《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱生態(tài)環(huán)境法典）3月12日表決通過后，本報記者專訪了十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員、全國人大常委會生態(tài)環(huán)境法典編纂領(lǐng)導(dǎo)小組成員和工作專班負(fù)責(zé)人、中國法學(xué)會副會長呂忠梅?！斑@是幾代環(huán)境法學(xué)人的夙愿，也是我們今天的驕傲?！庇H歷了生態(tài)環(huán)境法典從構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實全過程的呂忠梅感慨道。

生態(tài)環(huán)境法典出臺水到渠成

Q

中國環(huán)境報：“民法典之后會編纂哪部法典？”這個問題如果放在十年前，恐怕很少有人會想到生態(tài)環(huán)境法典。如今生態(tài)環(huán)境法典真的通過了，能否分享一下您的感受？

呂忠梅：2016年，中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會組織法典編纂研究課題之初，我曾和大家說，這件事可能需要10年、15年甚至20年，或許我們這一代人都無法親眼看到法典出臺。但我知道，無論快慢，中國都需要這部法典。作為一名學(xué)者，我們能做的是，先做好理論和方案儲備，只要時機成熟就能立即提供，而不是等國家有需要了再臨時啟動、倉促研究。當(dāng)然，我們組織課題研究也不只是為了法典文本，也希望以這個研究項目為紐帶，凝聚學(xué)界共識，推動整個學(xué)科建設(shè)。

今天生態(tài)環(huán)境法典能夠出臺，有點出乎意外，但也在意料之中。

說“意外”，是當(dāng)初的確沒想到有這么快。說“意料之中”，是因為黨的十八大以來我國生態(tài)文明建設(shè)取得的巨大成就，足以推動生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)邁上新臺階。十年來，生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生的顯著變化，生態(tài)文明體制改革推動的制度建設(shè)，都在呼喚法治升級。一部法典能否出臺，支撐它的不是立法技術(shù)和文本，而是政治、經(jīng)濟、社會民意和法律基礎(chǔ)，這些條件都具備了，出臺就是水到渠成。

從政治上看，這十年，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局；習(xí)近平生態(tài)文明思想逐漸形成；2018年憲法將“美麗”確定為社會主義現(xiàn)代化強國目標(biāo)，明確了保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的國家任務(wù)，規(guī)定由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)，形成了由國家目標(biāo)、國家任務(wù)、國家職責(zé)構(gòu)成的“環(huán)境憲法”條款。

這十年，黨和國家生態(tài)環(huán)境保護的決心、力度前所未有。堅定不移推進污染防治攻堅戰(zhàn)，中央生態(tài)環(huán)保督察動真碰硬，以強有力的舉措倒逼各地轉(zhuǎn)變“唯GDP”思維，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

這十年，我們持續(xù)在立法領(lǐng)域補短板、強弱項、填空白，過去比較缺少的大尺度空間生態(tài)保護，例如長江、黃河、青藏高原、國家公園等，都有了專門立法。污染防治領(lǐng)域也補齊了土壤污染防治立法空白，大部分單行法都進行了修訂。

Q

中國環(huán)境報：習(xí)近平生態(tài)文明思想是編纂這部法典的綱和魂。如何深刻理解這部法典出臺的重大政治意義？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境法典是習(xí)近平生態(tài)文明思想法治化、制度化的集大成之作。這部法典出臺的意義重大：一是把習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論精髓和核心要義用法律制度的方式加以貫徹落實；二是把習(xí)近平生態(tài)文明思想的實踐成果總結(jié)提煉為法律規(guī)范；三是把習(xí)近平生態(tài)文明思想的“以人民為中心”立場制度化，回應(yīng)人民群眾日益增長的“盼環(huán)?！薄芭紊鷳B(tài)”新期待；四是將習(xí)近平生態(tài)文明思想的“共建地球美好家園”理念具體化為國內(nèi)法，以法治方式給極不確定的全球生態(tài)環(huán)境治理注入最大的確定性；五是落實完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的要求，促進形成“生態(tài)環(huán)境法”這一新的法律部門。

“生態(tài)環(huán)境法”這個新的法律部門形成，對法治國家建設(shè)意義重大。從立法方面看，直接關(guān)系法典頒布后相關(guān)法律法規(guī)立、改、廢、釋。從法典實施角度看，關(guān)系各方面、各層級的主體的實施準(zhǔn)備工作。從生態(tài)環(huán)境法治人才培養(yǎng)看，會對學(xué)科建設(shè)體系、人才培養(yǎng)體系、教育教材教師體系產(chǎn)生巨大影響。

