導(dǎo)讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開啟了法治引領(lǐng)保障國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發(fā)展規(guī)劃法，中國城市規(guī)劃學(xué)會特別邀請業(yè)內(nèi)外權(quán)威專家學(xué)者，開展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規(guī)劃學(xué)會“城市規(guī)劃70年”的系列活動之一。

作者 | 趙民

中國城市規(guī)劃學(xué)會國外城市規(guī)劃分會副主任委員，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授

2026年3月12日，十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過了《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》（以下簡稱《國家發(fā)展規(guī)劃法》）。同時通過的還有《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱《生態(tài)環(huán)境法典》），該法典與《國家發(fā)展規(guī)劃法》相關(guān)，其中的第三章為“規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”，闡明了國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。這兩部法律和法典的制定，是我國規(guī)劃制度建設(shè)的重要事件，大幅提升了國家發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)的法治化水平。

01

從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃”到“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃”的演進(jìn)

新中國成立后學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，于1953年開展制定五年期的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃”，即“中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計劃”（1953-1957）。編制和實施 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃”是搞計劃經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志和手段，對于壯大新中國的經(jīng)濟(jì)實力曾發(fā)揮了重要作用，但其指令式計劃也有諸多弊端，且隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而日益凸顯。

為了打破舊模式的束縛，我國自1978年開始實行改革開放政策，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理體制經(jīng)歷了深刻轉(zhuǎn)型。盡管國家和地方的五年期計劃仍在延續(xù)，但從“六五”計劃(1981-1985年)起，將“社會發(fā)展”引入了五年期計劃，即編制“國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計劃”。這一變化標(biāo)志著在制定中長期計劃時，開始更為重視社會民生領(lǐng)域的發(fā)展。同時，對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識也在逐步深化，至1990年代初期就已經(jīng)明確了要以市場化為改革導(dǎo)向。1993年全國人大通過的《憲法修正案》，正式將“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)”的表述修改為“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)?！?/p>

堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，既要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，也要“更好發(fā)揮政府作用”。秉持這個理念，對市場的某種干預(yù)和引導(dǎo)仍然是必要的，但不應(yīng)有過多指令式計劃。不過在實踐中如何處理好政府與市場的關(guān)系仍需要不斷探索，觀念的真正轉(zhuǎn)變也非一朝一夕之事。因而自1993年《憲法修正案》后，“九五”（1996-2000）和“十五”（2001-2005）的編制仍延續(xù)“國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計劃”。轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在2006年，即從“十一五”（2006-2010）起不再突出“計劃”，而是改為編制“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要”?！耙?guī)劃綱要”不同于“計劃”，其主要內(nèi)容是“闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)規(guī)范社會主體行為”。在相應(yīng)的“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)體系”中，以“約束性”和“預(yù)期性”指標(biāo)相結(jié)合，但以“預(yù)期性”指標(biāo)為主體，以體現(xiàn)戰(zhàn)略引導(dǎo)。

從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃”到“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃”的演進(jìn)可謂是一個重大蛻變。這是改革開放和思想解放的偉大成果，標(biāo)志著中國特色社會主義制度和市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)入了一個新階段。

02

“發(fā)展規(guī)劃”的法治化進(jìn)程

無論是目前的五年期“發(fā)展規(guī)劃”，還是以往的五年期“發(fā)展計劃”，均是分屬中央政府、省級政府和市縣級政府依法編制和實施，有其法定地位和權(quán)威性。一是因為政府編制和實施五年期發(fā)展計劃（規(guī)劃），由《憲法》和相關(guān)法律授權(quán)。如《憲法》第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行使職權(quán)，包括了“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算”；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）第七十三條規(guī)定的縣級以上的地方各級人民政府行使職權(quán)，包括了“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、計劃和預(yù)算”。二是五年期發(fā)展計劃（規(guī)劃），由同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)，因而具有法定的執(zhí)行力。

