3月11日，《上海大都市圈國土空間規(guī)劃（2025—2035年）》草案公示結(jié)束。

草案公示以來，上海大都市圈作為唯一以“大”命名的都市圈，頗具特殊性，受到各方關(guān)注和討論。

規(guī)劃草案中明確，上海大都市圈范圍包括江蘇省蘇州市、無錫市、常州市、南通市、鹽城市、泰州市，浙江省杭州市、寧波市、湖州市、嘉興市、紹興市、舟山市，安徽省宣城市，共14座城市。

不僅地理范圍大，經(jīng)濟(jì)體量也大——上海大都市圈承載了全國約7.8%的人口和超過14%的經(jīng)濟(jì)總量。

上海大都市圈為何這樣大？這成為這段時間熱議的焦點之一。不過，上海大都市圈關(guān)鍵從不是“進(jìn)圈”與“出圈”，而在于更加廣泛的共識與合作。

上海大都市圈國土空間規(guī)劃草案中的空間范圍示意圖。

在共識基礎(chǔ)上結(jié)契

過年10年間，上海大都市圈逐漸擴(kuò)容。

上海大都市圈的說法最早出現(xiàn)在2016年，這年公布的《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）（草案）》中提到，“未來將構(gòu)建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的上海大都市圈，形成90分鐘交通出行圈，突出同城效應(yīng)”。此時，上海大都市圈范圍僅覆蓋上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山共7座城市。

2022年1月，《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》由滬蘇浙兩省一市人民政府聯(lián)合印發(fā)。根據(jù)這一規(guī)劃，上海大都市圈以上海為核心，包含江蘇省蘇州市、無錫市、常州市、南通市，以及浙江省寧波市、嘉興市、湖州市、舟山市，共9座城市。

而此次公布的《上海大都市圈國土空間規(guī)劃（2025—2035年）》草案中，上海大都市圈的范圍已擴(kuò)大到14座城市。

“按照尋常的做法，都市圈一般劃不了這么大。”蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長、長三角一體化發(fā)展決策咨詢專家陳雯說。她口中的尋常做法，是以1到1.5小時交通聯(lián)系時間來界定，在這樣的范圍內(nèi)，都市圈居民能夠?qū)崿F(xiàn)一日跨城通勤。

“上海大都市圈和其他都市圈都不太一樣?！鼻迦A大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究中心主任盧慶強(qiáng)也這樣認(rèn)為，上海大都市圈和其他都市圈不在一個尺度上，地理范圍更大，圈內(nèi)還有圈——上海大都市圈包含了蘇錫常都市圈和杭州都市圈、寧波都市圈的中心區(qū)域，并與南京都市圈的部分區(qū)域重疊。

陳雯判斷，“可能大家都想進(jìn)到這個圈里?！边@是上海大都市圈范圍如此大的最主要原因之一。在規(guī)劃編制的過程中，政府行政力量的參與往往能起到很大作用?？紤]到中心城市上海的影響力和輻射力，地方政府希望和要求加入上海大都市圈，以便于后期加強(qiáng)與上海的合作關(guān)系。

“自下而上的訴求非常強(qiáng)烈，周邊城市都很迫切?！鄙虾Ｍ瑵?jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長張尚武認(rèn)證了陳雯的猜想，他是編制上海大都市圈國土空間規(guī)劃的團(tuán)隊牽頭人之一。

比如，從上海到鹽城，高鐵需要2小時，按照交通時間，鹽城本不該入圈，但鹽城主動對接，反復(fù)爭取。2023年10月，“上海大都市圈國土空間規(guī)劃已經(jīng)在編制中了，再不加進(jìn)去來不及了。”鹽城市自然資源和規(guī)劃局空間規(guī)劃處陳杰經(jīng)歷了這一過程。鹽城專門成立了工作專班，市領(lǐng)導(dǎo)帶隊，特地到上海找到核心團(tuán)隊成員，積極表達(dá)訴求。作為鹽城的“圈”內(nèi)定位，他們提出“入圈口號”：產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新空間，保障保供的大基地，生態(tài)休閑的大花園。

