3月12日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布公告，正式根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301(b)條啟動調(diào)查，審查“一些經(jīng)濟體”在制造業(yè)領域是否存在長期、結構性的產(chǎn)能過剩，以及這種產(chǎn)能過剩是否與政府政策、產(chǎn)業(yè)支持措施或其他非市場行為有關，并進而對美國制造業(yè)和貿(mào)易造成不利影響。

美方在公告中表示，一些經(jīng)濟體的制造業(yè)產(chǎn)能擴張已經(jīng)明顯脫離國內(nèi)和全球真實需求，在政府補貼、政策性融資、國有企業(yè)擴張、匯率政策或市場準入壁壘等因素的推動下，企業(yè)持續(xù)擴大生產(chǎn)能力，即便產(chǎn)能利用率不高、企業(yè)盈利能力有限，仍然維持甚至擴大生產(chǎn)規(guī)模。結果就是制造業(yè)出現(xiàn)長期過度生產(chǎn)，本國市場無法吸收這些產(chǎn)品，只能依賴出口消化，由此形成大規(guī)模、持續(xù)性的貿(mào)易順差，而美國往往成為這些過剩產(chǎn)品最重要的出口市場之一。美國認為，這種狀況正在壓縮美國本土制造業(yè)的發(fā)展空間，削弱制造業(yè)投資和就業(yè)，并對美國推動產(chǎn)業(yè)回流和供應鏈安全構成挑戰(zhàn)。

在這次調(diào)查中，美國列出了 16 個經(jīng)濟體 作為調(diào)查對象，包括中國、歐盟、日本、韓國、越南、墨西哥、新加坡、瑞士、挪威、印度、印尼、馬來西亞、泰國、柬埔寨、孟加拉國以及中國臺灣地區(qū)。雖然調(diào)查對象覆蓋范圍很廣，但從公告的篇幅和論證方式來看，中國顯然被視為最核心的案例之一。

公告特別強調(diào)，中國近年來的貨物貿(mào)易順差規(guī)模持續(xù)擴大，并在多個制造業(yè)領域保持全球性的出口優(yōu)勢。美國認為，中國在電子設備、機械、汽車及零部件、鋼鐵制品、化工、船舶、光伏、鋁制品等多個行業(yè)都存在明顯的出口導向型生產(chǎn)結構，這些行業(yè)的產(chǎn)能擴張在一定程度上已經(jīng)超過國內(nèi)需求，從而對全球市場供需格局產(chǎn)生影響。

公告中還引用了一系列數(shù)據(jù)來支持這一判斷。例如，美國指出，中國近年來的全球貨物貿(mào)易順差規(guī)模已經(jīng)超過一萬億美元，在全球貿(mào)易順差總額中占據(jù)極高比例；與此同時，中國部分行業(yè)的產(chǎn)能利用率并不高，這被美國視為存在結構性產(chǎn)能過剩的一個重要信號。美國還特別提到鋼鐵、電池、化工和新能源汽車等行業(yè)，認為這些領域的產(chǎn)能擴張不僅影響全球市場，也可能進一步擴大中國的出口規(guī)模。

從程序上看，這份公告目前仍然只是啟動調(diào)查，最終結論尚未做出。根據(jù)公告安排，美國貿(mào)易代表辦公室將首先建立調(diào)查案卷，向公眾征集意見，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、律師事務所和其他利益相關方都可以提交書面意見或申請在聽證會上作證。公眾意見提交窗口將于2026年3月17日開放，相關利益方應在 2026年4月15日之前提交書面意見，并提出參加聽證會的申請，同時附上證詞摘要。USTR將于2026年5月5日起就此次調(diào)查舉行聽證會。

完成上述程序后，USTR將根據(jù)收集到的材料，判斷“相關經(jīng)濟體”的政策或做法是否屬于301條款所規(guī)定的“對美國商業(yè)造成負擔或限制的不合理行為”。如果最終認定存在此類行為，美國政府可以進一步采取措施，例如加征關稅、限制進口或采取其他貿(mào)易政策工具。

