編者按

春回大地，萬象更新，第十期“國研睿觀察”如約而至。人生百年，立于幼學(xué)。本期，我們將目光投向“最柔軟的群體”——孩子。在國務(wù)院發(fā)展研究中心社會和文化發(fā)展研究部，有一支小而精的研究團隊，長期深耕兒童早期發(fā)展領(lǐng)域。從學(xué)前教育的體系優(yōu)化，到普惠托育的政策拓荒，他們的研究既關(guān)乎民生溫暖，也關(guān)乎國家發(fā)展。稿件見報正值冬春交替，當(dāng)我們討論孩子、討論明天時，字里行間涌動的，是一份投向未來的溫?zé)嵯Ｍ?/p>

圖片來源/新華社

■中國經(jīng)濟時報見習(xí)記者 姚俊臣 ■記者 張一鳴

俗話說，三歲看老。兒童早期發(fā)展，被普遍認(rèn)為是影響個體一生的重要起點。正因如此，3—6歲幼兒的學(xué)前教育長期處于公共政策與理論研究的聚光燈下，但同屬于兒童早期發(fā)展的0—3歲嬰幼兒托育，卻在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)未得到足夠重視。

從兒童發(fā)展規(guī)律看，托育與學(xué)前教育是同一生命歷程中的連續(xù)區(qū)段。但從政策研究的角度看，二者面臨著完全不同的現(xiàn)實起點與制度條件。正是這種“高度關(guān)聯(lián)，但又十分特殊”的張力，使托育研究成為一個無法套用學(xué)前教育邏輯、照搬學(xué)前教育模式的議題。

2019年，隨著國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），托育服務(wù)正式進入國家政策議程，“托育元年”由此開啟。在促進人口高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略背景下，托育服務(wù)應(yīng)當(dāng)如何定位、如何推進，成為亟須回應(yīng)的現(xiàn)實問題。

圍繞這些問題，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會和文化發(fā)展研究部（以下簡稱“國研中心社文部”）課題組，早在政策破冰之前就已經(jīng)關(guān)注托育議題，并在這片正在興起的領(lǐng)域扎根多年……

理解關(guān)聯(lián)性：共同促進人口高質(zhì)量發(fā)展

托育研究的起點，源于一次“無心插柳”的調(diào)研經(jīng)歷。

2015年，在一場地方政府組織的學(xué)前教育多部門座談會上，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生計生部門介紹了正在推進的“醫(yī)育結(jié)合”工作。這引起了研究人員的注意，并且意識到，兒童早期發(fā)展并不是割裂的階段，而是一個連續(xù)的譜系。

“從宏觀政策目標(biāo)看，托育和學(xué)前教育并沒有本質(zhì)區(qū)別?！眹兄行纳缥牟垦芯繂T佘宇對中國經(jīng)濟時報記者表示，“兩者都是在國家政策框架下，服務(wù)于人口高質(zhì)量發(fā)展這一共同目標(biāo)?！?/p>

這一判斷有著清晰的政策邏輯和深厚的思想基礎(chǔ)。黨和政府歷來高度重視兒童早期發(fā)展工作，黨的二十大提出“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系”，強調(diào)投資于物和投資于人緊密結(jié)合。近些年，國家層面的政策“組合拳”更是持續(xù)推出：育兒補貼、免費保教費、擴大疾病救助范圍、提高困境兒童養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)……國家正在用真金白銀，表明“投資兒童就是投資未來”的立場。

放到更長的時間維度看，中國本土的兒童教育思想同樣強調(diào)早期發(fā)展的整體性與連續(xù)性。采訪中，佘宇多次提到兒童教育家陳鶴琴。早在20世紀(jì)20年代，陳鶴琴就在南京創(chuàng)辦中國第一個幼稚教育實驗基地——鼓樓幼稚園，明確提出“幼稚期（自出生至7歲）是人生最重要的一個時期”，并認(rèn)為“幼稚教育從三歲半開始已經(jīng)太晚了”，如果忽視這一階段，“健全的人格就不容易形成”，甚至?xí)蔀椤皣易畲蟮膿p失”。

在生命最早的地方著手，為社會的長遠(yuǎn)未來奠基。這不僅是一代代教育工作者的初心使命，也是當(dāng)下托育政策研究的價值底色。佘宇指出，無論是托育還是學(xué)前教育，本質(zhì)上都是通過前移公共投入的時間窗口，提升人力資本的投資回報率與質(zhì)量，為社會長期發(fā)展夯實人口基礎(chǔ)。

把握特殊性：托育不是幼兒園向下延伸

雖然政策目標(biāo)高度一致，但托育與學(xué)前教育的現(xiàn)實起點與制度條件截然不同。

“相較于擁有幾十年積淀的學(xué)前教育，托育領(lǐng)域幾乎‘無牌可用’。”佘宇坦言。2016年原國家衛(wèi)生計生委在全國10個城市開展的需求調(diào)查顯示，我國城市3歲以下嬰幼兒入托率僅為4.1%，農(nóng)村地區(qū)幾乎為零。

更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，來自于托育支撐體系的系統(tǒng)性缺失?！巴杏皇呛唵蔚挠變簣@向下延伸?！辟苡顝娬{(diào)，“它更強調(diào)‘醫(yī)育結(jié)合’，涉及健康監(jiān)測、養(yǎng)育指導(dǎo)、安全照護與早期發(fā)展等多個維度，對專業(yè)能力和制度協(xié)同的要求更高。”

與此同時，我國托育服務(wù)長期以社會力量供給為主，民辦機構(gòu)占據(jù)主體，與以公辦為主的學(xué)前教育體系存在明顯差異；托育又涉及多個部門，盡管《意見》明確由衛(wèi)生健康部門牽頭，但在政策落地過程中，跨部門協(xié)同仍是困難重重。

