2026.03.04

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作者 |唐玨

“十五五”規(guī)劃建議提出，完善并落實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度。這一制度不僅關(guān)系到億萬職工的養(yǎng)老保障權(quán)益，更牽動(dòng)著全國社?；鸬氖罩胶馀c區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。筆者認(rèn)為，未來可以考慮通過兩方面改革，解決央地間信息不對(duì)稱問題，促進(jìn)全國統(tǒng)籌改革進(jìn)一步發(fā)展。

改革開放后，政府逐步恢復(fù)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于此前缺乏積累，且積淀了大量應(yīng)退未退人員的歷史欠賬，制度恢復(fù)后，基金收支平衡面臨巨大壓力。為了充分調(diào)動(dòng)地方政府的征收積極性，中央政府在縣市層面對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)籌。這種模式下，基金征收和養(yǎng)老金發(fā)放都由縣市負(fù)責(zé)；若基金收不抵支，需要本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。該模式的優(yōu)勢(shì)是，低層級(jí)政府對(duì)本地社保費(fèi)源掌握更充分的信息，因此更能保障社保征收效率。然而，在人口跨區(qū)域流動(dòng)和人口老齡化加速背景下，低層級(jí)統(tǒng)籌容易導(dǎo)致基金區(qū)域間失衡，即人口凈流入地區(qū)會(huì)出現(xiàn)基金大量結(jié)余，而凈流出地區(qū)收不抵支。

為了解決區(qū)域間失衡問題，1998 年國務(wù)院印發(fā)文件，提出社?；鹨獙?shí)施省級(jí)統(tǒng)籌。然而，隨著人口老齡化進(jìn)程加快，勞動(dòng)力跨省流動(dòng)規(guī)模加大，社?；鹪谑‰H層面間出現(xiàn)了區(qū)域失衡問題。

為此，2018年5月，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度方案》，決定建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度。勞動(dòng)力流入多的地區(qū)上解金額多，離退休人數(shù)多的地區(qū)下?lián)芙痤~多。2022年1月起，社?；饘?shí)施全國統(tǒng)籌制度，要求全國統(tǒng)一繳費(fèi)率等規(guī)則，在資金上仍然是實(shí)施省際間的調(diào)劑制度。

那么，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)區(qū)域間失衡，應(yīng)該由中央政府解決，還是地方政府自行解決？要回答這個(gè)問題，需要厘清中央政府和地方政府的分工。通常而言，城市交通、路燈和燃?xì)獾日獠啃暂椛浞秶^窄的區(qū)域性公共品應(yīng)該由地方政府提供，而國防、財(cái)政政策和貨幣政策等具有全局性影響的事務(wù)應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé)。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及籌資和待遇發(fā)放，具有全局性影響，所以理論上由中央政府解決更優(yōu)。如果由地方政府自行解決，地方政府為了解決基金赤字，會(huì)加大社保征收力度——企業(yè)社保負(fù)擔(dān)加重，就會(huì)退出本地市場(chǎng)——企業(yè)退出市場(chǎng)，費(fèi)基下降，又會(huì)導(dǎo)致征收力度進(jìn)一步提升，由此形成惡性循環(huán)，產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”。由中央政府解決，就能合理規(guī)避“馬太效應(yīng)”，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

中央政府解決社?；饏^(qū)域間失衡，有三種方案：一是保持現(xiàn)有財(cái)政收入不變，提高對(duì)社保基金的補(bǔ)助，同時(shí)減少其他支出；二是其他支出不變，通過增加稅收或社保增收力度，將新增資金補(bǔ)貼于收不抵支地區(qū)；三是其他支出和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不變，在省際間實(shí)現(xiàn)社保資金的盈余共濟(jì)。顯然，前兩種方案不僅實(shí)施難度大，而且會(huì)產(chǎn)生額外成本，例如增加稅收會(huì)導(dǎo)致企業(yè)投資和雇傭減少；第三種方案實(shí)施難度相對(duì)較小，社會(huì)效率損失也較低。