創(chuàng)設(shè)了兩條全新的法律適用規(guī)則

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典采用“適度法典化”模式，實行“法典+單行法”并存。這種設(shè)計的核心考慮是什么？

呂忠梅：“適度法典化”方式是為了解決傳統(tǒng)法典的僵化弊端、保持法典開放性，同時立足國情實際的一種立法考量。具體來講，不是對現(xiàn)行所有法律“不問東西”地一概納入，而是對現(xiàn)行立法分別采取法典編纂完成即予以廢止、繼續(xù)保留并根據(jù)法典內(nèi)容進行修改、根據(jù)情況制定新法等三種方式進行編纂。

核心考慮有兩方面。一方面，我們今天所處的時代面臨許多新的巨大挑戰(zhàn)，世界法典化經(jīng)歷了法典化、解法典化后的再法典化時代，生態(tài)環(huán)境法典作為二十一世紀(jì)的標(biāo)志性法典，必須超越過去的法典化、解法典化理論與實踐，編纂一部高質(zhì)量的新型法典，讓法典具備與時俱進的功能。

另一方面是從中國的現(xiàn)行立法實際考慮。在我國原有的法律體系中，沒有生態(tài)環(huán)境法律部門，現(xiàn)行的30多部法律被分別納入行政法、經(jīng)濟法兩個法律部門。大體上看，以污染防治為核心或者污染防治的單行法，即通常說的“小環(huán)境法”被放在行政法部門；以資源、能源開發(fā)利用為核心的資源與能源類立法，歸屬經(jīng)濟法部門。由于不同法律部門立法的理念、目標(biāo)、調(diào)整范圍等都有不同，導(dǎo)致制度交叉重復(fù)、矛盾沖突等諸多問題，需要在法典編纂過程中妥善處理。

基于這兩方面考慮，生態(tài)環(huán)境法典對現(xiàn)行立法以及未來可能出現(xiàn)的新立法進行了分類處理。第一類是對已有的“小環(huán)境法”，包括環(huán)境保護法和污染防治類單行法，在法典頒布實施后予以廢止；第二類是對與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系密切，既是生態(tài)環(huán)境要素或系統(tǒng)又是資源的資源能源類法律，采取擇其要旨要則納入法典方式進行編纂，在法典頒布實施后繼續(xù)保留單行法；第三類是針對目前尚未制定法律但又必須納入法典，未來會有專門立法的新興領(lǐng)域，如應(yīng)對氣候變化等，法典進行了前瞻性原則規(guī)定，為未來立法預(yù)留了空間。

Q

中國環(huán)境報：法典在法律適用規(guī)則方面有哪些創(chuàng)新？

呂忠梅：“適度法典化”模式意味著將會存在生態(tài)環(huán)境法典和單行法的“雙法源”情形，如何處理生態(tài)環(huán)境法典出臺后，法典與單行法之間的法律適用關(guān)系以及出現(xiàn)的新的體制變動，是一個新問題。因此，生態(tài)環(huán)境法典第1239條、第1240條創(chuàng)設(shè)了新的法律適用規(guī)則。

一是規(guī)定生態(tài)環(huán)境法典頒布后，生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域有進一步規(guī)定的，適用其規(guī)定。也就是說，如果單行法沒有“進一步規(guī)定”，一律適用生態(tài)環(huán)境法典。這打破了傳統(tǒng)的“新法優(yōu)于舊法”“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用規(guī)則，表明生態(tài)環(huán)境法典與單行法之間，既不是普通法與特別法的關(guān)系、也不是新法與舊法的關(guān)系?！斑@是重大立法創(chuàng)新，對未來的執(zhí)法也非常重要。”

二是針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制改革，規(guī)定后續(xù)若有調(diào)整的，按新體制執(zhí)行。這為未來進一步深化生態(tài)文明體制改革預(yù)留了空間。

“一部生態(tài)環(huán)境法典，半部污染防治法”

Q

中國環(huán)境報：在生態(tài)環(huán)境法典施行后，納入法典的環(huán)境保護法等10部污染防治類法律將不再保留。您如何評價這10部法律的歷史貢獻？

呂忠梅：這10部法律作為我國生態(tài)環(huán)境保護的“起步法”，歷史功績不可磨滅。從1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》開始，這10部法律在我國生態(tài)環(huán)境保護起步及發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大作用，奠定了我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的堅實基礎(chǔ)，對打好污染防治攻堅戰(zhàn)、新時代生態(tài)文明建設(shè)都作出了巨大貢獻。

