可訴性視域下文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)

行政公益訴訟的實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)

危 歡

江西省人民檢察院

第八檢察部

四級(jí)高級(jí)檢察官助理

摘 要：可訴性是提升檢察公益訴訟辦案質(zhì)效的關(guān)鍵，其精準(zhǔn)規(guī)范適用有賴于實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則構(gòu)建。《文物保護(hù)法》明確授權(quán)后，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟的實(shí)踐焦點(diǎn)，更多轉(zhuǎn)向?qū)稍V性基本要素實(shí)體審查的精準(zhǔn)判斷。最高檢發(fā)布的典型案例客觀反映了實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀以及法律授權(quán)依據(jù)不完善、適格主體認(rèn)定復(fù)雜等諸多現(xiàn)實(shí)困境，因而在推動(dòng)完善制度供給的同時(shí)，可以探索構(gòu)建以適格主體梯次認(rèn)定、公益損害二元審查、行政機(jī)關(guān)履職復(fù)合判斷為核心的實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)，為該領(lǐng)域司法實(shí)踐提供具有可操作性的規(guī)范指引。

關(guān)鍵詞：文物和文化遺產(chǎn)保護(hù) 檢察公益訴訟 可訴性 實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)

全文

在“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”這一新時(shí)代檢察履職辦案基本價(jià)值追求的引領(lǐng)下，“可訴性”成為連接實(shí)體公正與程序正義、提升公益訴訟辦案精準(zhǔn)性與規(guī)范性的核心標(biāo)準(zhǔn)。它要求在實(shí)體上同時(shí)滿足法律授權(quán)、適格主體、公益損害及違法行為等基本要素。然而，在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)這一兼具歷史價(jià)值、文化價(jià)值與公共屬性的特殊領(lǐng)域，上述要素的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)往往更為復(fù)雜。鑒于檢察公益訴訟是實(shí)踐先行的制度創(chuàng)新，立足于既有辦案實(shí)踐，從可訴性視角系統(tǒng)厘清并構(gòu)建清晰、可操作的實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推動(dòng)該領(lǐng)域行政公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展具有迫切現(xiàn)實(shí)意義。

一、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐分析

《文物保護(hù)法》第99條正式賦權(quán)前，在黨的十九屆四中全會(huì)和黨的二十大部署要求下，檢察機(jī)關(guān)一直將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)作為重點(diǎn)拓展領(lǐng)域，積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最高檢通過發(fā)布第五十七批指導(dǎo)性案例和多批典型案例，總結(jié)辦案規(guī)則，為辦案實(shí)踐提供類案參考。本文選取最高檢發(fā)布的86件行政公益訴訟案例作為樣本，結(jié)合可訴性基本要素進(jìn)行分析。樣本案例中磋商方式結(jié)案5件、制發(fā)檢察建議62件、提起訴訟19件。

其一，從法律授權(quán)看，正式賦權(quán)前主要采取“借道”或者“依附”路徑彌補(bǔ)法律授權(quán)困境，并呈現(xiàn)“等外”探索到“類法定化”“法定”演進(jìn)。具體包括納入“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”“生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)”等法定領(lǐng)域，或拓展“英烈保護(hù)”授權(quán)路徑，部分依據(jù)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的專項(xiàng)決定、決議開展工作。

其二，從適格主體看，被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)主體多元、層級(jí)覆蓋廣泛、復(fù)合監(jiān)督情形較多。監(jiān)督對(duì)象主要以文物保護(hù)部門為主，約占比73%；此外還涉及地方人民政府或街道辦事處、退役軍人管理、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)（含城市執(zhí)法管理）、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、交通等部門。辦案中注重形成高效協(xié)同、齊抓共管的合力，辦案同時(shí)監(jiān)督多層級(jí)、多部門的情況較多；當(dāng)公益損害問題涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)時(shí)，監(jiān)督地方政府統(tǒng)籌履職。

