今年2月，家住北京的王華突然接到海淀公安民警的電話，要求她配合做一次筆錄。細問之下，王華才得知，原因是自己去年年底曾在二手交易平臺花費35元購買過一張熱門餐廳的排隊號，而該賣家近日被警方抓獲，需要王華提供證據(jù)協(xié)助調(diào)查。

王華的遭遇并不罕見。在北京、上海等城市，火燒云、壽司郎、烤匠等網(wǎng)紅餐廳，周末的等餐排隊常常達到上百桌，有時甚至突破千桌。在“長龍隊伍”背后，一條“代排產(chǎn)業(yè)鏈”悄然滋生：黃牛通過重復取號、交換號碼等方式壟斷號源，轉(zhuǎn)手牟利，甚至形成線上接單、線下分工的規(guī)?；僮?。在二手交易平臺，排隊號被明碼標價，30元至100元不等，最高炒至300元。

面對這一亂象，北京警方近期開展整治行動，對倒賣號源的黃牛處以行政拘留或警告。然而，與傳統(tǒng)的倒賣有價票證不同，餐廳號源本身免費，現(xiàn)行法律中并無專門條款對“代排隊轉(zhuǎn)賣”行為作出明確界定。警方多依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》中的兜底性條款，以“擾亂公共秩序”為由進行處罰。

但這一做法引發(fā)爭議：代排隊轉(zhuǎn)賣是否構(gòu)成違法？應如何定性？“擾亂公共秩序”的適用是否恰當？行政拘留是否處罰過重？《鋒面》欄目特邀中國政法大學行政法學研究所教授、公共決策研究中心主任、中國案例法學研究會副會長何兵進行深度解讀。

央視網(wǎng)：近期多地熱門飯店出現(xiàn)“黃牛代排隊”現(xiàn)象，免費號源被黃牛重復取號并在二手平臺轉(zhuǎn)賣。從行政法學角度看，您認為這種行為的核心性質(zhì)是什么？

何兵：代排隊行為本身屬于一種服務或跑腿，若未形成規(guī)?；?jīng)營，比如朋友之間幫忙取號，僅屬民事交往范疇，不直接構(gòu)成行政違法。若有人以此為業(yè)進行經(jīng)營并盈利，卻沒有取得合法資質(zhì)，則涉及非法經(jīng)營問題，而非單純的擾亂秩序。

央視網(wǎng)：與傳統(tǒng)的倒賣火車票、醫(yī)院掛號等相比，新興的黃牛取號轉(zhuǎn)賣這一行為有何區(qū)別？是否適用《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十三條中對于倒賣有價票證、憑證的相關(guān)規(guī)定？

何兵：首先，火車票、演唱會門票、醫(yī)院掛號等都是有價票證，而飯店排隊號源本身是免費的，因此并不適用上述規(guī)定。

其次，從資源屬性來看，醫(yī)院醫(yī)療資源和景區(qū)門票屬于公共資源，應該是被共享的，醫(yī)院黃牛搶一張票就意味著另一位普通病人看不上病，倒賣行為直接侵害公眾利益，法律有明確條款予以規(guī)制。而餐飲消費則屬于可替代的私人選擇，如果這家排隊人多，消費者完全可以換一家吃，兩者的公共性無法相提并論。

央視網(wǎng)：有執(zhí)法者認為，“黃牛取票導致飯店排隊人數(shù)變多，擾亂了公共秩序”。您認為以“擾亂公共秩序”為由處罰餐廳黃牛，這種定性是否過度擴張？

何兵：我認為并沒有達到“擾亂公共秩序”的程度。首先，醫(yī)院作為公共場所，其醫(yī)療秩序?qū)儆诠仓刃颍@一點是明確的。然而，飯店本身是一個商業(yè)場合，其排號的秩序是否屬于公共秩序，值得商榷。

其次，飯店排隊人數(shù)多，并不一定就是錯。我家門口有一家小店，生意火爆，經(jīng)常有排隊長達200米的情況，但沒有人認為這擾亂了公共秩序。餐廳黃牛沒有導致成千上萬人聚集排隊，也沒什么公共區(qū)域受損害，所以談不上擾亂公共秩序，只是擾亂了一般的消費秩序。

所以，處罰的重點不應是擾亂秩序的行為，而應考慮其是否以賺錢為目的。如果有人以此為業(yè)，就需要進行商業(yè)注冊，否則就是非法經(jīng)營，應該由市監(jiān)局或其他部門解決，而不歸公安管轄。

央視網(wǎng)：針對這一現(xiàn)象，目前缺乏專門法律條文規(guī)制此類行為，您認為是否需要通過立法或司法解釋明確規(guī)制？

何兵：沒必要再專門立法規(guī)定。國務院頒發(fā)的《無證無照經(jīng)營查處辦法》第六條就有規(guī)定，“經(jīng)營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，由履行工商行政管理職責的部門(以下稱工商行政管理部門)予以查處?！钡谑龡l進一步詳細規(guī)定，“從事無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對無照經(jīng)營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。”

不能因為社會上出現(xiàn)一兩個問題就馬上立法。只有當問題具有普遍性、持續(xù)性和全局性時，我們才考慮立法。這種偶發(fā)的擾亂秩序行為，且未造成社會危害和混亂，不應輕易動用公權(quán)力介入。行政處罰會留下記錄，對行為人未來考公、就業(yè)等產(chǎn)生終身影響，與行為的社會危害性不匹配，應審慎使用。行政機關(guān)應優(yōu)先采用“行政指導”等軟性手段，督促商家完善排隊機制，而非直接對個人進行處罰。

央視網(wǎng)：您認為該如何通過行政指導、行業(yè)自律等非強制手段，實現(xiàn)公平排隊秩序的長效治理？

何兵：解決問題的關(guān)鍵在商家。過去火車票和醫(yī)院掛號的倒賣現(xiàn)象嚴重，但火車票通過實名制解決了問題，醫(yī)院電子化掛號也大幅減少了倒號行為。商家作為餐廳秩序維護的第一責任人，完全有能力通過技術(shù)手段杜絕代排隊現(xiàn)象?，F(xiàn)在餐廳多數(shù)默許或縱容代排隊，有意利用“長隊”進行虛假營銷。

在電子化時代，技術(shù)門檻極低，餐飲行業(yè)應通過行業(yè)自律規(guī)范排隊秩序，參考火車票、醫(yī)院掛號等模式，通過線上預約、短信驗證等簡單方式解決代排隊問題。總之，商家能自行處理的問題就應當自己解決，只有當自身無法維護秩序時，才需要(公權(quán)力)介入。