導(dǎo)讀

2026年3月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開(kāi)啟了法治引領(lǐng)保障國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)外權(quán)威專家學(xué)者，開(kāi)展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動(dòng)。本次活動(dòng)亦是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：5215字

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作者 | 耿慧志

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)治理與政策研究專業(yè)委員會(huì)副主任委員，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的出臺(tái)確立了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的法律地位，具有舉足輕重的歷史意義。第三十六條規(guī)定“縣級(jí)以上地方本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要的編制、審查和批準(zhǔn)、實(shí)施及其監(jiān)督等程序，參照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”事實(shí)上也賦予了地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要（以下簡(jiǎn)稱地方發(fā)展規(guī)劃）同等重要的法律地位。2025年5月頒布的《上海市發(fā)展規(guī)劃條例》第十條明確規(guī)定“專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象，對(duì)發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域明確的重大指標(biāo)、重大任務(wù)、重大項(xiàng)目、重大政策等進(jìn)行細(xì)化落實(shí)”。

“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)” [1]?，F(xiàn)階段，城市更新工作成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，以地方發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，城市更新工作推進(jìn)需要進(jìn)一步加強(qiáng)法治化建設(shè)，本文從法規(guī)完善和規(guī)劃銜接兩方面進(jìn)行探討。

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法規(guī)完善：推進(jìn)城市更新地方條例和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

在《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》確立的國(guó)家規(guī)劃體系法律框架下，城市更新作為存量發(fā)展時(shí)代的關(guān)鍵行動(dòng)，其法規(guī)完善應(yīng)聚焦于城市更新的規(guī)則性問(wèn)題，將政策指引轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的剛性規(guī)范，為城市更新的規(guī)范化提供堅(jiān)實(shí)的制度底座。

1.1

從“政策彈性”轉(zhuǎn)向“法定剛性”

傳統(tǒng)城市更新工作長(zhǎng)期依賴于政策文件的“一事一議”或“試點(diǎn)先行”，規(guī)則體系往往以“導(dǎo)則”“指引”“指導(dǎo)意見(jiàn)”等形式存在。這類文件雖具備靈活性，但其法律位階低、強(qiáng)制力弱，易導(dǎo)致實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一、自由裁量權(quán)過(guò)大、市場(chǎng)主體預(yù)期不穩(wěn)等問(wèn)題。例如，在老舊小區(qū)改造中，關(guān)于加裝電梯的間距要求、消防通道的改造標(biāo)準(zhǔn)、歷史建筑的保護(hù)修繕技術(shù)規(guī)程等，若缺乏統(tǒng)一且具有法律效力的標(biāo)準(zhǔn)，極易引發(fā)鄰里糾紛、安全風(fēng)險(xiǎn)與建設(shè)爭(zhēng)議。

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》確立了“規(guī)劃法定”的剛性原則，城市更新作為發(fā)展規(guī)劃在空間落地上的具體實(shí)踐，其法規(guī)體系必須完成兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是向強(qiáng)制力轉(zhuǎn)變，從行政指導(dǎo)性文件轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)的組成部分，賦予其法律強(qiáng)制力，從“參照?qǐng)?zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨仨氉袷亍?。二是向體系化轉(zhuǎn)變，從零散、應(yīng)急的技術(shù)要點(diǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c國(guó)土空間規(guī)劃、建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)設(shè)施配建等相銜接的完整規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。

完善城市更新法規(guī)體系本質(zhì)上是通過(guò)立法手段，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、符合城市發(fā)展規(guī)律的管理和技術(shù)要求，固化為各方主體必須遵守的行為準(zhǔn)則。這不僅有助于消除因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)模糊而產(chǎn)生的尋租空間，更能為城市更新提供穩(wěn)定的制度預(yù)期，降低交易成本，保障公共利益與個(gè)體權(quán)益的平衡。

1.2

夯實(shí)城市更新“上位法”基礎(chǔ)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有2省、16市相繼頒布《城市更新條例》[2]，在《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》施行的背景下，需認(rèn)真審視既有《城市更新條例》的相關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)格落實(shí)地方發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用和依據(jù)地位，如有偏差，需及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修訂。尚未制定《城市更新條例》的省市，應(yīng)抓緊制定和盡快出臺(tái)，為城市更新全流程法制化提供地方法規(guī)依據(jù)。

探索在地方條例中賦予關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確的法定地位。各地在制定或修訂《城市更新條例》時(shí)，可探索以專章形式設(shè)立“技術(shù)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”條款，明確城市更新項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)維等全過(guò)程中應(yīng)遵循的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，深圳、上海等地的城市更新條例，已初步探索將容積率轉(zhuǎn)移、建筑間距、公共服務(wù)設(shè)施配建等技術(shù)指標(biāo)納入法定規(guī)劃管理，奠定了一定基礎(chǔ)。

