記者 吳曉璐

2月25日，十四屆全國人大常委會第二十一次會議審議了注冊會計師法修正草案（以下簡稱“草案”）。草案在保持現(xiàn)行法基本框架和主要制度不變的基礎上，聚焦加強黨的領導、完善監(jiān)管措施、加大責任追究力度等方面，著力解決審計造假等注冊會計師行業(yè)存在的突出問題。

在市場人士看來，草案核心在于“嚴準入、強監(jiān)管、重追責”，直擊審計造假等行業(yè)痛點，進一步壓實資本市場“看門人”責任，以法治化手段推動行業(yè)“良幣驅(qū)逐劣幣”，為資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供更堅實的審計保障。

嚴把行業(yè)“入口關”

現(xiàn)行注冊會計師法于1993年制定，2014年作了一次修正。自施行以來對促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展、規(guī)范財務審計秩序、發(fā)揮注冊會計師審計鑒證功能、維護社會主義市場經(jīng)濟秩序等起到了重要作用。截至2024年底，全國共有會計師事務所約1.1萬家，注冊會計師約10萬人。

但近年來也出現(xiàn)一些新情況新問題，比如部分會計師事務所和注冊會計師執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、履行“看門人”職責不到位，監(jiān)管措施不完善、處罰力度不夠，企業(yè)財務會計信息失真、上市公司審計造假等現(xiàn)象頻發(fā)。因此，有必要對現(xiàn)行法作針對性修改，進一步完善相關制度機制。

草案從多方面完善了監(jiān)管措施，包括：嚴格執(zhí)業(yè)準入，加強監(jiān)督檢查，增加關于加強審計檔案管理的內(nèi)容，明確實施失信懲戒等。其中，在執(zhí)業(yè)準入環(huán)節(jié)，草案將會計師事務所設立審批由“先照后證”調(diào)整為“先證后照”，即申請人先申請執(zhí)業(yè)許可，再憑執(zhí)業(yè)許可領取營業(yè)執(zhí)照。同時，明確對會計師事務所從事上市公司審計服務實施準入管理。

北京國家會計學院教授崔志娟對《證券日報》記者表示，草案將會計師事務所設立審批由“先照后證”調(diào)整為“先證后照”，體現(xiàn)了前置審批環(huán)節(jié)，強化了準入管理的“質(zhì)量導向”，遵循國家深化“證照分離”改革精神，有助于提高注冊會計師行業(yè)監(jiān)管精準度，激發(fā)會計師事務所市場主體活力。

“草案對會計師事務所從事上市公司審計服務實施準入管理，旨在通過服務分層管理機制，構(gòu)建以服務質(zhì)量為準繩、以專業(yè)勝任能力為評價基準的立體治理模式?！贝拗揪暾f。

中央財經(jīng)大學教授、資本市場監(jiān)管與改革研究中心主任陳運森對《證券日報》記者表示，從源頭把控會計師事務所的機構(gòu)資質(zhì)、人員專業(yè)能力和風險管控水平，有助于形成“準入—執(zhí)業(yè)—監(jiān)管”閉環(huán)。其本質(zhì)是凈化行業(yè)生態(tài)、提升整體執(zhí)業(yè)質(zhì)量，守住資本市場“看門人”第一道防線。

從資本市場來看，2019年修訂的證券法將會計師事務所從事證券服務業(yè)務由審批管理改為備案管理。為落實新證券法，2020年7月份，財政部、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《會計師事務所從事證券服務業(yè)務備案管理辦法》（以下簡稱《備案辦法》），對會計師事務所從事證券服務業(yè)務由審批管理改為備案管理。備案制實施以來，從事證券服務業(yè)務的會計師事務所從40家迅速增加至超100家。

2025年4月份，為提高證券審計機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，財政部、中國證監(jiān)會對《備案辦法》進行修訂，加強事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管，在“入口關”提高備案要求，并明確退出情形，完善“有進有出”機制。

對于草案通過后，是否會將會計師事務所從事證券服務業(yè)務從“備案制”改回“審批制”，會計行業(yè)人士認為，審批制下管理更嚴，但最終還要看是如何修改的。

大幅提高違法成本

草案進一步規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，增加了注冊會計師執(zhí)業(yè)的禁止性規(guī)定：明確注冊會計師不得通過任何方式出具虛假報告；未保持應有的職業(yè)懷疑、未履行必要的審計程序等，不得發(fā)表不恰當?shù)膶徲嬕庖娀蛘叱鼍邎蟾?；不得冒用他人名義執(zhí)業(yè)；不得采用強迫、欺詐、賄賂、惡性低價競爭等不正當方式招攬業(yè)務。同時，進一步明確有限責任會計師事務所不得從事的業(yè)務范圍。