但以往的《憲法》和《組織法》授權(quán)，都還只是概括授權(quán)。隨著時代發(fā)展和改革推進(jìn)，國家治理現(xiàn)代化對科學(xué)完備的法律規(guī)范體系的要求也越來越高。社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，處理好政府與市場的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)體制改革和法治建設(shè)的關(guān)鍵問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持全面依法治國，法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和規(guī)劃治理正在全面納入法治軌道?！秶野l(fā)展規(guī)劃法》的制定，旨在“規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃的制定和保障國家發(fā)展規(guī)劃的實施，強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”，從而“完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，推動高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！秶野l(fā)展規(guī)劃法》明確界定政府在發(fā)展規(guī)劃編制實施中的權(quán)責(zé)邊界，既是對公權(quán)力劃定“紅線”，同時也為了保障市場配置資源的作用。依據(jù)《國家發(fā)展規(guī)劃法》編制國家發(fā)展規(guī)劃，賦予國家戰(zhàn)略意圖以法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、確定性，有助于避免政策朝令夕改，從而為社會主體和市場主體提供公平透明、可預(yù)期的政策環(huán)境和法治保障。

《國家發(fā)展規(guī)劃法》明確規(guī)定，“國家發(fā)展規(guī)劃，是指中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”。因而制定該法，是針對“國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準(zhǔn)、實施及其監(jiān)督等工作”。同時，《國家發(fā)展規(guī)劃法》在“附則”中也闡明，“縣級以上地方本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要的編制、審查和批準(zhǔn)、實施及其監(jiān)督等程序，參照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。由此可見，該法也適用于規(guī)范各級地方發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，但地方的發(fā)展規(guī)劃立法也應(yīng)跟上。

事實上，在《國家發(fā)展規(guī)劃法》出臺以前，一些省級人大或政府、設(shè)區(qū)的市人大或政府，已經(jīng)依據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，制定了若干地方性發(fā)展規(guī)劃法規(guī)和地方政府規(guī)章，即《發(fā)展規(guī)劃條例》和《發(fā)展規(guī)劃管理辦法》。

“發(fā)展規(guī)劃”的地方立法概況

資料來源：基于“北大法寶”數(shù)據(jù)整理

地方在發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的主動立法，契合了指導(dǎo)和規(guī)范地方政府組織編制和實施發(fā)展規(guī)劃的迫切需要。同時，地方立法的先行先試實踐也為制定《國家發(fā)展規(guī)劃法》探索了路徑和積累了經(jīng)驗。而《國家發(fā)展規(guī)劃法》的出臺則是為地方性發(fā)展規(guī)劃法規(guī)的制定提供了上位法律依據(jù)。在《國家發(fā)展規(guī)劃法》的指引下，地方性發(fā)展規(guī)劃立法必將更為廣泛地推進(jìn)，并可望在立法質(zhì)量上邁上新的臺階。

03

進(jìn)一步推進(jìn)地方“發(fā)展規(guī)劃”的法治化建設(shè)

在《國家發(fā)展規(guī)劃法》公布施行后，已經(jīng)制定地方性發(fā)展規(guī)劃法規(guī)和政府規(guī)章的地方人大和人民政府，應(yīng)根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定及時審查和修改其地方立法，即“在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止”。這亦是推進(jìn)地方性“發(fā)展規(guī)劃”法治化建設(shè)的重要舉措。

審視既有的地方《發(fā)展規(guī)劃條例》和政府《發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，大部分是在2019年中央作出“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”重大部署以前出臺的，因而對“發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃” 的關(guān)系把握不盡準(zhǔn)確，且大都根據(jù)當(dāng)時的政策對“主體功能區(qū)規(guī)劃”作了地方立法創(chuàng)設(shè)和編制規(guī)定，這顯然已經(jīng)滯后于“多規(guī)合一”背景下的規(guī)劃體系建設(shè)。由此可見，對部分地方立法作修改已是勢在必行。其修改要以《國家發(fā)展規(guī)劃法》為遵循，在“國家建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家和地方規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力”的方略下，明確地方《發(fā)展規(guī)劃條例》或《地方發(fā)展規(guī)劃管理規(guī)章》的定位和細(xì)化內(nèi)涵。

此外，不同于“國土空間總體規(guī)劃”實行的“自上而下”編制和“一級傳導(dǎo)一級”，以及基于“誰批準(zhǔn)、誰監(jiān)管”原則的上級對下級監(jiān)管，“國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”由中央政府和省、市、縣級政府平行組織編制和實施，由同級人民代表大會審查、批準(zhǔn)和對實施情況加以監(jiān)督。在時序上，年度人民代表大會自下而上逐級召開，因而地方發(fā)展規(guī)劃一般先于國家發(fā)展規(guī)劃出臺。但這并不意味著各級地方發(fā)展規(guī)劃可以“各行其是”。