也是因為這10部法律所確立的制度體系已經(jīng)成熟定型，所以才可以通過類型化的方式寫入法典。粗算一下這10部法律在法典中的占比情況：法典一共1242條，僅污染防治編就有526條，加上總則編和法律責(zé)任部分，共有600多條。正可謂“一部生態(tài)環(huán)境法典，半部污染防治法”。這也充分說明，這10部法律是被實踐證明行之有效的法律。

這10部法律為生態(tài)環(huán)境法典的編纂奠定了法律基礎(chǔ)。法典中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管體制、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度、生態(tài)監(jiān)測制度、生態(tài)環(huán)境影響評價制度等一些總則的重要規(guī)定，都是在這些法律基礎(chǔ)上加以編訂纂修、集成升華的。

我也聽到有人擔(dān)憂“法律沒了”，不好執(zhí)行。其實，這些法律經(jīng)過編纂后，制度的協(xié)同性、協(xié)調(diào)性顯著增強，處罰尺度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等都更加統(tǒng)一，一些制度還作了銜接，將更便于執(zhí)法、也更能提升執(zhí)法效能。

生態(tài)文明體制改革累累碩果入典

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典及時將改革成果上升為法律，這具體體現(xiàn)在哪些方面？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境法典對生態(tài)文明體制改革成果作了總結(jié)提煉，以法律規(guī)范形式進行制度化，讓改革成果變成穩(wěn)定、可預(yù)期、有保障的法律制度。

有的改革成果首次入法，讓改革有了法律依據(jù)。比如，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》部署的重大改革任務(wù)，這項改革一直在探索發(fā)展，但也一直沒有形成完整的法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境法典在總結(jié)改革實踐的基礎(chǔ)上，在總則中明確規(guī)定國家完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，維護國家利益。在第五編又專門規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓枭?，并且明確了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的條件。這些規(guī)定以前都是沒有的，通過完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，既避免行政機關(guān)選擇性執(zhí)法，也促使企業(yè)依法進行磋商。

有的是進一步完善制度。比如，在監(jiān)管體制條款中，將過去的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理”完善為“生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理”，并明確將“四個統(tǒng)一”（統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責(zé)）進行完整表述，增加“保護”的限定語，厘清不同職能部門的職責(zé)邊界；將中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度在法律中加以明確規(guī)定；將實踐探索的“三線一單”制度加以提升，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度等。

還有的是通過具體制度銜接來體現(xiàn)改革成果。比如，陸海統(tǒng)籌機制的實踐探索很多，但因法律分隔很難形成體系性制度安排。生態(tài)環(huán)境法典具有體系化優(yōu)勢，可以在總則編規(guī)定陸海統(tǒng)籌機制，并在污染防治編中的水污染防治分編、海洋污染防治分編進行具體銜接，從制度層面落實“治海先治陸”理念。

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典編纂是事關(guān)全局的重大改革，還有哪些重要改革成果和重大決策部署寫入了法典？

呂忠梅：中國向世界作出“雙碳”目標(biāo)的莊嚴(yán)承諾，在法典中不僅得到了充分體現(xiàn)，而且將其轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范。綠色低碳發(fā)展獨立成編，與污染防治編、生態(tài)保護編并列，是中國生態(tài)環(huán)境法典的一大創(chuàng)舉。這種將發(fā)展規(guī)范與保護規(guī)范集中在一個法律文本中的立法模式，為廣大發(fā)展中國家提供了“發(fā)展與保護”協(xié)同推進的法典范式。其中，明確國家通過降碳減污協(xié)同增效推動減緩氣候變化的法律機制，彰顯履行國際義務(wù)的大國擔(dān)當(dāng)。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟法律制度得到全面完善，法典在“平移”現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟法相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，立足于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，將新能源汽車動力電池、風(fēng)電葉片、光伏等新興領(lǐng)域固廢處置納入規(guī)范，貫通綠色設(shè)計、綠色制造、綠色供應(yīng)鏈全流程，實現(xiàn)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)的全覆蓋，呼應(yīng)“十五五”規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

法典還專設(shè)“生態(tài)修復(fù)”一章，分量很重。將多年來生態(tài)修復(fù)的實踐探索和成熟經(jīng)驗加以總結(jié)提煉，立足于建構(gòu)一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完備的生態(tài)修復(fù)法律制度，以更好地適應(yīng)生態(tài)修復(fù)的內(nèi)在需求。

