黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），對積極應(yīng)對人口老齡化、健全養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策機(jī)制等作出了重要部署，為做好新時代養(yǎng)老服務(wù)工作提供了根本遵循和行動指南。本文就推動養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要意義以及思路舉措，談點(diǎn)認(rèn)識與體會。

深刻認(rèn)識養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)

協(xié)同發(fā)展的重要意義

（一）養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的必然要求。人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情?！督ㄗh》在分析“十五五”時期我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化時，明確指出“人口結(jié)構(gòu)變化給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理等提出新課題”。人口結(jié)構(gòu)變化的一個重要方面就是人口老齡化。黨的十九屆四中全會已將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，而養(yǎng)老服務(wù)正是這一戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央對發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)作出一系列部署：黨的十八大提出“大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”；黨的十八屆三中全會提出“加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”；黨的十九大提出“加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；黨的十九屆四中全會提出“加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”；黨的二十大提出“發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”；黨的二十屆三中全會提出“完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制”；2024年12月底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》，就“構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機(jī)制”提出明確要求；黨的二十屆四中全會提出“健全養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策機(jī)制”。由此可見，黨中央關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的要求是一貫的、長期的。

（二）養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是解決養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在問題的有效途徑。進(jìn)入21世紀(jì)特別是進(jìn)入新時代以來，在國家政策引導(dǎo)和養(yǎng)老服務(wù)需求的雙重驅(qū)動下，我國養(yǎng)老服務(wù)取得了長足發(fā)展。截至2025年底，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)到39.4萬個、床位768.0萬張。但也要清醒看到，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的深層次矛盾依然突出。一是供需匹配不夠精準(zhǔn)?！耙淮搽y求”和“高空床率”并存。中高收入老年群體對高品質(zhì)、個性化服務(wù)的需求日益增長，但多數(shù)機(jī)構(gòu)仍以提供低端同質(zhì)院舍服務(wù)為主，智慧養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)發(fā)展不足。與此同時，普通工薪階層和城鄉(xiāng)居民老年人在失能失智后，又難以找到物美價廉的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和上門照護(hù)服務(wù)。二是機(jī)制壁壘。當(dāng)前從事養(yǎng)老服務(wù)的主體主要有三類：第一類是民政部門舉辦的事業(yè)單位，主要收養(yǎng)城鄉(xiāng)特困對象，原則上政府出錢、稅費(fèi)全免，但發(fā)展成面向所有老年人的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的動力不足；第二類是民間舉辦的登記為民辦非企業(yè)單位的非營利機(jī)構(gòu)，原則上有經(jīng)費(fèi)獎補(bǔ)和稅費(fèi)減免，但是投資屬于公益資產(chǎn)，資產(chǎn)不能做貸款抵押、利潤不能分紅、不能跨地區(qū)連鎖經(jīng)營（需各登記各的法人），一定程度上限制了其品牌化、連鎖化發(fā)展；第三類是民間投資營利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，雖然有品牌化、連鎖化發(fā)展優(yōu)勢，但面臨立項難、用地難、前期投資大、融資貴等問題。三類主體各有優(yōu)勢與困境，還沒有形成規(guī)?；⒓夯?、品牌化發(fā)展格局。三是瓶頸問題尚未解決。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員總量不足、年齡偏大、專業(yè)性不強(qiáng)、流失率高等問題依舊存在；養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)整體投入不足，民間資本因前期投入大、回報周期長等原因不愿意進(jìn)行大規(guī)模投入。四是區(qū)域失衡。城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距較大，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入相對不足，農(nóng)村留守老年人養(yǎng)老服務(wù)需求難以得到有效滿足。

（三）養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的根本出路。截至2025年底，我國60歲及以上老年人口達(dá)3.2億。預(yù)計到2035年左右，老年人口將突破4億；到2050年左右將突破5億，達(dá)到峰值。從養(yǎng)老服務(wù)角度看，老年群體可以分為兩類。一類是70歲及以下身體較健康的老年人。根據(jù)第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，這部分老年人占老年人總數(shù)的56.2%。他們更注重老有所為、老有所學(xué)、老有所樂，追求高品質(zhì)、個性化的旅居康養(yǎng)服務(wù)。另一類是身體不好或經(jīng)濟(jì)困難，需要居家、社區(qū)或機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的老年人。根據(jù)第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)測算，2021年，我國失能老年人約3500萬人，失智老年人約1500萬人，高齡老年人超過4200萬人，獨(dú)居和空巢老年人占比接近六成。他們在日常生活中需要助餐、助浴等多樣化生活照料服務(wù)，其中相當(dāng)一部分老年人還需要長期照護(hù)服務(wù)，且這一需求將持續(xù)增長。

推動養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)

