導(dǎo)讀

1月29日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟師、中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長楊保軍在“2026中國房地產(chǎn)年度趨勢論壇暨CIHAF第二十六屆中國住交會”上作主旨演講，系統(tǒng)闡述了城市更新的戰(zhàn)略意義、政策導(dǎo)向與實踐路徑。

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楊保軍

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟師、中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長

“中國城市發(fā)展正經(jīng)歷從規(guī)模擴張向內(nèi)涵提升的根本性轉(zhuǎn)變期。”住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟師、中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長楊保軍表示。

1月29日，一場以“承序新篇 循光而上”為主題的“2026中國房地產(chǎn)年度趨勢論壇暨CIHAF第二十六屆中國住交會”在北京舉辦，楊保軍在主旨演講中系統(tǒng)闡述了城市更新的戰(zhàn)略意義、政策導(dǎo)向與實踐路徑。

2025年，中央城市工作會議時隔10年再度召開，會議明確指出我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，并由此提出五個“轉(zhuǎn)變”和五個“更加注重”。

楊保軍認為，這次中央城市工作會議，對我國城市發(fā)展所處歷史方位作出了“兩個轉(zhuǎn)向”的重大判斷，意味著城市工作的時與勢都發(fā)生了深刻變化，也標志著城市發(fā)展模式的戰(zhàn)略性調(diào)整。

這一判斷源于中央對發(fā)展形勢的科學(xué)研判，是基于對中國城鎮(zhèn)化長期趨勢的深刻洞察?！半S著城鎮(zhèn)化率進入穩(wěn)定階段，過去依賴土地財政、新城建設(shè)的模式已難以為繼?！睏畋＼娭毖圆恢M地表示，我們耽誤了5年時間，5年前就該轉(zhuǎn)向城市更新。

在楊保軍看來，城市更新正成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略抓手，這一轉(zhuǎn)變不僅是發(fā)展方式的調(diào)整，更是一場涉及理念、制度與技術(shù)的系統(tǒng)性變革。

從“共識凝聚”到“系統(tǒng)重構(gòu)”

中央的系列會議與文件，為城市更新繪制了清晰的戰(zhàn)略藍圖。

二十屆四中全會提出“堅持內(nèi)涵式發(fā)展”，中央經(jīng)濟工作會議將“高質(zhì)量推進城市更新”列為重點任務(wù)，其信號意義不言自明：城市發(fā)展的主陣地，必須從增量擴張的“新區(qū)開發(fā)”，堅定轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化的“城市更新”。

尤為關(guān)鍵的是，2025年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《持續(xù)推進城市更新行動的意見》，這份文件出臺本身，就是一場深刻的“共識凝聚”過程。

“文件原定2021年7月前出臺，但因部門意見不一而推遲?！睏畋＼姳硎荆?dāng)時許多部門認為城市更新只是“三舊改造”，給點錢、給點政策就行。經(jīng)過數(shù)年探索與實踐，各方終于認識到城市更新絕非零碎項目，而是發(fā)展模式、發(fā)展理念、發(fā)展方式的系統(tǒng)性變革。

楊保軍提到，這份綱領(lǐng)性文件蘊含六大要點，構(gòu)成了理解新時期城市更新的關(guān)鍵。

一是戰(zhàn)略站位提升。城市更新是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)，做不好這篇文章，現(xiàn)代化就是空談。

二是認知統(tǒng)一。它絕非簡單的“三舊改造”，而是涵蓋發(fā)展模式、理念、方式的整體轉(zhuǎn)型，即從增量拓展到存量優(yōu)化，從開發(fā)建設(shè)到運營維護，從工程導(dǎo)向到制度重構(gòu)。

三是需求導(dǎo)向的邏輯之變。必須堅決從“投資導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向”，摒棄過去的投資拉動思維，堅持以真實需求為出發(fā)點，更新工作必須“問需于民、問需于社會、問需于市場”。

四是機制創(chuàng)新。需要建立從“評估”到“更新”的新機制，強調(diào)規(guī)劃策劃與市場對接，注重項目的經(jīng)濟可行性，“虧本的事情難以為繼”。

五是政策支持。從擴張到更新的經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)換需要頂層力量的注入與啟動，預(yù)計“十五五”期間，中央通過預(yù)算資金、國債等工具支持城市更新的資金規(guī)模將達14萬億元，意在培育一個能夠自我造血、可持續(xù)的新系統(tǒng)。

六是組織保障的重要性，核心在于黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌與部門協(xié)同。城市更新還面臨現(xiàn)有政策未覆蓋的“空白地帶”，成敗的關(guān)鍵在于地方政府是否具備“改革創(chuàng)新勇氣”和“擔(dān)當(dāng)作為決心”。

楊保軍表示，文件同時以“六個堅持”和反面案例劃出了紅線，警示要杜絕脫離需求的“形象工程”、破壞歷史的“拆真建假”、超越能力的“舉債建設(shè)”，強調(diào)實事求是、因地制宜、盡力而為、量力而行。

多元路徑與模式重構(gòu)

政策藍圖已然繪就，關(guān)鍵在于如何付諸實踐。楊保軍結(jié)合大量地方先行先試的案例，闡釋了城市更新的多元路徑與核心方法論。

在既有建筑活化利用方面，深圳富爾大廈通過“企業(yè)招標+長期運營”模式，將閑置建筑轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)空間，實現(xiàn)了社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。企業(yè)獲得19年經(jīng)營期后負責(zé)改造與運營，在保證公益屬性的同時實現(xiàn)了可持續(xù)盈利。