2018年至2023年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省調(diào)劑總金額超過1萬億元，僅2024年就達(dá)到2533億元。從賬目上看，東部沿海等地區(qū)每年要將部分社?；馃o償劃轉(zhuǎn)給基金赤字地區(qū)，是“吃虧”了。但深入思考，東部沿海地區(qū)社保基金能形成盈余的核心原因之一，是有大量外來勞動(dòng)力流入，這些勞動(dòng)力在戶籍地完成了基礎(chǔ)教育投入，卻在流入地參與生產(chǎn)、創(chuàng)造價(jià)值，為當(dāng)?shù)厣绫；鹭暙I(xiàn)了繳費(fèi)來源。從這個(gè)角度看，社保基金跨省調(diào)劑，本質(zhì)上是用社保資源的跨區(qū)域流動(dòng)，彌補(bǔ)了教育投入在戶籍地、價(jià)值創(chuàng)造在流入地的正外部性，讓資源配置更趨公平。

不過要注意的是，社?；鹂缡≌{(diào)劑可能會(huì)導(dǎo)致地方政府放松社保征收力度，從而導(dǎo)致基金收入下降。其邏輯是，當(dāng)社保的權(quán)責(zé)與財(cái)權(quán)由中央和地方共同分擔(dān)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象，即地方政府無需獨(dú)自承擔(dān)基金缺口的全部責(zé)任，自然會(huì)產(chǎn)生“少征繳也能享受調(diào)劑補(bǔ)貼”的心理，也就是通俗說的“少繳多得”。筆者近期一項(xiàng)實(shí)證研究也驗(yàn)證了這一點(diǎn)：無論是基金凈調(diào)入地區(qū)還是凈調(diào)出地區(qū)，在跨省調(diào)劑制度實(shí)施后，社保征收力度都出現(xiàn)了不同程度的放松。

對(duì)于社保費(fèi)源，地方比中央政府擁有更多信息，正是由于這種信息不對(duì)稱，地方政府才能放松征管力度。而稅務(wù)部門比社保部門擁有更多信息，且2018年國稅和地稅合并，因此稅務(wù)部門征收社保時(shí)中央和地方間信息差相對(duì)更小。因此，由稅務(wù)部門全責(zé)征收社保能顯著抑制放松征收行為，而稅務(wù)部門代為征收沒有起到相應(yīng)效果。2022年養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度實(shí)施后，地方社保系統(tǒng)接入全國統(tǒng)籌系統(tǒng)，也明確了中央和地方在社?；鹕系闹С鲐?zé)任，但筆者發(fā)現(xiàn)，地方放松征收的行為依然存在。

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》要求健全社會(huì)保障體系，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度。有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)保障基金由中央統(tǒng)收統(tǒng)支是未來全國統(tǒng)籌改革的方向。筆者認(rèn)為，在央地間信息不對(duì)稱問題未得到有效緩解之前，不宜實(shí)施中央統(tǒng)收統(tǒng)支模式，否則社保征繳規(guī)范程度會(huì)下降更多，導(dǎo)致基金收入損失。

未來可以考慮兩方面改革，解決央地間信息不對(duì)稱問題：一是試點(diǎn)將社保參保登記職責(zé)從社保部門劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門。不為員工辦理參保登記手續(xù)，是企業(yè)少繳社保的重要手段。稅務(wù)部門由中央垂直管理，受地方政府干預(yù)的程度相對(duì)較小，外加稅務(wù)部門具有更為豐富的信息，因此預(yù)期由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)參保登記能進(jìn)一步抑制社保征繳規(guī)范程度下

的問題。二是在地方社保信息系統(tǒng)接入全國統(tǒng)籌系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，中央政府可以進(jìn)一步考慮整合稅務(wù)系統(tǒng)、就業(yè)系統(tǒng)等，以掌握員工薪酬、就業(yè)狀態(tài)等信息，消除或緩解中央和地方間的信息不對(duì)稱問題。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院社保系主任、副教授）

微信編輯| 夏木

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