由此，一系列關(guān)鍵問題日益浮現(xiàn)在研究人員的腦海中：如何在以社會力量為主的供給格局中強化托育服務(wù)的公共屬性？如何在堅持“普惠”原則的前提下，兼顧服務(wù)質(zhì)量與機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展？城市地區(qū)尚有社會力量和財政空間支撐，農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)又該如何回應(yīng)更為迫切、卻更為匱乏的托育需求？

這些都是托育研究“難啃的硬骨頭”。

圍繞這些問題，課題組一方面廣泛借鑒國際經(jīng)驗，比較了亞洲、非洲、美洲、歐洲幾十個國家的實踐做法，總結(jié)出以機構(gòu)為基礎(chǔ)、以家庭式養(yǎng)育為基礎(chǔ)以及綜合模式三種不同的兒童早期發(fā)展干預(yù)模式。

然后又將目光轉(zhuǎn)向國內(nèi)，走進上海、南京、青島、大興安嶺地區(qū)和鄂爾多斯市，詳細(xì)了解各地的管理體制、運營模式、服務(wù)內(nèi)容等，梳理出“托幼一體化”“醫(yī)育結(jié)合”“社區(qū)指導(dǎo)”等多種實踐路徑。

相關(guān)成果被悉數(shù)記錄在2016年出版的《適宜開端——構(gòu)建0—3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系研究》一書中。這一年，距離“托育元年”還有三年。

除了將托育與學(xué)前教育有效區(qū)分，課題組還充分考慮到托育研究內(nèi)部的差異性。

“托育服務(wù)必須因地制宜、因人施策?！辟苡顝娬{(diào)，在堅持普惠這個大原則的基礎(chǔ)上，探索更加多樣化的服務(wù)模式，不能盲目效仿?！袄?，上海探索構(gòu)建以‘托幼一體化’為主的托育服務(wù)供給模式得益于當(dāng)?shù)貙W(xué)位資源充足、公辦體系完備、市級財政支持等因素，并不適用于廣大農(nóng)村地區(qū)。”

政策拓荒：持續(xù)深入的“托育觀”

如果說學(xué)前教育領(lǐng)域的政策研究是不斷“優(yōu)化”的發(fā)展性問題，那么托育研究，就需要在一個幾乎空白、基礎(chǔ)薄弱的領(lǐng)域“扎根拓荒”。

2017年是我國實施“全面二孩”政策的第二年，但我國出生人口不升反降。課題組判斷，這里既有育齡婦女減少的客觀原因，也反映出社會矛盾端口前移，人民群眾“生不起、養(yǎng)不起”問題突出。如何補上“幼有所育”的短板，成為擺在研究人員面前的現(xiàn)實課題。

課題組在持續(xù)調(diào)研和系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，逐步提出了一系列政策建議：例如，建立健全家庭主責(zé)、政府兜底、社會補充的經(jīng)費投入與分擔(dān)機制；明確牽頭部門，理順跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制；探索多樣化的托育服務(wù)供給模式；重視困境兒童的早期發(fā)展服務(wù)等。相關(guān)成果后來以階段性形式匯集于2019年出版的《點亮未來》一書中，為《意見》的出臺提供了支撐。

在做好托育研究的過程中，研究者自身的“托育觀”也在不斷深化。

2019年，針對剛剛出臺的《意見》，佘宇提出要科學(xué)界定不同主體在托育服務(wù)中的定位，即“家庭盡主責(zé)，社區(qū)能依托，市場有所為，政府起作用”；2020年，他表示發(fā)展普惠托育服務(wù)體系要以“調(diào)整存量、用好增量、提高質(zhì)量”為重點；2021年，他進一步強調(diào)加快普惠托育服務(wù)體系建設(shè)“急不得、慢不得、等不得”；2022年，他又開始聚焦于推動三孩生育政策全面落地、構(gòu)建生育友好場所和社會環(huán)境，實現(xiàn)托育全產(chǎn)業(yè)鏈健康可持續(xù)發(fā)展等方面，以及如何構(gòu)建適應(yīng)我國國情、發(fā)展階段和中華文化的普惠托育服務(wù)體系；2025年，伴隨國家育兒補貼制度的出臺，他又強調(diào)指出要平衡好公共財政責(zé)任和家庭責(zé)任，努力構(gòu)建家庭生育價值正向外部性的補償機制……

“政策在快速推進，市場在不斷變化，研究也必須及時跟進，甚至超前研判?！辟苡畋硎?。近年來，國家層面逐步明確了托育服務(wù)“家庭為主、普惠優(yōu)先”的核心原則，但劇烈變化的市場、迅速推進的政策，同樣要求國研中心的研究者具備“快速評估、及時響應(yīng)”的能力，不斷提升政策研究和決策咨詢工作能力和水平。

他認(rèn)為，當(dāng)前中國托育服務(wù)發(fā)展最薄弱、需求最迫切的，正是廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是留守兒童群體。“由于他們獲得的早期發(fā)展資源最為稀缺，而給他們提供相應(yīng)資源的收益也最為明顯，是幫助他們打破貧困代際循環(huán)、縮小社會差異的重要手段。”佘宇說。

展望未來，托育的意義早已遠(yuǎn)超“照看孩子”的范疇，深度嵌入促進人口高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略之中。因此，托育政策的研究也不僅是服務(wù)于一個逐漸興起的領(lǐng)域，更是在探索一項關(guān)乎國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。托育研究的特殊性和難度，正源于此。托育研究的價值和意義，也在于此。

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