其三，從公益損害看，注重對(duì)不同類型、不同等級(jí)文物和文化遺產(chǎn)的整體性和系統(tǒng)性保護(hù)。保護(hù)對(duì)象方面，多為不可移動(dòng)文物且覆蓋類型廣泛。涉及歷史遺址、古墓葬、石窟寺或石刻、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)文化和灌溉工程遺址及歷史文化名城、街區(qū)、傳統(tǒng)村落，抗戰(zhàn)遺址、英烈故居、革命舊址、烈士紀(jì)念設(shè)施、烈士陵園、紅色標(biāo)語、散葬烈士墓等紅色資源，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。除了單一文物保護(hù)外，更加注重文化遺產(chǎn)的線性保護(hù)與系統(tǒng)保護(hù)。保護(hù)等級(jí)方面，對(duì)知名度高、保護(hù)等級(jí)高的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)監(jiān)督力度不斷增加，省級(jí)以上文物保護(hù)單位占比半數(shù)以上，部分案例同時(shí)保護(hù)多個(gè)文物或文化遺產(chǎn)。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，更注重參考專家或者專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見。

其四，從違法行為看，監(jiān)督事項(xiàng)涉及具體違法行為類型眾多，更加契合加強(qiáng)本體保護(hù)與周邊保護(hù)、搶救性保護(hù)與預(yù)防性保護(hù)的導(dǎo)向。具體包括文物保護(hù)單位未劃定保護(hù)范圍、未經(jīng)許可在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍或建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程、違法施工破壞文物或者修繕過程中破壞文物風(fēng)貌、未納入保護(hù)范圍、違法轉(zhuǎn)讓不可移動(dòng)文物、文物被違法改建或占用、產(chǎn)權(quán)人無力修繕致文物受損、烈士墓葬和烈士紀(jì)念設(shè)施管理不善以及周邊環(huán)境破壞、安全生產(chǎn)（消防安全）隱患，等等。從檢察建議或者磋商達(dá)成共識(shí)來看，基本上是督促行政機(jī)關(guān)依法查處上述違法行為，履行保護(hù)修繕職責(zé)等。行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定的爭(zhēng)議主要包括行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉、軍地交叉管理、產(chǎn)權(quán)人或使用人無修繕能力、資金保障不足、審批流程復(fù)雜、施工周期長(zhǎng)等。起訴案件中，因行政機(jī)關(guān)依法履職，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴3件；法院裁定終結(jié)訴訟4件；判決繼續(xù)履職11件；同時(shí)判決確認(rèn)違法與繼續(xù)履職1件。

二、構(gòu)建文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律授權(quán)的依據(jù)不完善

盡管新修訂的《文物保護(hù)法》增設(shè)賦權(quán)條款，實(shí)現(xiàn)了向“法定領(lǐng)域”的關(guān)鍵跨越，但此項(xiàng)法律賦權(quán)仍存在明顯不足。其一，《文物保護(hù)法》的保護(hù)客體僅是“文物”，而“文化遺產(chǎn)”是一個(gè)外延更廣、內(nèi)涵更豐富的概念。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)具有文化遺產(chǎn)價(jià)值但尚未納入法定“文物”對(duì)象的保護(hù)，處于“無法可依”或“依據(jù)不足”的狀態(tài)，進(jìn)而不得不繼續(xù)借道其他法定領(lǐng)域。其二，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)亦尚無法律依據(jù)，且也很難將其納入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)等法定領(lǐng)域。