破解現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)與更新實(shí)踐的“制度沖突”。當(dāng)前城市更新面臨的一大痛點(diǎn)，是大量建造于不同年代的老舊建筑，難以滿足現(xiàn)行國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（如現(xiàn)行《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》等）的硬性要求。地方立法應(yīng)建立“適應(yīng)性調(diào)整”機(jī)制，明確對(duì)于歷史文化街區(qū)保護(hù)、既有建筑功能轉(zhuǎn)換、老舊廠區(qū)改造等特定類型更新項(xiàng)目，可以在確保安全底線的前提下，通過(guò)專家技術(shù)論證等方式，制定更具有適用性的技術(shù)解決方案，并將其納入法定規(guī)劃許可條件。

建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與授權(quán)修訂機(jī)制。城市更新是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是僵化的條文。地方條例可授權(quán)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門(mén)，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和城市安全需要，適時(shí)對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)建立“標(biāo)準(zhǔn)異議與申訴”程序，當(dāng)市場(chǎng)主體或權(quán)利人對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用有異議時(shí)，可申請(qǐng)授權(quán)部門(mén)進(jìn)行專業(yè)技術(shù)鑒定，推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和與時(shí)俱進(jìn)。

1.3

推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“全類型全要素”覆蓋

建立“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)+專用標(biāo)準(zhǔn)”的層級(jí)體系。“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)聚焦于城市更新的共性技術(shù)要求，如更新單元?jiǎng)澏?biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（即城市體檢在項(xiàng)目層面的深化）、建筑功能兼容性標(biāo)準(zhǔn)、公共空間與市政基礎(chǔ)設(shè)施承載力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等，基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為所有更新項(xiàng)目設(shè)定底線要求?！皩Ｓ脴?biāo)準(zhǔn)”則針對(duì)不同更新類型，如老舊小區(qū)改造、老舊廠區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、老舊樓宇功能提升等，分別制定差異化的技術(shù)指引。以城中村為例，其改造標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別于一般居住區(qū)，探索符合其人口結(jié)構(gòu)、空間肌理和使用習(xí)慣的專用標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)法規(guī)予以確認(rèn)。

強(qiáng)化“安全底線”與“品質(zhì)高線”的雙重規(guī)范。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法治化，首要目的是保障公共安全，必須將消防安全、結(jié)構(gòu)安全、管線安全、防災(zāi)減災(zāi)等涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的底線內(nèi)容，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中予以明確規(guī)定。與此同時(shí)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)發(fā)揮對(duì)城市品質(zhì)的引領(lǐng)作用，將綠色低碳、智慧社區(qū)、無(wú)障礙環(huán)境、適老化改造等高質(zhì)量發(fā)展要求，轉(zhuǎn)化為可量化、可驗(yàn)收的技術(shù)指標(biāo)，使城市更新不僅“補(bǔ)短板”，更能“提品質(zhì)”。

推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)向“全要素”覆蓋延伸。城市更新不僅是物理空間的改造，更涉及產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)治理、生態(tài)修復(fù)等多元維度。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法治化應(yīng)突破傳統(tǒng)的工程建設(shè)范疇，逐步建立涵蓋產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與退出、綠色建筑與碳排放核算、存量用地土壤修復(fù)與再利用、歷史文化遺產(chǎn)評(píng)估與修繕等全要素的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，對(duì)于“工改工”類更新項(xiàng)目，地方條例可明確規(guī)定其產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的產(chǎn)出強(qiáng)度、能耗標(biāo)準(zhǔn)等約束性指標(biāo)，并納入土地出讓合同和項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議，確保更新真正實(shí)現(xiàn)功能升級(jí)，而非“變相房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”。

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規(guī)劃銜接：城市更新規(guī)劃在空間時(shí)序上全面銜接發(fā)展規(guī)劃

近年來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部等各部委相繼出臺(tái)城市更新政策文件，從各自行政事權(quán)角度對(duì)城市更新相關(guān)規(guī)劃的編制提出了規(guī)范性要求。在實(shí)施城市更新行動(dòng)中，需要在理清各類城市更新規(guī)劃相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，形成以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、各層級(jí)規(guī)劃銜接有序的法治化治理框架。

2.1

落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用和依據(jù)地位

城市更新作為一類復(fù)雜的空間治理活動(dòng)，牽涉到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，與多個(gè)行業(yè)主管部門(mén)的各類規(guī)劃密切相關(guān)。《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》的頒布實(shí)施以法律形式明確了發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的總原則，為厘清發(fā)展規(guī)劃與各類規(guī)劃之間的關(guān)系提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。一方面，發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用體現(xiàn)在戰(zhàn)略層面，發(fā)展規(guī)劃確立的城市總體發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)、核心發(fā)展任務(wù)等，直接決定了城市更新工作的定位、核心方向和重點(diǎn)領(lǐng)域。另一方面，發(fā)展規(guī)劃還起到統(tǒng)一協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的編制周期和實(shí)施時(shí)序、引導(dǎo)各類規(guī)劃中的空間布局，以及統(tǒng)籌包括城市更新資金、土地、政策等核心要素配置的作用。

