高齡化、獨居化和失能失智化趨勢疊加，必須盡快補齊老年人監(jiān)護的制度短板。

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▲資料圖：護理人員在照顧老人用餐。圖/新華社

文 | 張繼元 鄭功成

一段時間以來，多地發(fā)生高齡失智老人監(jiān)護權糾紛、獨居老年人因監(jiān)護缺失無法及時就醫(yī)、身后事務難以妥善處置等情況，暴露出老年人監(jiān)護服務已成為當前老齡化治理體系中的突出短板。

民法典雖為老年人監(jiān)護提供了法律依據(jù)，但相關制度未系統(tǒng)嵌入積極應對人口老齡化整體布局，在實施細則、服務主體、責任邊界和監(jiān)督機制等方面仍存在短板。若不盡快補齊這一制度短板，“失護風險”將持續(xù)積累并向養(yǎng)老服務、醫(yī)療救治和基層治理等領域外溢。

“十五五”時期，必須從國家層面統(tǒng)籌謀劃，將老年人監(jiān)護服務系統(tǒng)納入老齡化治理整體布局，切實提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

老年人監(jiān)護需求不再是特殊個案

我國人口結(jié)構的變化決定了，監(jiān)護需求不再是邊緣問題。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，我國60歲及以上人口達3.1億。而獨居、空巢、失能失智群體的持續(xù)擴大，讓老年人監(jiān)護需求不再是特殊個案。

同時，監(jiān)護需求正發(fā)生結(jié)構性升級。首先，監(jiān)護內(nèi)容由以生活照料為主，轉(zhuǎn)向以重大醫(yī)療決策、長期照護安排和財產(chǎn)處置等事項為核心，呈現(xiàn)出專業(yè)化、高風險化特征。

其次，部分老人因子女長期異地或跨境居住，對委托代理型監(jiān)護服務的需求顯著增加。再者，“老養(yǎng)殘”家庭和長壽化背景下的持續(xù)監(jiān)護需求，使監(jiān)護問題成為需長期制度承接的議題。

可以說，監(jiān)護需求的規(guī)模化增長與結(jié)構性升級并存，讓老年人監(jiān)護需求從特殊個案轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅毡樾?、長期性的制度性需求。

然而，我國卻存在老年人監(jiān)護服務能力不足，社會化供給能力不充分等問題。

民法典雖允許“其他愿意承擔監(jiān)護職責的個人或組織”擔任監(jiān)護人，但由于專業(yè)社會監(jiān)護組織少、缺乏專項財政經(jīng)費支持，使得專業(yè)社會監(jiān)護服務可及性不足、穩(wěn)定性不夠。而基層雖被高度期待，但服務能力明顯不足。

這個過程中，對監(jiān)護高風險群體也未建立常態(tài)化、制度化的監(jiān)護風險識別和動態(tài)跟蹤機制。監(jiān)護風險識別滯后不僅損害老年人權益，且這類事件具有高傳播性，極易由個案轉(zhuǎn)化為社會焦慮和治理信用風險。

此外，跨部門協(xié)同機制不健全，監(jiān)護服務運行碎片化、響應失靈等問題也相當突出。像在突發(fā)昏迷、急癥搶救和重大事項處置中，監(jiān)護制度對時效性要求極高，但實踐中主要依賴臨時溝通和個案協(xié)調(diào)，一旦跨部門，響應速度和穩(wěn)定性難以保障。

值得注意的是，隨著監(jiān)護服務逐步走向制度化和專業(yè)化，監(jiān)督需求已明顯顯性化，但現(xiàn)行制度中，對監(jiān)督主體由誰承擔、如何介入等關鍵問題缺乏統(tǒng)一規(guī)范。

實踐中，監(jiān)護人合法履職問題已成老年人權益保障領域突出議題，監(jiān)督機制滯后將放大制度運行風險。因此，必須在推進監(jiān)護服務制度化的同時健全監(jiān)督機制，防止風險長期積累并演化為系統(tǒng)性問題。

應對突出短板需從五個方面入手

為此，應從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，將老年人監(jiān)護服務作為防范深度老齡化風險的重要制度抓手，系統(tǒng)推進制度完善和機制建設。

首先要健全制度與標準體系。在國家層面明確老年人監(jiān)護服務的制度定位，將其納入養(yǎng)老服務體系和老齡工作整體布局統(tǒng)籌推進。

同時加快制定意定監(jiān)護、公職監(jiān)護和臨時監(jiān)護等配套實施細則，建立統(tǒng)一的監(jiān)護服務標準體系，對人身照護、重大醫(yī)療決策協(xié)助和財產(chǎn)管理等事項作出規(guī)范，為基層和社會主體參與監(jiān)護提供清晰制度依據(jù)。

其次，針對老年人監(jiān)護需求差異大、風險程度不同的情況，應建立分層分類、精準響應的監(jiān)護服務機制，避免“一刀切”或責任懸空。

此外，針對當前監(jiān)護風險多在事后暴露的問題，也應推動監(jiān)護治理由被動處置向前置防范轉(zhuǎn)變。

一方面要依托基層治理體系，健全重點人群動態(tài)監(jiān)測機制。將符合條件的納入常態(tài)化排查范圍，及時掌握監(jiān)護能力變化情況；另一方面要明確兜底保障觸發(fā)條件，依法啟動臨時監(jiān)護或兜底保障程序。

還要推動監(jiān)護風險識別與養(yǎng)老服務、社會救助和醫(yī)療服務信息系統(tǒng)的銜接，減少因監(jiān)護缺失導致的醫(yī)療救治受阻和服務中斷。

當然，針對監(jiān)護服務碎片化運行的問題，強化部門協(xié)同，提升監(jiān)護服務整體運行效能，也至關重要。

建議由政府分管領導牽頭，建立老年人監(jiān)護工作聯(lián)席機制，明確民政、司法、衛(wèi)健等部門職責分工，定期研究解決重難點問題。同時整合法院監(jiān)護裁判、公證機構意定監(jiān)護備案和民政監(jiān)護困境人員名單等信息資源，逐步實現(xiàn)監(jiān)護信息“一次備案、多部門通用”。

在關鍵事項協(xié)同處置流程方面，也有必要圍繞重大醫(yī)療決策、養(yǎng)老機構入住、財產(chǎn)處置等高風險事項，明確牽頭部門和協(xié)作流程，提升應急響應和協(xié)同處置能力。

最后，針對監(jiān)護履職風險較高、侵權隱患突出的現(xiàn)實，應把監(jiān)督機制作為監(jiān)護制度的重要組成部分同步推進。

如在建立監(jiān)護關系時同步明確監(jiān)護監(jiān)督人，規(guī)范其監(jiān)督職責和方式；同時強化對民政、司法等部門的公權力監(jiān)督，形成制度化約束。針對財產(chǎn)侵害高發(fā)環(huán)節(jié)，要推動建立專賬管理、重大事項備案和定期報告制度，提升財產(chǎn)管理透明度和可核查性。而對發(fā)現(xiàn)的侵權或濫用監(jiān)護權等行為，必須依法及時啟動調(diào)查和處置程序。

總之，隨著高齡化、獨居化和失能失智化趨勢疊加，補上這些短板刻不容緩，期待各方早日將老年人監(jiān)護服務系統(tǒng)納入老齡化治理整體布局。

（注：本建議由華東師范大學公共管理學院副教授張繼元參與調(diào)研并撰寫初稿，鄭功成審定。）

撰稿 / 張繼元（華東師范大學公共管理學院副教授）、鄭功成（全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授）

編輯 / 馬小龍

校對 / 陳荻雁