國家和各級地方的“發(fā)展規(guī)劃”是一個統(tǒng)一的體系，《國家發(fā)展規(guī)劃法》要求“保證各級各類規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃在主要目標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大政策舉措、重大工程項目、風(fēng)險防控等方面協(xié)調(diào)一致”，“各地區(qū)、各部門制定政策，應(yīng)當(dāng)符合國家發(fā)展規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、區(qū)域發(fā)展和空間格局優(yōu)化方向”。對此，《國家發(fā)展規(guī)劃法》在“附則”中作出了原則性和程序性規(guī)定：其一，省、自治區(qū)、直轄市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要草案應(yīng)當(dāng)報送國務(wù)院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門，與國家發(fā)展規(guī)劃相銜接。經(jīng)本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)后，報送國務(wù)院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門備案；其二，縣級以上地方本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要應(yīng)當(dāng)與上級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要相銜接，堅持因地制宜，突出地方特色。

但上述規(guī)定要成為有效的運作機(jī)制，還需要有相應(yīng)的實施辦法和保障措施。對此，一是制定《國家發(fā)展規(guī)劃法》的實施條例或辦法，以一并細(xì)化各項規(guī)定；二是在相應(yīng)的地方立法中，對各級“發(fā)展規(guī)劃”如何協(xié)調(diào)和銜接作出明確規(guī)定。

04

科學(xué)把握發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的關(guān)系

二十屆三中全會通過的“關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定”，提出要“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建國家戰(zhàn)略制定和實施機(jī)制，加強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略深度融合，增強(qiáng)國家戰(zhàn)略宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。健全國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實機(jī)制，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用”?！秶野l(fā)展規(guī)劃法》落實中央決定精神，在“總則”中闡明了國家發(fā)展規(guī)劃的定位及各項規(guī)劃的關(guān)系，即“國家發(fā)展規(guī)劃是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖”，“是其他各級各類規(guī)劃的總遵循”；“國家建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家和地方規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力”。由此可以認(rèn)為，在“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的目標(biāo)下，由發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃等組成的規(guī)劃體系框架已經(jīng)基本構(gòu)建，但政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還有待在實踐中不斷深化。

就規(guī)劃體系中的國土空間規(guī)劃而言，緣于國土空間是經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)發(fā)展的載體，相對于發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，國土空間規(guī)劃顯然更具有基礎(chǔ)作用，在全國和省級政區(qū)層面尤其如此。以《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035）》為例，其編制旨在“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，在科學(xué)劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線等基礎(chǔ)上，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，為構(gòu)建新發(fā)展格局和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障”。同時也為編制五年期“全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃綱要”奠定了基礎(chǔ)條件。

此外還應(yīng)看到，在“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合”基礎(chǔ)上建立的國土空間規(guī)劃體系，具有多個層次和多方面功能，需要“全面落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性”。需要“對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護(hù)格局，確定空間發(fā)展策略”，因而具有《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035）》所稱的“戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性、約束性”等多重特征。

國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃各有其基本定位和邊界，同時還應(yīng)體現(xiàn)《國家發(fā)展規(guī)劃法》所稱的“功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接”和“形成規(guī)劃合力”。在現(xiàn)實中，無論是國家或地方的“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃”，還是“城市國土空間總體規(guī)劃”，在內(nèi)容上都會有一定跨越或交叉。例如國家“十五五”規(guī)劃綱要，其“第九篇”專門闡述了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)化國土空間發(fā)展格局等問題；而各地的城市國土空間總體規(guī)劃編制，則在延續(xù)空間布局規(guī)劃功能的同時，也仍呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)涵，諸如確定城市的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和功能定位等，區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃也基本如此。以都市圈規(guī)劃為例，無論是冠以“發(fā)展規(guī)劃”還是“國土空間規(guī)劃”，“發(fā)展訴求”和“空間要素”都不可或缺。顯然，這是由于“發(fā)展”與“空間”難以截然分開所決定的。所以，各類規(guī)劃既要遵循自己的定位和邊界，同時也應(yīng)科學(xué)對待內(nèi)涵的適度交叉，這有利于不同規(guī)劃的功能互補(bǔ)和統(tǒng)一銜接。這里的關(guān)鍵是要摒棄部門思維，從而“形成規(guī)劃合力”。

進(jìn)入“學(xué)習(xí)貫徹國家發(fā)展規(guī)劃法”專題

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