用效率，增強社會資本參與信心。（來源：經(jīng)濟日報）