協(xié)同發(fā)展的思路舉措

養(yǎng)老是一個世界難題，我國更是在老年人口數(shù)量大、發(fā)展速度快、未富先老的背景下進(jìn)入老齡社會的，必須用協(xié)同思維破解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展難題。即在政府統(tǒng)籌下，用政府機(jī)制發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，筑牢兜底線、?；尽⒋俟降拿裆?；用市場機(jī)制發(fā)展產(chǎn)業(yè)，打造擴(kuò)供給、優(yōu)質(zhì)量、激活力的發(fā)展引擎；用社會參與機(jī)制動員社會力量開展養(yǎng)老服務(wù)。健全協(xié)同機(jī)制的關(guān)鍵，在于破解“政府職能不到位、市場參與不足、社會協(xié)同不暢”的三重困境，充分激發(fā)政府、市場、社會等多元主體的積極性，讓所有老年人都能實現(xiàn)從“養(yǎng)老”到“享老”的躍升。

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。政府是推動養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的“壓艙石”。一是強(qiáng)化政策引領(lǐng)，構(gòu)建事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策環(huán)境。認(rèn)真貫徹落實中央文件精神，厘清養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)關(guān)系，合理劃分事業(yè)、產(chǎn)業(yè)、社會參與的邊界，通過優(yōu)惠政策、用地保障、資金獎補(bǔ)等舉措支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是保障基本養(yǎng)老需求，筑牢公平底線。通過立法保障、財政投入、規(guī)劃引領(lǐng)與標(biāo)準(zhǔn)制定等，將有限公共資源投向失能、孤寡等特殊困難群體，并運(yùn)用購買服務(wù)、補(bǔ)貼床位等方式發(fā)揮杠桿作用，在為特困老年人提供兜底供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，推動公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，確保基本養(yǎng)老服務(wù)“一個都不能少”。三是加強(qiáng)政府監(jiān)管，維護(hù)好老年人合法權(quán)益。建立養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測信息平臺，引入第三方評估和社會監(jiān)督。加強(qiáng)老年人權(quán)益保護(hù)，嚴(yán)厲打擊侵害老年人權(quán)益的行為。加快制定養(yǎng)老服務(wù)法，將事業(yè)保障、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、監(jiān)督管理等內(nèi)容法律化。

（二）發(fā)揮市場機(jī)制作用。通過價格機(jī)制、競爭機(jī)制，靈敏捕捉需求變化，高效配置資源，是滿足老年人多元需求、激發(fā)內(nèi)生活力的“發(fā)動機(jī)”。一是政策支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。制定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地負(fù)面清單，禁止擅自改變用途。完善財稅支持政策，對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)增值稅、所得稅等稅費(fèi)實施減免，對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)運(yùn)營的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)行稅費(fèi)減免。二是產(chǎn)業(yè)賦能打造銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高地。設(shè)立銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，支持康復(fù)機(jī)器人、遠(yuǎn)程醫(yī)療等前沿技術(shù)研發(fā)。推動“養(yǎng)老+”跨界融合，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”信息平臺，整合家政、醫(yī)療等服務(wù)資源，實現(xiàn)一鍵呼叫、全網(wǎng)響應(yīng)。三是市場機(jī)制激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不是簡單的養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)業(yè)化延伸，而是涵蓋制造、服務(wù)、金融、地產(chǎn)的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)體系，需要發(fā)揮市場機(jī)制作用進(jìn)行創(chuàng)新。如聚焦老年康復(fù)輔具、智能穿戴設(shè)備等細(xì)分領(lǐng)域，建立產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新平臺，推動人工智能、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度應(yīng)用，培育新質(zhì)生產(chǎn)力。積極拓展服務(wù)場景，從單一生活服務(wù)向“醫(yī)、養(yǎng)、康、文、旅”全鏈條延伸。加快建設(shè)全國統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)大市場，打破地域保護(hù)，營造公平競爭環(huán)境。

（三）發(fā)揮社會參與作用。養(yǎng)老是家事，也是國事。社會參與旨在激活家庭、社區(qū)、社會組織、志愿者等多元力量，彌補(bǔ)政府與市場在情感陪伴、社區(qū)融入等非經(jīng)濟(jì)層面的不足。一方面，大力發(fā)展老年志愿服務(wù)。激活社區(qū)志愿互助功能，推廣“時間儲蓄”、“積分兌換”等模式，完善老年人社會參與機(jī)制，構(gòu)建低齡老年人服務(wù)高齡老年人的內(nèi)生循環(huán)。深入開展新時代“銀齡行動”，組建老年專家智庫、志愿服務(wù)隊，引導(dǎo)老年人在鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域發(fā)揮余熱。另一方面，積極促進(jìn)老年人再就業(yè)。通過穩(wěn)妥推進(jìn)漸進(jìn)式延遲退休，建立彈性退休制度，鼓勵企業(yè)開發(fā)老年友好崗位，對吸納55歲及以上員工的用人單位給予社保補(bǔ)貼等措施，鼓勵老有所為。

文章來源《中國民政》雜志