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我國的環(huán)境公益訴訟制度，是司法制度的重大創(chuàng)新，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。自然之友推動中國環(huán)境公益訴訟制度的進程始于2005年，時任創(chuàng)始會長的梁從誡先生向全國兩會提交《關(guān)于盡快建立健全環(huán)保公益訴訟制度的提案》，推動了環(huán)境公益訴訟制度在中國落地生根。隨后，自然之友推動《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》中寫入環(huán)境公益訴訟條款，并持續(xù)提起60余起環(huán)境公益訴訟。其中，自然之友提起的全國首例氣候訴訟——甘肅棄風(fēng)棄光案、全國首例野生動物保護預(yù)防性公益訴訟——綠孔雀案、常州毒地案等多起訴訟被列為最高人民法院的指導(dǎo)案例，為推動中國的環(huán)境司法進程發(fā)揮了積極作用。

綠孔雀在岸邊活動（莊小松/攝）

當(dāng)前，正值《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》提請全國人大審議及表決之際，自然之友基于長期從事環(huán)境公益訴訟的一線實踐觀察，發(fā)現(xiàn)《生態(tài)環(huán)境法典（草案三次審議稿）》中涉及環(huán)境公益訴訟的條款，在規(guī)范嚴(yán)密性和可操作性方面仍有不完善之處，將會嚴(yán)重影響中國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，亟需在表決通過前做出必要修改，請參與審議和表決《生態(tài)環(huán)境法典》的參會代表充分考慮：

一、建議保留提起預(yù)防性公益訴訟所依據(jù)的“有遭受損害的重大風(fēng)險”的情形

《三審稿》第一千零八十條規(guī)定了提起環(huán)境民事公益訴訟需要承擔(dān)的證明責(zé)任。其中，與現(xiàn)行司法解釋與第一次征求意見的草案不同的是，《三審稿》將“（二）生態(tài)環(huán)境受到損害或者有遭受損害的重大風(fēng)險”改為“（二）生態(tài)環(huán)境受到損害”，刪去了預(yù)防性公益訴訟提起所依據(jù)的重大風(fēng)險的表述。這一改動，事實上刪除了預(yù)防性公益訴訟的類型。而預(yù)防性公益訴訟是有效遏制環(huán)境損害發(fā)生的關(guān)鍵訴訟，尤其面對瀕危物種滅絕等不可逆的生態(tài)風(fēng)險時，該訴訟類型具有不可替代的重要作用，不可廢除。

正如云南綠孔雀入選最高人民法院發(fā)布的十年環(huán)境資源審判有重大影響力十個案件時，最高人民法院點明本案乃至此類訴訟的典型意義：“預(yù)防性環(huán)境公益訴訟突破了有損害才有救濟的傳統(tǒng)理念，將生態(tài)環(huán)境保護的階段提升至事中甚至事前，有助于加大生態(tài)環(huán)境保護力度，避免生態(tài)環(huán)境遭受損害或者防止損害的進一步擴大，是環(huán)境保護法‘保護優(yōu)先，預(yù)防為主’原則在環(huán)境資源審判中的具體落實與體現(xiàn)?！睂嵺`中，有大量像綠孔雀一樣的瀕危物種，一旦其棲息地遭受破壞，將導(dǎo)致物種滅絕等不可逆的生態(tài)影響，必須通過預(yù)防性公益訴訟來有效預(yù)防不可逆的生態(tài)損害發(fā)生。

此外，雖然《三審稿》新增了環(huán)保禁止令的規(guī)定（第1078條）：“對正在實施或者即將實施的污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為，不及時制止將使當(dāng)事人合法權(quán)益或者生態(tài)環(huán)境受到難以彌補的損害的，可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，向人民法院申請采取禁止令保全措施，責(zé)令立即停止污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為”，但仔細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保社會組織根本無法申請該禁止令保全措施。原因是《民事訴訟法》第103條和第104條規(guī)定的禁止令保全措施，只有直接受到損害的利害關(guān)系人可以申請，而社會組織并非利害關(guān)系人，根本無法申請禁止令保全措施。此外，無論是禁止令保全措施還是財產(chǎn)保全措施，都需要申請人提供擔(dān)保。生態(tài)環(huán)境有遭受損害重大風(fēng)險的項目，往往都是大項目和大工程，擔(dān)保需要提供巨額財產(chǎn)，而環(huán)保社會組織沒有能力負(fù)擔(dān)。在這種情況下，就等于取消了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。