（二）適格主體確定具有復(fù)雜性

1.法律法規(guī)修訂不同步引發(fā)的權(quán)責(zé)錯(cuò)位。行政管理體制改革后，相關(guān)法律法規(guī)未同步修訂，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)監(jiān)管依據(jù)斷層，進(jìn)而形成監(jiān)管真空。如機(jī)構(gòu)改革后，核發(fā)“一書兩證”等規(guī)劃管理職能從住建部門劃轉(zhuǎn)至自然資源部門，住建部門保留了歷史建筑等的確定和保護(hù)管理的指導(dǎo)、監(jiān)督職能。但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等卻沒有同步修訂，同時(shí)自然資源部門一般也不掌握相關(guān)名錄，易在不知情時(shí)批準(zhǔn)破壞性建設(shè)。法律滯后導(dǎo)致“管審批”與“管保護(hù)”的權(quán)責(zé)分離，致使檢察機(jī)關(guān)在確定監(jiān)督對(duì)象時(shí)法定依據(jù)不足。

2.監(jiān)督事項(xiàng)多元導(dǎo)致出現(xiàn)“九龍治水”局面?！段奈锉Ｗo(hù)法》明確文物保護(hù)部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行政部門均負(fù)有相應(yīng)職責(zé)，宏觀責(zé)任規(guī)定下未細(xì)化具體職責(zé)的劃分，也缺少對(duì)各行政主體保護(hù)不力的責(zé)任承擔(dān)規(guī)定，不同部門的職責(zé)可能存在重疊或模糊地帶，容易因意見不一、協(xié)調(diào)不力而導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。

3.行政執(zhí)法權(quán)下沉導(dǎo)致階段性治理困境。以行政處罰為核心的行政執(zhí)法權(quán)下沉改革正處于探索推進(jìn)中，但是目前對(duì)下沉的法律性質(zhì)、模式及權(quán)限范圍均缺乏統(tǒng)一規(guī)范。實(shí)踐中，各地采取委托、授權(quán)、派駐等多元方式，下放事項(xiàng)與內(nèi)容亦不盡相同。加之職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的職責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定監(jiān)督主體以及確定監(jiān)管職責(zé)時(shí)更為復(fù)雜。

（三）公益損害認(rèn)定缺乏可操作性

《文物保護(hù)法》將公益損害可訴的范圍限定于造成文物“嚴(yán)重?fù)p害”及“存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”，但僅有原則性規(guī)定。最高檢印發(fā)《文物保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦案指引》）雖進(jìn)行了細(xì)化，仍呈現(xiàn)抽象化與概念化特征。

1.標(biāo)準(zhǔn)抽象模糊、不可量化?！掇k案指引》將“文物等級(jí)、損毀程度、修復(fù)難度以及歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值影響”作為認(rèn)定“嚴(yán)重?fù)p害”的核心要素，并將“公益重要性、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化可能性、損害緊迫性與后果嚴(yán)重性”列為判斷“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”的參考因素。上述要素本質(zhì)上屬于定性描述，缺乏清晰的量化尺度。如“修復(fù)難度”如何分級(jí)？“歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值影響”達(dá)到何種程度可視為“嚴(yán)重”？標(biāo)準(zhǔn)不可量化極易導(dǎo)致辦案實(shí)踐中的主觀性以及差異性。

2.立案啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)模糊。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第28條，檢察機(jī)關(guān)須在立案前初步調(diào)查公益損害事實(shí)。而“嚴(yán)重?fù)p害”或“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”的判斷常依賴專業(yè)鑒定與評(píng)估，難以在立案階段完成精準(zhǔn)認(rèn)定。若將立案門檻設(shè)定過高，要求初步調(diào)查階段即達(dá)到接近實(shí)質(zhì)性審查的證明程度，容易最終導(dǎo)致“低程序效率”的困境。此外《辦案指引》第3條將“違法行為輕微、公益損害較小且能夠及時(shí)整改”排除在立案范圍之外，但對(duì)“移送線索”后行政機(jī)關(guān)是否依法履職，缺乏有效的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。

（四）行政機(jī)關(guān)依法履職標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定模糊

對(duì)違法行為要素的判定核心是明確行政機(jī)關(guān)依法全面履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，由于文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的復(fù)合性及專業(yè)性，對(duì)依法全面履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議較大。