在老舊小區(qū)改造與社區(qū)升級層面，浙江“未來社區(qū)”以系統(tǒng)思維重構(gòu)社區(qū)功能，以場景化方式整合公共服務(wù)，通過數(shù)字技術(shù)提供高效、低成本的社區(qū)服務(wù)。實踐表明，當(dāng)運營達到一定規(guī)模后，即可實現(xiàn)不依賴政府補貼的可持續(xù)模式。

在歷史文化街區(qū)復(fù)興中，蘇州十全街、廈門沙坡尾等案例彰顯了“微改造、精提升”的力量，政府不再大包大攬，而是轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、撬動與價值共創(chuàng)，與產(chǎn)權(quán)人、商戶、居民共同謀劃。通過環(huán)境整治、業(yè)態(tài)引導(dǎo)與活動策劃，在保留歷史肌理的同時注入現(xiàn)代活力，使老街重獲人流與消費吸引力，帶動租金回升與區(qū)域增值。

在低效產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)型方面，廣州老舊廠區(qū)改造展示了“騰籠換鳥”的效益，保留廠房實體，通過功能更新引入文化創(chuàng)意、科技創(chuàng)新企業(yè)，使年產(chǎn)值從千萬元級躍升至百億元級，成為新質(zhì)生產(chǎn)力的孕育載體。

楊保軍認為，這些案例說明，成功的更新不是簡單的物質(zhì)改造，而是通過精準回應(yīng)人的需求，以空間重構(gòu)激發(fā)新的經(jīng)濟活動與社會交往，最終實現(xiàn)區(qū)域整體價值的再生。

同時他也強調(diào)，城市更新全面推廣仍面臨深層次挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖是體制機制障礙。過去以新增建設(shè)為導(dǎo)向的政策法規(guī)、技術(shù)標準、審批流程與投融資模式，已難以適應(yīng)存量更新的復(fù)雜需求。

對此，楊保軍指出了幾個關(guān)鍵方向：

一是深化實施機制改革。地方政府需建立強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，破除部門壁壘，形成合力。

二是創(chuàng)新政策“工具包”。重點改革土地、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、財稅等政策。例如，探索適應(yīng)存量更新的用地政策，如何為功能混合利用提供合法路徑？如何讓老舊小區(qū)居民自主更新“有法可依”？

三是重構(gòu)投融資模式。金融機構(gòu)必須創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提供長期、低息的資金支持；政府應(yīng)從“包辦天下”轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)撬動”，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與”的可持續(xù)模式。

四是探索“自主更新”新藍海。浙江、廣州、宜昌等地已開始探索由居民主導(dǎo)的“自主更新”模式，這不僅能改善居住條件，還能帶動家裝、電器等大量內(nèi)需消費，是激發(fā)社會資本活力、減輕政府負擔(dān)的重要途徑。

五是強化部門協(xié)同與法規(guī)保障。2025年底相關(guān)部門聯(lián)合出臺的支持性文件，為地方松綁解壓是一個積極信號，未來急需不斷完善法律法規(guī)和標準規(guī)范體系，為更新行動提供穩(wěn)定、清晰的制度預(yù)期。

從空間生產(chǎn)到美好生活營造

城市更新的本質(zhì)是從“為經(jīng)濟增長而建設(shè)”轉(zhuǎn)向“為美好生活而營造”，這一轉(zhuǎn)變蘊含多重價值取向：

1

以人為本

回應(yīng)真實社會需求，避免“主觀為民服務(wù)”卻脫離實際需要的項目。

2

運營思維

從重建設(shè)轉(zhuǎn)向重運營，培育長期運營能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3

文化傳承

保護歷史文脈，以“老瓶裝新酒”的方式讓文化遺產(chǎn)煥發(fā)新生。

4

多元治理

推動政府、市場、社會多元主體共建共治共享，形成協(xié)同合力。

楊保軍表示，城市發(fā)展的邏輯正在發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，從追求增長規(guī)模轉(zhuǎn)向提升發(fā)展質(zhì)量；從“空間生產(chǎn)、投資驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“空間消費、內(nèi)需驅(qū)動”；從“土地增值、融資開發(fā)”轉(zhuǎn)向“盤活資源、業(yè)態(tài)升級”；從“開發(fā)商主導(dǎo)、供給推動”轉(zhuǎn)向“消費者為主、需求拉動”；從“高投資、高周轉(zhuǎn)、高回報”轉(zhuǎn)向“精投入、長周期、穩(wěn)回報”。

“這場變革注定漫長且艱難，卻關(guān)乎城市可持續(xù)發(fā)展與人民美好生活?！睏畋＼姳硎荆瑢τ趪?，勢在必行、任重道遠；對于地方政府，需以改革勇氣打破制度藩籬；對于企業(yè)，應(yīng)主動從開發(fā)商轉(zhuǎn)向運營服務(wù)商。

方向已經(jīng)指明，共識正在凝聚，探索從未止步。正如楊保軍所言：“只要堅持做，我們就能夠做好?！?/p>

高質(zhì)量推進城市更新，其終極目標，是讓每一座城市在時代的轉(zhuǎn)折中，找回以人為本的初心，在存量的畫卷上繪出更加宜居、韌性、智慧的未來。

本次大會由中國房地產(chǎn)報、中國住交會組委會主辦，中國城市與區(qū)域治理研究院、新經(jīng)濟學(xué)家智庫提供學(xué)術(shù)支持。

本文來源：中國房地產(chǎn)報（微信號：china-crb），記者苗野

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