安全是民航業(yè)的生命線，民用航空安全保衛(wèi)（以下簡稱“民航安?！保﹦t是民航安全的重要組成部分。1995年的民用航空法有關(guān)安保工作的規(guī)定內(nèi)容有限，已不足以應(yīng)對日益復(fù)雜、嚴(yán)峻的空防安全形勢。在實踐中，我國民航安保工作的成績有目共睹，推行了大量行之有效的民航安保制度與措施。本次民用航空法修訂新增安保專章，完善了已有條款，并就空中安保、安檢制度、“機(jī)鬧”懲治等重要內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，主要規(guī)定在第八章“民用航空安全保衛(wèi)”以及第三章“航空人員”與第十五章“法律責(zé)任”中。

一、推進(jìn)現(xiàn)行民航安保制度納入國家法律體系

本次修訂的突出成果之一是將多項重要的民航安保制度、措施納入國家法律中。主要包括三個方面：

一是完善空中安保的制度規(guī)范。體現(xiàn)為新增了航空安全員與機(jī)組規(guī)定，并對機(jī)長權(quán)力規(guī)定進(jìn)行完善。首先，航空安全員被正式列入第三章“航空人員”的空勤人員序列，明確了身份地位。這既有利于隊伍管理與執(zhí)勤工作的開展，也為航空安全員“承擔(dān)安全保衛(wèi)的具體工作”，特別是在機(jī)長授權(quán)下采取必要管束措施提供了法律層面的支持。有關(guān)航空人員的執(zhí)照管理、執(zhí)勤證件攜帶、訓(xùn)練考核等規(guī)定，也適用于航空安全員的資格認(rèn)定、訓(xùn)練和履職等。其次，第一百七十條規(guī)定了機(jī)組應(yīng)嚴(yán)格履行安保職責(zé)的制度要求，對《民用航空安全保衛(wèi)條例》及飛行中安保規(guī)則等文件中要求的機(jī)組嚴(yán)格履職制度予以明確。再次，第四十五條對于機(jī)長權(quán)力，依據(jù)《東京公約》及其議定書增加了必要“管束措施”及“請求或授權(quán)旅客提供協(xié)助”的規(guī)定，實現(xiàn)了機(jī)長、航空安全員、機(jī)組三方規(guī)定的完善，加強(qiáng)空中安保工作。

二是筑牢地面防控的關(guān)卡。民航安檢制度是最基礎(chǔ)、最重要的安保制度，也因涉及旅客身體、財物權(quán)益，需要高位階立法的確認(rèn)。民用航空法第一百六十五條第一款開宗明義，規(guī)定“旅客、行李和貨物應(yīng)當(dāng)接受安全檢查”，僅國務(wù)院規(guī)定免檢的除外。隨后，第三款規(guī)定，未經(jīng)安檢、不按規(guī)定接受安檢與經(jīng)檢查無法排除嫌疑風(fēng)險的旅客、行李和貨物不得進(jìn)入民用機(jī)場控制區(qū)，將安檢措施與控制區(qū)嚴(yán)控相關(guān)聯(lián)，對應(yīng)了《民用航空安全保衛(wèi)條例》中“機(jī)場控制區(qū)應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)密的安全保衛(wèi)措施”的要求與實踐中的嚴(yán)控制度，也與《國際民用航空公約》附件17的通行管制標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)措施相契合。第一百六十五條最后一款還授予了民航主管部門對安檢程序、標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，確保安檢制度根據(jù)形勢變化及時更新。與之關(guān)聯(lián)的是第一百六十六條對安檢設(shè)備許可及安檢員的職業(yè)資格證書的確認(rèn)。特別是后者有助于強(qiáng)化安檢隊伍管理，也對接了《國際民用航空公約》附件17規(guī)定的應(yīng)對安檢員“資格認(rèn)證”的國際標(biāo)準(zhǔn)，從“人機(jī)法環(huán)”多角度強(qiáng)化了地面安保防控能力。

三是確定人員的背景審查制度。背景調(diào)查是民航安全管理的一項基本制度。國際民航組織近些年高度關(guān)注內(nèi)部人員威脅，在《國際民用航空公約》附件17修訂時加強(qiáng)了對人員身份及以往經(jīng)歷的審查，不合格者不能進(jìn)入限制區(qū)或開展相關(guān)工作?！斗纯植乐髁x法》也規(guī)定“重點目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)對重要崗位人員進(jìn)行安全背景審查”。民用航空法第一百六十九條進(jìn)一步明確該制度，規(guī)定航空人員、民航安保人員以及其他需要進(jìn)入民用機(jī)場控制區(qū)的相關(guān)人員依法接受安全背景審查?？紤]到審查涉及個人信息，該制度被納入國家法律也體現(xiàn)了“尊重和保障人權(quán)”的法治原則。

二、建立切合實踐需求的安保新制度

現(xiàn)行民用航空法實施以來，許多新情況、新問題隨著社會生活的不斷發(fā)展而出現(xiàn)。本次修訂考慮到行業(yè)發(fā)展需求與社會公眾的關(guān)注，建立了多項新制度。