1.“等級(jí)差異—事權(quán)分層”結(jié)構(gòu)導(dǎo)致履職認(rèn)定更為復(fù)雜。文物保護(hù)按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，不同分級(jí)的文物和文化遺產(chǎn)的核定管理、資金申請(qǐng)、修繕審批等都有所差異。行政機(jī)關(guān)常以修繕方案需上級(jí)審批、資金未到位等事由，主張存在“客觀履職障礙”，導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定趨于復(fù)雜化。此外，文物修繕需遵守“最小干預(yù)”“不改變?cè)瓲睢钡燃夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，客觀上對(duì)檢察機(jī)關(guān)履職構(gòu)成專業(yè)壁壘。

2.產(chǎn)權(quán)復(fù)雜與利益交織導(dǎo)致履職認(rèn)定需要綜合權(quán)衡。文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)往往涉及私人產(chǎn)權(quán)問題?！段奈锉Ｗo(hù)法》第32條雖規(guī)定非國(guó)有不可移動(dòng)文物的修繕責(zé)任由其所有人承擔(dān)，但因維護(hù)成本高、專業(yè)要求嚴(yán)，所有人履行意愿普遍不足。對(duì)政府“給予幫助”的具體內(nèi)容、能力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任層級(jí)及費(fèi)用追償程序等關(guān)鍵問題亦未明確，形成缺乏約束力的“軟法”狀態(tài)，難以有效督促各方履職。此外，不少案件涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史遺留以及民生問題，檢察機(jī)關(guān)需在履職中綜合權(quán)衡多重價(jià)值。

三、確定文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)的路徑探索

（一）推動(dòng)完善相關(guān)制度供給

根據(jù)《立法法》第8條，訴訟制度系法律保留事項(xiàng)，只能由法律進(jìn)行規(guī)定，所以文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟制度的建構(gòu)需要通過完善相關(guān)法律予以支撐。除了繼續(xù)完善《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等相關(guān)法律賦權(quán)外，也可以按照十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的要求，積極推進(jìn)《歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的立法工作。目前《檢察公益訴訟法》正在推進(jìn)，在征求意見稿中，相關(guān)條款中采取列舉式的方式將文物和文化遺產(chǎn)納入法定領(lǐng)域。對(duì)于與行政體制改革職權(quán)配置不同步、不配套的法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)法律法規(guī)修訂工作。此外，還應(yīng)在配套規(guī)章及司法解釋中明確具體保護(hù)范圍，私有產(chǎn)權(quán)文物保護(hù)中行政機(jī)關(guān)職責(zé)分工、所有人和政府及其職能部門義務(wù)與責(zé)任協(xié)調(diào)等內(nèi)容。

（二）明確適格主體的梯次認(rèn)定規(guī)則

文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)具有復(fù)合屬性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全面調(diào)查不同類型的公益損害，厘清行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，統(tǒng)籌考慮審前程序和訴訟程序不同階段確定被監(jiān)督的對(duì)象。其一，審前程序階段，當(dāng)公益損害涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)在不同環(huán)節(jié)或內(nèi)容上負(fù)有監(jiān)管職責(zé)時(shí)，可對(duì)“負(fù)有法定職責(zé)”的主體作廣義理解。凡權(quán)力清單、部門規(guī)章或“三定”方案規(guī)定負(fù)有行政命令、許可、處罰、資金或統(tǒng)籌職責(zé)的，可一并列為監(jiān)督對(duì)象，也可以監(jiān)督具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的人民政府或相關(guān)職能部門。對(duì)跨級(jí)別、跨區(qū)域的案件，若上級(jí)主管部門掌握實(shí)質(zhì)審批權(quán)，屬地政府承擔(dān)日常巡查、配合執(zhí)行等職責(zé)，二者在“行為—結(jié)果”上關(guān)聯(lián)緊密，亦可一并監(jiān)督。當(dāng)被監(jiān)督主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處時(shí)，要充分考慮行政執(zhí)法權(quán)下沉等情況，查清其實(shí)際執(zhí)法事項(xiàng)、賦權(quán)內(nèi)容及其與職能部門的關(guān)系。其二，訴訟階段，應(yīng)依據(jù)“公益保護(hù)最大化最優(yōu)化”原則，以解決問題為導(dǎo)向確定被告。對(duì)同一事項(xiàng)均具有明確監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，可探索作為共同被告提起訴訟；對(duì)僅具有協(xié)助或者概括性、抽象性監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，則應(yīng)審慎判斷其訴訟必要性。