綜上可知，基于《三審稿》現(xiàn)有規(guī)定，社會組織無法針對“有遭受損害的重大風(fēng)險”提起環(huán)境公益訴訟，原為預(yù)防重大風(fēng)險的禁止令也將失去作用。因此，建議將第一千零八十條(三)改成：生態(tài)環(huán)境受到損害或有遭受損害的重大風(fēng)險。

二、建議刪去第一千零八十條第一款第四項“(四)生態(tài)環(huán)境損失費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及其他費用”

《三審稿》第一千零八十條規(guī)定起訴時要證明“(四)生態(tài)環(huán)境損失費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及其他費用”，意味著起訴要滿足損害已發(fā)生且確定的條件。而事實上，根據(jù)環(huán)境公益訴訟實務(wù)經(jīng)驗，起訴時大多數(shù)違法行為還在持續(xù)，幾乎不可能確定損害大小和修復(fù)費用，該要求將導(dǎo)致社會組織無法再提起環(huán)境公益訴訟。即使要求起訴時證明損失費用和修復(fù)費用，訴訟中也還需要基于各方補充的材料再重新確定，將造成資源浪費。因此，《三審稿》第一千零八十條第（四）款規(guī)定嚴(yán)重違背公益訴訟的現(xiàn)實情況，且事實上將導(dǎo)致社會組織無法再提起環(huán)境公益訴訟，是我國環(huán)境法律制度的重大倒退，應(yīng)當(dāng)刪除。

三、建議明確社會組織提起海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體資格

明確社會組織提起海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體資格，在實踐上有其積極意義。由于海洋特殊規(guī)定的存在，濱海灘涂等陸海交接處的案件存在起訴資格不明的情況。自然之友已提起多例關(guān)于濱海灘涂生態(tài)環(huán)境保護的公益訴訟，這些訴訟在保護灘涂生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了不可或缺的重要作用，但由于海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟特殊規(guī)定的存在，部分濱海灘涂相關(guān)的案件未能順利進入環(huán)境公益訴訟的程序中，出現(xiàn)了類案不同判的現(xiàn)象。

此外，海洋生態(tài)環(huán)境保護在我國高度重視海洋保護的今天已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域不可或缺的一部分。在法典中拓展社會組織生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的適用范圍，有利于調(diào)動社會組織在海洋生態(tài)環(huán)境保護上的積極性，提高海洋生態(tài)環(huán)境保護的水平，發(fā)動公眾重視海洋生態(tài)環(huán)境保護的力量。故建議明確規(guī)定社會組織是海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的適格主體。

綜上，為避免《生態(tài)環(huán)境法典》涉及環(huán)境公益訴訟的條款，未來在執(zhí)行時嚴(yán)重影響環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，自然之友建議對《生態(tài)環(huán)境法典》(三次審議稿)的第1080條修改如下：

（*注：以下“修改建議”標(biāo)紅文字為自然之友建議增加信息，標(biāo)注刪除線的文字為自然之友建議刪掉的信息。）

第一千零八十條 依據(jù)本法第一千零七十二條、第一千零七十四條規(guī)定向人民法院提起訴訟的機關(guān)和組織，應(yīng)當(dāng)提供以下證明:

(一)行為人實施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為；

(二)行為違反法律規(guī)定；

(三)行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料；

(四)生態(tài)環(huán)境損失費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及其他費用；

(四)其他應(yīng)當(dāng)證明的事項。

依據(jù)本法第一千零七十三條規(guī)定提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)提供前款第一項、第三項至第四項規(guī)定的證明。