同時(shí)，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》也是各部門(mén)在城市更新中職能履行和協(xié)同配合的頂層法律依據(jù)。其一，提供頂層約束，發(fā)展規(guī)劃是“其他各級(jí)各類規(guī)劃的總遵循”，城市更新相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃編制、政策制定、資源配置，都必須符合發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向；其二，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，健全和規(guī)范“銜接協(xié)調(diào)等管理制度”，保證各級(jí)各類規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，當(dāng)部門(mén)職能交叉或需要協(xié)同時(shí)（如“規(guī)建管”一體化推進(jìn)城市更新），可以依據(jù)“規(guī)劃銜接”“政策協(xié)同”原則進(jìn)行協(xié)調(diào)；其三，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)作為衡量各地區(qū)、各部門(mén)依法履職情況的重要參考，各部門(mén)在城市更新領(lǐng)域的履職成效，可通過(guò)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，納入部門(mén)履職評(píng)價(jià)體系。

2.2

以發(fā)展規(guī)劃為錨點(diǎn)實(shí)現(xiàn)時(shí)間維度上的銜接

推動(dòng)高質(zhì)量實(shí)施城市更新行動(dòng)，應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃為核心錨點(diǎn)，形成“長(zhǎng)期戰(zhàn)略-五年統(tǒng)籌-年度實(shí)施-動(dòng)態(tài)評(píng)估”的全周期銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的編制周期、實(shí)施時(shí)序、調(diào)整優(yōu)化等均與發(fā)展規(guī)劃同頻，確保發(fā)展規(guī)劃中的戰(zhàn)略和目標(biāo)貫穿城市更新全周期。

首先，在長(zhǎng)期戰(zhàn)略方面，結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)，將發(fā)展規(guī)劃確定的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)換為空間維度的長(zhǎng)期制度安排，識(shí)別更新對(duì)象，提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)和總體實(shí)施策略等，作為城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。其次，以五年為一個(gè)階段，充分發(fā)揮城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的支撐作用，將發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略要求、目標(biāo)任務(wù)等，轉(zhuǎn)換為可落地的五年行動(dòng)方案，確定城市更新行動(dòng)的目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目和實(shí)施時(shí)序等。第三，在規(guī)劃實(shí)施階段發(fā)揮好發(fā)展規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃的作用，將城市更新專項(xiàng)規(guī)劃中確定的重點(diǎn)任務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目等納入發(fā)展規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃及其項(xiàng)目庫(kù)。在此基礎(chǔ)上圍繞重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目編制實(shí)施方案，同時(shí)依托年度計(jì)劃爭(zhēng)取國(guó)債、專項(xiàng)債等相關(guān)資金支持，保障城市更新項(xiàng)目實(shí)施。第四，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，尤其是中期評(píng)估，協(xié)同開(kāi)展城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的年度體檢，評(píng)估年度工作的完成情況，優(yōu)化調(diào)整下一年度實(shí)施計(jì)劃并對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，確保城市更新行動(dòng)與發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)要求保持動(dòng)態(tài)一致。

2.3

以發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)推進(jìn)空間維度上的銜接

城市更新專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃確定的城市發(fā)展戰(zhàn)略格局為遵循，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的銜接轉(zhuǎn)換作用，實(shí)現(xiàn)在“全域-片區(qū)-地塊”三個(gè)空間尺度上的充分銜接，確保更新項(xiàng)目實(shí)施與整體布局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

首先，在全域?qū)用?，?guó)土空間總體規(guī)劃（動(dòng)態(tài)維護(hù)）和城市更新專項(xiàng)規(guī)劃需與發(fā)展規(guī)劃確定的總體定位、整體格局、核心功能板塊，以及有關(guān)城市更新總體目標(biāo)、指標(biāo)等進(jìn)行對(duì)齊，通過(guò)統(tǒng)一劃定城市更新片區(qū)或者更新單元的方式，確保發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)和要求在空間上能夠?qū)?yīng)落實(shí)。其次，在片區(qū)層面，則通過(guò)更新單元規(guī)劃和片區(qū)策劃的深度融合，明確片區(qū)更新目標(biāo)與發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展導(dǎo)向契合，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)與單元內(nèi)項(xiàng)目包的直接銜接，同時(shí)依托發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施時(shí)序和支持資金等的統(tǒng)籌安排。第三，在地塊和項(xiàng)目層面，以發(fā)展規(guī)劃為核心，依據(jù)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)和項(xiàng)目庫(kù)等建立地塊更新項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)制，落實(shí)“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、支撐要素跟著項(xiàng)目走”的原則，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施階段與發(fā)展規(guī)劃的相互銜接。

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結(jié) 語(yǔ)

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》也明確了發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，包括人大監(jiān)督以及監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。在城市更新工作中，如何完善城市更新全周期實(shí)施監(jiān)督的法治化建設(shè)也是一個(gè)十分重要的議題，特別是在項(xiàng)目策劃、融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等非傳統(tǒng)規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，需要進(jìn)行更加廣泛的研究和探討。

注釋：（上滑查看全部）

[1]《習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月18日，第1版。

[2]截至2026.3，頒布地方城市更新條例2?。航魇?、浙江??；16市：深圳市、上海市、北京市、廈門(mén)市、石家莊市、鄭州市、保定市、邯鄲市、銀川市、天津市、濟(jì)南市、安陽(yáng)市、馬鞍山市、哈密市、臺(tái)州市、玉溪市。

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