根據(jù)盧慶強(qiáng)的觀察，“在市場需求驅(qū)動下，彼此協(xié)商、形成契約是長三角城市間合作的常見模式，主動抱團(tuán)、主動融入已經(jīng)成為長三角一體化進(jìn)程中的突出特點?！?/p>

在前期一體化推進(jìn)過程中，長三角各地將合作模式、推進(jìn)機(jī)制都摸索清楚了，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，代表國家參與全球資源配置、參與國際競爭的需求產(chǎn)生，各地都需要借助門戶城市和樞紐城市進(jìn)一步提升，相互融合的需求自然產(chǎn)生。

南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈和寧波都市圈在各地政府自發(fā)合作的基礎(chǔ)上形成“小圈”，在小圈中率先抱團(tuán)，隨著交通路網(wǎng)進(jìn)一步完善，G60科創(chuàng)走廊、沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶等若干條廊帶經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步強(qiáng)化，小圈被網(wǎng)絡(luò)化串聯(lián)起來，激發(fā)多種創(chuàng)新組合。

上海大都市圈的規(guī)劃草案中，謀劃了五個跨界協(xié)同單元，分別是嘉昆太、滬蘇通、滬甬嘉、滬舟甬和“一地六縣”，在盧慶強(qiáng)看來，這相當(dāng)于在一個個小圈之間增加環(huán)環(huán)相扣的部分，讓小圈進(jìn)一步相互連接，“大圈疊加小圈，彼此聯(lián)動，協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)整體提升”。

“既然各地都樂意聯(lián)合共建，協(xié)商共治，這個范圍多大多小都沒關(guān)系。”盧慶強(qiáng)說，上海大都市圈的范圍甚至不值得成為核心議題。“簡單點說，大家聊得來，那就坐在一張桌子上去談事情，人多人少有什么關(guān)系？”

上海大都市圈國土空間規(guī)劃草案中的跨界協(xié)同單元示意圖。

競爭關(guān)系與競合關(guān)系

上海大都市圈該不該存在？頗令人意外的是，這一問題一度成為規(guī)劃專家關(guān)注的焦點。

陳雯回憶，10多年前，在編制長三角的有關(guān)規(guī)劃時，早有專家提出來，要劃一個上海都市圈，更好帶動上海周邊城市發(fā)展；但也有專家與之意見相悖，雙方甚至拍著桌子爭論：上海是全國的上海，不需要再劃一個圈。

后來陳雯琢磨那一幕，慢慢理解背后的深層次原因。當(dāng)時，上海與周邊城市的關(guān)系更多是競爭。蘇州的昆山、太倉等城市憑借毗鄰上海的地理位置優(yōu)勢，城市能級提升得很快，但上海還有一些郊縣增長乏力。

過了一段時間，再做長三角城市群規(guī)劃時，陳雯到上海調(diào)研，上海發(fā)展的形勢和需求發(fā)生了變化，隨著人口集聚和增長，城市交通壓力和用地壓力都比較大，需要向外疏解一部分非核心功能?！按藭r，上海與周邊城市的關(guān)系由競爭轉(zhuǎn)化為競合，有合作的內(nèi)容出現(xiàn)了”。上海大都市圈自然產(chǎn)生。

從另一重維度，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授鈕心毅也監(jiān)測到了一種變化。從2017年開始，鈕心毅與通信運營商合作，通過長期追蹤用戶的行動軌跡，連續(xù)多年發(fā)布長三角城市跨城通勤年度報告。

鈕心毅曾與許多跨城通勤者訪談，出于收入水平和生活成本的考慮，“跨城”對于他們而言是生活的最佳選項。這些年，“報告顯示，跨區(qū)域通勤人員能夠抵達(dá)的目的地越來越遠(yuǎn)了”。