不久前和一位業(yè)界專家討論122關稅的合法性問題。我當時的判斷是：122關稅只是權宜之計，川普政府也知道122的法律基礎并不牢固，實際最終的目標還是要靠301。之所以先祭出122，無非是想爭取150天時間，好走完301的程序。

后來事實證明，美國國內(nèi)的反關稅派連這150天都不想給川普，很快抓住該條同樣脆弱的法律基礎發(fā)起了一系列挑戰(zhàn)。

首先是加州領銜的22個民主黨控制的州政府向美國國際貿(mào)易法院提起訴訟，指控總統(tǒng)動用第122條款征收關稅超出了法律授權。

過了沒幾天，美國企業(yè)和進口商也迅速采取行動，一些依賴進口原材料或商品的公司同樣向法院起訴，認為該關稅缺乏法律依據(jù)，并要求法院叫停關稅并賠償損失。

很多法律專家認為，第122條款本身并不適合用來發(fā)動大規(guī)模關稅措施。這個條款的設計背景其實非常特殊，它是在20世紀70年代布雷頓森林體系仍然存在時制定的，當時各國實行固定匯率制度，美國一旦出現(xiàn)嚴重的國際收支赤字，就可能導致黃金和外匯儲備外流，甚至引發(fā)貨幣危機。因此，法律才允許總統(tǒng)在這種情況下暫時征收最高15%、最多150天的關稅，以緩解國際收支壓力。

但特朗普政府在宣布關稅時使用的理由卻是美國存在長期的貿(mào)易赤字。從經(jīng)濟學和法律角度看，這兩個概念不是一回事。貿(mào)易赤字只是國際收支的一部分，而美國長期存在貿(mào)易赤字的同時，資本賬戶卻有大量資金流入，因此整體的國際收支并不存在所謂的“嚴重赤字”。22個州政府和美國企業(yè)的起訴書都指出，政府實際上是把“貿(mào)易赤字”與法律規(guī)定的“國際收支赤字”混為一談，從而強行觸發(fā)第122條款。

與此同時，在現(xiàn)代浮動匯率體系下，很多經(jīng)濟學家認為這種條款本身已經(jīng)幾乎失去了現(xiàn)實意義。在固定匯率時代，國際收支赤字確實可能導致匯率危機，但在今天的浮動匯率制度下，匯率會自動調(diào)整來平衡國際收支。因此，要滿足法律中所謂“龐大且嚴重的國際收支赤字”這一條件，其實在現(xiàn)實中已經(jīng)很難成立。

此外，第122條款還有一個非常嚴格的要求，就是如果征收關稅，必須遵循 非歧視原則，也就是說要對所有國家統(tǒng)一適用。但特朗普的關稅公告卻對一些國家（例如加拿大、墨西哥等）給予了豁免，同時又對大量具體產(chǎn)品設立了例外清單。這種做法明顯違背了法律對該條款的設計原則。

起訴方還指出，美國最高法院最近在對等關稅案件中強調(diào)了“重大問題原則”和“非授權原則”，也就是如果一項行政權力會對國家經(jīng)濟或全球貿(mào)易產(chǎn)生重大影響，那么國會必須明確授權總統(tǒng)才能采取行動。起訴方認為，第122條款沒有授權總統(tǒng)以“貿(mào)易赤字”為理由發(fā)動全球性關稅措施。如果允許總統(tǒng)隨意重新定義“國際收支赤字”并任意豁免特定國家和商品，這將等同于國會進行了違憲的立法權授權（unconstitutional delegation of legislative power）。

在這種形勢下，美國貿(mào)易代表辦公室急于啟動301調(diào)查，也就不難理解了。

301是川普“對等關稅”最佳替代，它不僅本來就是美國貿(mào)易政策中用于打擊“不公平貿(mào)易行為”的法律，而且在過去幾年里已經(jīng)通過司法判例獲得了較大的操作空間。

特別是聯(lián)邦巡回上訴法院此前的判決，支持美國貿(mào)易代表辦公室利用 301條款和307條款大幅擴大關稅范圍的做法。法院的支持主要是基于對法律里“修改（modify）”這個詞的理解，認為：