同時，填補荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護的立法空白，明確其重要生態(tài)功能，使其與森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)享有同等法律保護地位。

Q

中國環(huán)境報：應(yīng)對氣候變化為何沒有在法典中獨立成編？

呂忠梅：有人認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化不單獨設(shè)編就是對這個問題的不重視。這是不對的。

將應(yīng)對氣候變化放在綠色低碳發(fā)展一編中，是基于源頭治理、系統(tǒng)治理的深刻考量。因為應(yīng)對氣候變化的法律措施只是針對應(yīng)對氣候變化本身的一些法律工具，比如，碳市場建設(shè)、碳核算體系等。而發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，才是應(yīng)對氣候變化最根本的舉措。法典把應(yīng)對氣候變化的“治本之策”與“治標(biāo)之舉”置于一體并相互銜接，將減緩氣候變化與適應(yīng)氣候變化相互貫通，可以更好地體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略，并確保其目標(biāo)實現(xiàn)。

當(dāng)務(wù)之急，是要學(xué)懂弄通法典、領(lǐng)會法治精神

Q

中國環(huán)境報：環(huán)境保護法2015年施行后，釋放的威懾力迄今讓人印象深刻。生態(tài)環(huán)境法典會對今后的執(zhí)法實踐帶來哪些影響？我們該如何做好法典與現(xiàn)有執(zhí)法體系的銜接，確保執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范？

呂忠梅：環(huán)境保護法的“幾顆牙齒”，像按日連續(xù)處罰等在生態(tài)環(huán)境法典中都還在。但是我們也要看到，經(jīng)過這十年的努力，生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生了根本性變化：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)持續(xù)改善趨勢，全社會生態(tài)環(huán)境保護意識有了很大提高，自覺守法也成了更多企業(yè)的理性選擇。近年來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和司法案件的數(shù)量都呈現(xiàn)下降趨勢。

基于新的時代背景，生態(tài)環(huán)境法典處罰力度不減，繼續(xù)保持“最嚴(yán)”態(tài)度。同時，增加了更多激勵性措施，鼓勵市場主體、社會公眾主動選擇保護生態(tài)環(huán)境。完善法律責(zé)任追究程序，更加突出“過罰相當(dāng)”，要求采取更多柔性執(zhí)法方式，避免出現(xiàn)“一刀切”“小過重罰”等問題，讓法治有溫度。

這就要求，在執(zhí)法過程中，對有主觀惡意的違法行為，堅持嚴(yán)懲不貸。但企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不可避免會帶來環(huán)境副產(chǎn)品，就要更多引導(dǎo)企業(yè)理性選擇，主動落實環(huán)保責(zé)任，而不是“以罰代治”“一罰了之”，甚至違背法治精神“重復(fù)罰”“多頭罰”。

Q

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典將于2026年8月15日施行，未來落地可能會面臨哪些挑戰(zhàn)，當(dāng)前如何應(yīng)對？

呂忠梅：生態(tài)環(huán)境法典的很多制度設(shè)計都包含著新理念、新安排，要真正落地實施，還需要進行認(rèn)真準(zhǔn)備。

首先，配套制度要跟上。法典整合了這么多部法律，現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)甚至技術(shù)規(guī)范都需要全面清理、跟進；其次，執(zhí)法力量和執(zhí)法能力要與時俱進，能力建設(shè)既包括對法律的理解、掌握、運用等“軟件”提升，也包括現(xiàn)代科技手段等“硬件”賦能；還有社會動員、宣傳教育、人才培養(yǎng)等，讓各方面都理解并自覺守法。

當(dāng)前階段，我認(rèn)為最大的挑戰(zhàn)是如何真正學(xué)懂這部法律。

生態(tài)環(huán)境法典的一個特點是在概念創(chuàng)新基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，如果我們不去深入理解這些新概念，就很難把握“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”的體系性、系統(tǒng)性、整體性思維。比如，很多制度看起來都是在原來的“環(huán)境”前面加上了“生態(tài)”二字——生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等，如果從法典所界定的“生態(tài)環(huán)境”這個基石概念來理解，就不是在“環(huán)境”前加上“生態(tài)”二字這么簡單，而是制度的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了根本性變化，對于制度的實施也提出了許多新要求。

因此，我們必須認(rèn)真理解和把握這些概念的新內(nèi)涵，從法典規(guī)定的制度本意出發(fā)去執(zhí)行，而不是回到從前熟悉的“套路”中，否則，法典寫得再好，也會變成一紙空文。

來源：中國環(huán)境報

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