這一方面與交通條件的改善有關(guān)，一體化政策疊加也為普通居民更多元化的選擇提供了基礎(chǔ)支撐和基本條件。鈕心毅舉了個例子：2023年6月，蘇州地鐵11號線開通，并且與上海11號線在花橋站實現(xiàn)無感換乘。無需再次過安檢，再次掃碼刷卡，對于跨城通勤者來說，上班路上的三分鐘非常關(guān)鍵。數(shù)據(jù)顯示，兩條11號線在花橋站日均雙向換乘總量1.5萬人次。

對于企業(yè)而言，他們同樣需要跨城通勤者，以便于在更大范圍內(nèi)吸納人才。“只能招聘10公里范圍內(nèi)的人才，與能夠招聘300公里范圍內(nèi)的人才相比，肯定后者選擇更多，人才質(zhì)量更高。”鈕心毅說。

一般來說，人口與要素的流動存在距離衰減規(guī)律——通常距離越遠(yuǎn)，往來流量越小。有研究顯示，省界往往會帶來“斷崖式衰減”，行政邊界對要素流動的阻隔效應(yīng)，相當(dāng)于大幅拉長了實際空間距離。一定程度上，都市圈的構(gòu)建正是為了解決行政區(qū)隔帶來的一系列問題。

而實際上，上海的城市功能空間早已突破行政界線。最典型的便是上海向西北延伸，昆山、太倉等城市順著沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶分布，城鄉(xiāng)邊界模糊，城市功能連綿，形成貫通的功能性區(qū)域。行政事權(quán)有邊界，但人口流動、產(chǎn)業(yè)布局、生活消費早已跨域融合。

順應(yīng)發(fā)展趨勢，也為了爭取更大范圍的合作與聯(lián)動，都市圈的規(guī)劃與建設(shè)更加恰如其分。在鈕心毅看來，“上海大都市圈的范圍代表了政策愿景，以上海為核心，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)要素和社會要素的流動。”

上海大都市圈國土空間規(guī)劃中的空間網(wǎng)絡(luò)組織示意圖。

不過，城市間的合作并非始終如愿。陳雯曾對江陰和靖江抱團(tuán)發(fā)展陷入困境開展研究。

1999年，連通江陰和靖江的江陰長江大橋建成，合作有了基礎(chǔ)。2003年，江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)（后改為省級江陰—靖江工業(yè)園區(qū)）掛牌成立，江陰與靖江按照9∶1出資共同成立園區(qū)投資公司，10年內(nèi)收益留在園區(qū)滾動開發(fā)。

但隨著江陰—靖江園區(qū)十年合作協(xié)議到期，雙方管理權(quán)屬、利益分配等問題懸而未決，發(fā)展趨緩。2012年，靖江港口獨立設(shè)為國家一類開放口岸，與江陰港從協(xié)作關(guān)系轉(zhuǎn)為競爭關(guān)系。2013年起，兩地聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)會議中斷。同時金融危機(jī)等外部影響加上企業(yè)內(nèi)部更新緩慢，部分龍頭企業(yè)破產(chǎn)倒閉。在長三角區(qū)域一體化進(jìn)程加速時，兩地的合作反而停滯了。

如今反思，讓雙方緊密聚合的向心力不斷減弱，而利益趨同性帶來的離心力更加明顯，“兩地合作的核心在于共識，共識衰退，合作不得不瓦解?！标愽┱f。合作雙方力量迅速變化，博弈模式和利益格局也在變化，“如果還用原來的思路，怎么跟得上呢？沒有一勞永逸的事情”。

用制度設(shè)計推動共識前進(jìn)，這是城市組團(tuán)發(fā)展成功的關(guān)鍵之一。都市圈的建設(shè)同樣如此。

《上海大都市圈國土空間規(guī)劃（2025—2035年）》更深遠(yuǎn)的意義也在于此：搭建常態(tài)化協(xié)商平臺，建立利益共享、成本共擔(dān)的長效機(jī)制，已經(jīng)邁出了第一步。

原標(biāo)題：《上海大都市圈，關(guān)鍵不在“大”》

欄目主編：陳抒怡

來源：作者：解放日報 鞏持平