陳運森表示，此舉的意義在于把執(zhí)業(yè)底線法定化，進一步強化獨立、客觀、公正的審計本源，壓實“看門人”責任。這既是對違規(guī)行為的剛性約束，也是對合規(guī)執(zhí)業(yè)者的制度保護，將有效推動注冊會計師行業(yè)“良幣驅(qū)逐劣幣”。

在劃定執(zhí)業(yè)紅線的同時，草案大幅加大責任追究力度，將違規(guī)出具報告的處罰額度由現(xiàn)行法的最高處違法所得5倍罰款提高至10倍；情節(jié)嚴重的，暫停業(yè)務直至吊銷執(zhí)業(yè)許可；明確因出具虛假報告被追究刑事責任的注冊會計師終身禁業(yè)。

“此舉的核心是大幅提高違法成本，讓注冊會計師造假得不償失?！标愡\森表示，需要指出的是，嚴厲處罰不是打壓行業(yè)發(fā)展，而是以法治化手段凈化行業(yè)生態(tài)、守護資本市場信任根基。預計草案出臺后將對審計造假行為形成強大震懾，但后續(xù)關鍵還要靠嚴格執(zhí)法和違法必究，讓法律真正長出“牙齒”。

據(jù)同花順iFinD數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2025年，財政部對45家會計師事務所采取暫停業(yè)務的行政處罰（1個月至12個月不等），并撤銷多家會計師事務所的執(zhí)業(yè)許可。證券服務業(yè)務領域，自去年《備案辦法》修訂后，截至今年1月9日，已經(jīng)有9家會計師事務所注銷證券服務業(yè)務備案。其中，永拓會計師事務所（特殊普通合伙）被江蘇證監(jiān)會依法禁止從事證券服務業(yè)務，其他8家為自行注銷。中國證監(jiān)會網(wǎng)站顯示，截至今年1月9日，從事證券服務業(yè)務的會計師事務所有104家。

從源頭遏制財務造假

財務造假是資本市場一大頑疾，嚴重損害投資者合法權(quán)益、擾亂市場正常秩序。近年來，資本市場對財務造假的打擊力度明顯提升，處罰對象包括上市公司、實控人等“關鍵少數(shù)”，以及會計師事務所等中介機構(gòu)，追責范圍覆蓋信息披露全鏈條；同時，強化“行政+民事+刑事”立體化追責，提高違法成本。

2024年7月份，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會等部門《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》，將壓實中介機構(gòu)“看門人”責任，作為常態(tài)化長效化防治財務造假的關鍵一環(huán)。2025年1月份出臺的《國務院關于規(guī)范中介機構(gòu)為公司公開發(fā)行股票提供服務的規(guī)定》進一步加強對中介機構(gòu)收費等相關行為的監(jiān)管，要求中介機構(gòu)不得有配合公司實施財務造假、欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露等違法違規(guī)行為。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計，2025年，證監(jiān)會對會計師事務所處罰45家次，罰沒金額合計4.28億元。2026年以來，證監(jiān)會對中興華會計師事務所（特殊普通合伙）等3家會計師事務所作出行政處罰，罰沒金額合計超1600萬元。

此次注冊會計師法修正，是對資本市場財務造假懲防體系的進一步完善，通過強化審計全鏈條監(jiān)管，有助于提高資本市場審計執(zhí)業(yè)質(zhì)量，從源頭遏制財務造假行為。陳運森表示，草案是對資本市場基礎性制度的關鍵補強，進一步壓實了中介機構(gòu)“看門人”責任，推動形成上市公司和會計師事務所監(jiān)管的雙向協(xié)同規(guī)范和同向發(fā)力，有助于進一步提升信息披露質(zhì)量，厚植資本市場的信任“土壤”。

崔志娟表示，草案是近年來資本市場打擊財務造假“組合拳”中的關鍵一環(huán)。此次修正將建立以質(zhì)量為導向的會計師事務所選聘機制、強化注冊會計師的事中事后監(jiān)督機制、大幅度提高違法違規(guī)處罰成本的立體治理體系，構(gòu)建起“不敢造假、不能造假、不想造假”的長效機制，創(chuàng)造良好的審計市場營商環(huán)境。對資本市場而言，良好的審計服務市場有助于抑制上市公司造假行為，厘清上市公司和審計主體的責任邊界，塑造資本市場良好的投資環(huán)境。

來源：證券日報