一是引入“不在場開包檢查”制度。長期以來，在民航安檢中發(fā)現(xiàn)存疑行李、貨物，準(zhǔn)備開箱包檢查時，要求旅客或托運人/代理人必須“到場”。這在《民用航空安全檢查規(guī)則》等規(guī)章文件中亦有體現(xiàn)?？紤]到“旅客到場”會給旅客出行帶來干擾，還可能影響正常民航運輸秩序，因此民用航空法第一百六十五條第二款明確，民用航空安全檢查機(jī)構(gòu)對于存在安全風(fēng)險嫌疑的行李和貨物，可以在旅客、托運人或者其代理人不在場的情況下實施開包檢查。該制度還參考了域外有效執(zhí)法經(jīng)驗，同步規(guī)定了兩項保障措施——在開包檢查時應(yīng)“全程錄像”與“檢查后書面告知”，加強(qiáng)對旅客權(quán)益的保護(hù)。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的違禁物品和危險物品的處理，該款與《民法典》的規(guī)定一致。

二是加大“機(jī)鬧”的懲戒力度?！皺C(jī)鬧”問題近年來備受關(guān)注，也是本次修訂的關(guān)切之一。第一百七十一條采用了“列舉+兜底”的立法方式，即列出十二類常見的“妨害民用航空運輸安全和秩序”行為，并以“其他行為”對未盡列舉的行為兜底。所列行為包括多發(fā)的搶座位、行李架等行為，也包括與“機(jī)鬧”事件有關(guān)的擅自開啟航空器應(yīng)急艙門、違規(guī)進(jìn)入駕駛艙等；在類別上多源自空保工作實踐，同時借鑒了2014年《蒙特利爾議定書》及國際民航組織的《不循規(guī)和擾亂性旅客法律問題手冊》等文件列明的機(jī)上不法行為。通過對具體行為的明令禁止，提高公眾對此類行為的認(rèn)知，在源頭上減少“機(jī)鬧”的發(fā)生。第二百五十五條則規(guī)定，根據(jù)行為的危害程度給予治安處罰或追究刑事責(zé)任，從法律后果上提高威懾力。此外，第二百五十二條規(guī)定，行為情節(jié)嚴(yán)重的，民航主管部門可以在一定期限內(nèi)限制其乘坐民用航空器。該措施規(guī)定在“法律責(zé)任”一章，具有明顯懲戒性，使得“限高”“限飛”措施在民航法律中得到規(guī)定，也體現(xiàn)了處罰的法定原則。

三是明確通航安保分級分類管理制度。通航與低空經(jīng)濟(jì)均為新興產(chǎn)業(yè)、國家發(fā)展的新戰(zhàn)略。第十三章“發(fā)展促進(jìn)”強(qiáng)調(diào)國家鼓勵發(fā)展通用航空，培育通用航空市場。對此，通航安保規(guī)范也體現(xiàn)了安全發(fā)展理念。第一百七十二條要求根據(jù)通航活動類型，在安保機(jī)構(gòu)、方案、措施等方面實施分類分級管理。該條保留了通航安保規(guī)則的分級分類管理規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)“根據(jù)通航活動類型”進(jìn)行分級分類，并細(xì)化了具體方面。這與第一百六十二條“通用航空活動根據(jù)業(yè)務(wù)類型實施分類管理”的規(guī)定相銜接?？梢?，應(yīng)將通航安保工作納入到國家、行業(yè)的通盤規(guī)劃、管理要求中，采用風(fēng)險評估等方式，實施更為精準(zhǔn)的差異化管理。

三、以安保方案為抓手構(gòu)建高質(zhì)量安保管理體系

民航局局長宋志勇指出，修訂民用航空法是推動行業(yè)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求。本次修訂總結(jié)了國際民航組織對我國審計及國內(nèi)多年安保審計的實踐，結(jié)合安保規(guī)章、國家安保方案的相關(guān)規(guī)定，在第一百六十七條完善了安保方案的要求。一方面，明確安保方案制定與備案的主體包括運輸機(jī)場、空管單位及其他需要編制方案的行業(yè)單位；另一方面，強(qiáng)調(diào)各單位的安保方案應(yīng)當(dāng)依照國家安保方案的要求制定，確定了國家、行業(yè)單位兩級安保方案架構(gòu)。國際民航組織也將安保方案視為其所提倡的安保管理模式的核心，通過國家方案推進(jìn)國際標(biāo)準(zhǔn)與措施的全球?qū)嵤?。新修訂的民用航空法從法律層級要求各單位加?qiáng)安保方案的制定與實施，既肯定了方案在政府監(jiān)管、單位履行安保責(zé)任中的積極作用，也能更好地以方案為抓手推進(jìn)相關(guān)法律規(guī)范在基層落地，構(gòu)建高質(zhì)量的安保管理體系。

同時，對外國航空公司的安保管理也主要是通過安保方案實現(xiàn)。與第一百六十七條規(guī)定相同，第二百零四條要求外國民用航空器運營人應(yīng)制定安保方案并向主管部門備案，但是其方案制定依據(jù)除國家法律法規(guī)外，還有國家間的協(xié)定與協(xié)議。這是考慮到外航運輸特點，保留了必要的差異性。

此外，修訂中新增或調(diào)整的一些其他制度，如無人機(jī)防控、凈空保護(hù)等也與安保工作有關(guān)。綜前述，本次民用航空法修訂對民航安保法治建設(shè)而言是一次大幅度的提升，總結(jié)經(jīng)驗、立足實踐、對接國際，全面推進(jìn)安保制度法定化，豐富新制度、新舉措，更好助力我國民航在新時代高質(zhì)量發(fā)展中飛得更穩(wěn)、更高。（作者：張君周，單位：中國民航管理干部學(xué)院）

編輯|李季威

校對|張 薇

審核|程 凌