（三）構(gòu)建公共利益損害的二元認(rèn)定規(guī)則

文物與文化遺產(chǎn)的損害集中體現(xiàn)為歷史、藝術(shù)、科學(xué)等公共性價(jià)值的減損，具有無形性、潛在性與不可逆性等特征?？梢蕴剿鹘哟吻逦?、銜接有序的損害認(rèn)定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)體與程序兩個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)。其一，實(shí)體層面，依據(jù)文物或文化遺產(chǎn)保護(hù)等級(jí)、權(quán)屬性質(zhì)、數(shù)量等對(duì)典型損害情形進(jìn)行分類與量化，或通過“列舉+兜底”及否定列舉方式，明確“嚴(yán)重?fù)p害”及“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，形成可操作的指引。其二，程序?qū)用妫_立階段性遞進(jìn)審查模式。在線索評(píng)估與立案階段可適當(dāng)放寬認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)形式審查認(rèn)為可能存在公益損害即可立案。立案后，則需強(qiáng)化調(diào)查取證，采取與行政機(jī)關(guān)磋商、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定、專家論證等方式，全面評(píng)估損害程度。同時(shí)，需完善公益損害較小案件線索的移送與反饋機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法處理的，可依法立案辦理。

（四）確立行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定的復(fù)合審查規(guī)則

對(duì)于行政主體“違法行為”要素的判斷，需避免僅以文物或文化遺產(chǎn)是否修復(fù)到位為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)來源、客觀履職可能性和履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等，探索構(gòu)建層次化的復(fù)合審查標(biāo)準(zhǔn)。其一，應(yīng)恪守行政權(quán)優(yōu)先原則，充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)與專業(yè)裁量權(quán)，重點(diǎn)審查履職程序的合法性、及時(shí)性與必要性。其二，區(qū)分履職情形予以認(rèn)定。已依法啟動(dòng)履職程序、措施正當(dāng)，但因工程復(fù)雜、季節(jié)性施工限制或資金撥付、審批流程、技術(shù)論證周期長(zhǎng)等合理客觀原因尚未完結(jié)的，根據(jù)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，應(yīng)給予行政機(jī)關(guān)合理的履職寬限期。對(duì)因不可抗力或技術(shù)限制導(dǎo)致文物或文化遺產(chǎn)滅失或核心價(jià)值不可逆喪失的，應(yīng)重點(diǎn)審查其是否已窮盡履職手段。對(duì)于明示或默示拒絕履職、無正當(dāng)理由逾期未啟動(dòng)任何實(shí)質(zhì)程序的，應(yīng)認(rèn)定為未依法履職，并進(jìn)入起訴審查程序。其三，完善專業(yè)協(xié)同和規(guī)范指引。針對(duì)修復(fù)可行性、方案合理性等專業(yè)爭(zhēng)議，可引入第三方專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)參與。檢察機(jī)關(guān)可以與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見或典型案例，對(duì)履職標(biāo)準(zhǔn)、免責(zé)事由、合理期限等，逐步統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)與裁量尺度，構(gòu)建具有共識(shí)基礎(chǔ)的履職認(rèn)定規(guī)范指引。

*本文刊登于《中國(guó)檢察官》雜志2026年2月（司法實(shí)務(wù)版）

（圖文來源于“中國(guó)檢查官”，侵刪）

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