第一，1974年貿(mào)易法》對“修改”的定義本來就很寬。法條對“修改”幾乎沒有嚴格限制，唯一的說明只是說，“修改”包括取消關稅或進口限制。法院認為，如果連“完全取消關稅”這種幅度很大的變化都算“修改”，那說明這個詞本身就是開放性的，并不意味著只能做小幅度調(diào)整。所以，“修改”既可以是減少關稅，也可以是增加關稅，幅度大還是小，法律本身并沒有規(guī)定。

第二，國會并沒有給這種修改權設定規(guī)模上限。法院認為，如果國會真的想限制總統(tǒng)或USTR擴大關稅的范圍，本來可以在法律里寫得很清楚，比如規(guī)定必須“與損害相當”或者設定具體上限。但在第307條款里，國會并沒有這樣做。也就是說，在法律設計上，只要是基于301行動的后續(xù)“修改”，國會并沒有限制它可以擴大到多大規(guī)模。

第三，企業(yè)提出的“修改只能小幅調(diào)整”的說法，站不住腳。一些美國進口商在訴訟中引用最高法院在Biden v. Nebraska中的裁決，主張“修改”一詞只能代表“微小或適度的調(diào)整”，不能代表根本性變化。。但法院認為，這個判例和301關稅的情況并不一樣。因為在這個案子里，政府試圖“修改”的是法律規(guī)則本身，而301關稅這里，USTR只是調(diào)整自己已經(jīng)采取的行政措施，比如關稅清單，而不是去改變法律本身。所以兩種情況不能直接類比。

第四，在法律上，唯一真正的限制其實只有一個——是否“適當”。法院認為，只要USTR認為原來的措施不夠有效，比如最初只對500億美元商品加征關稅，但仍然沒有改變對方的貿(mào)易行為，那么它就可以判斷需要擴大關稅范圍。只要USTR認為擴大關稅是實現(xiàn)政策目標的“適當做法”，法律就允許這么做，并沒有規(guī)定具體上限。

聯(lián)邦巡回上訴法院的上述支持，對301構成了幾乎難以打破的司法屏障。由于所有挑戰(zhàn)301關稅的訴訟都必須先提交給美國國際貿(mào)易法院，而上訴只能到聯(lián)邦巡回上訴法院。這也就意味著，聯(lián)邦巡回上訴法院這個判例要在全國范圍內(nèi)適用，其他法院沒有機會作出不同的解釋。唯一的希望是美國最高法院主動受理并推翻判決，否則這個判例基本就代表了最終結果。

也正因如此，301給了行政部門極大的自由裁量權，對關稅規(guī)模更是幾乎沒有明確上限，成為美國政府任意擴大關稅數(shù)額的趁手武器。

在實際操作中，美國政府已經(jīng)形成了一種比較清晰的做法：先通過完整的301調(diào)查程序，對某些不公平貿(mào)易行為啟動一輪規(guī)模相對有限的關稅措施；一旦這一步完成，就可以利用307條款的“修改”權，在程序要求非常寬松的情況下擴大關稅范圍，而不需要重新進行調(diào)查、重新認定事實或重新與外國政府磋商。這樣一來，原本需要復雜調(diào)查和長時間程序的貿(mào)易行動，就可以迅速升級，一定程度上復現(xiàn)對等關稅的效果。

針對中國的301關稅就是這樣運作的，最初只針對約500億美元商品，但隨后通過“修改”程序迅速擴大到數(shù)千億美元規(guī)模，幾乎覆蓋了絕大部分中美貿(mào)易。

而我一直覺得，301調(diào)查一定要在3月底之前啟動。因為川普來華之際，以及本周五的中美經(jīng)貿(mào)磋商巴黎會談，美國人手中要確保自己手中握有足夠籌碼，只有15%的122關稅，對中國來說分量顯然是不夠的。

USTR公告鏈接：

https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2026/march/ustr-initiates-section-301-investigations-relating-structural-excess-capacity-and-production

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