導(dǎo)讀

城市更新作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手，正伴隨國家城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇期。第五次中央城市工作會(huì)議、黨的二十屆四中全會(huì)及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議相繼明確，我國城鎮(zhèn)化已從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的新階段。結(jié)合政策演進(jìn)、文件要求、地方實(shí)踐與浙江創(chuàng)新，系統(tǒng)解讀城市更新的核心要義與實(shí)踐路徑，對(duì)各地把握政策窗口期、高質(zhì)量推進(jìn)城市更新具有重要意義。

本文字?jǐn)?shù)：3986字

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作者 | 楊保軍

中國城市規(guī)規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟(jì)師、全國工程勘察設(shè)計(jì)大師

城市更新的共識(shí)凝聚和戰(zhàn)略定型

城市更新政策的出臺(tái)歷經(jīng)長期醞釀與共識(shí)凝聚。早在2020年，相關(guān)研究團(tuán)隊(duì)就基于我國城鎮(zhèn)化率突破60%的發(fā)展階段特征，向中央建議將城市更新作為城市發(fā)展戰(zhàn)略。2025年，經(jīng)過五年各地探索與實(shí)踐檢驗(yàn)，《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》正式出臺(tái)。這一過程背后，是國家發(fā)展理念的深刻轉(zhuǎn)變，也是擴(kuò)張式開發(fā)需求萎縮、土地出讓收益下滑，單純依賴增量擴(kuò)張的發(fā)展模式難以為繼，存量提質(zhì)增效成為城市發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)的必然選擇。

三大重要會(huì)議構(gòu)建了城市更新的政策框架。2025年7月，第五次中央城市工作會(huì)議明確“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，推進(jìn)城市更新為重要抓手”；10月，黨的二十屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“大力實(shí)施城市更新”是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的根基；12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”納入八大重點(diǎn)任務(wù)。這一系列部署標(biāo)志著城市更新已上升為國家戰(zhàn)略，形成政策窗口期，但相關(guān)政策迭代速度快，各地需精準(zhǔn)研讀、主動(dòng)對(duì)接。

政策核心導(dǎo)向在于轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立適配存量更新的模式與政策法規(guī)體系。與傳統(tǒng)新區(qū)開發(fā)不同，城市更新強(qiáng)調(diào)從“規(guī)模擴(kuò)張”到“內(nèi)涵提升”、從“開發(fā)建設(shè)”到“永續(xù)運(yùn)維”、從“局部碎片”到“綜合系統(tǒng)”、從“工程導(dǎo)向”到“制度重構(gòu)”四大轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升。

《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》解讀

《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》作為頂層設(shè)計(jì)文件，蘊(yùn)含六大核心亮點(diǎn)，為實(shí)踐提供根本遵循：

提高政治站位，明確城市更新是中國式現(xiàn)代化的重要支撐。城市現(xiàn)代化不能僅依賴新區(qū)建設(shè)，必須直面存量基礎(chǔ)設(shè)施老化、功能區(qū)衰敗等問題，通過更新實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，這既是人民城市理念的體現(xiàn)，也是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

統(tǒng)一認(rèn)知邊界，明晰八大重點(diǎn)任務(wù)。城市更新并非簡(jiǎn)單的老舊小區(qū)改造，而是涵蓋既有建筑改造利用、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治、完整社區(qū)建設(shè)、“三舊”（老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村）改造、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)傳承的系統(tǒng)性變革，需要統(tǒng)籌橫向擴(kuò)展與縱向延伸。

堅(jiān)持需求導(dǎo)向，強(qiáng)化項(xiàng)目牽引邏輯。摒棄過去投資拉動(dòng)的慣性思維，轉(zhuǎn)向“問需于民、問需于社會(huì)、問需于市場(chǎng)”，只有符合真實(shí)需求的項(xiàng)目才具備可持續(xù)生命力。這一導(dǎo)向回應(yīng)了地方財(cái)政困境——當(dāng)前地方財(cái)政增速與經(jīng)濟(jì)增速脫節(jié)，盲目投資易形成負(fù)資產(chǎn)，必須精準(zhǔn)對(duì)接需求配置資源。

創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制，構(gòu)建閉環(huán)工作路徑。住建部提出“體檢評(píng)估—專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的閉環(huán)體系，通過城市體檢找準(zhǔn)群眾需求與城市短板，再以精細(xì)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，突出運(yùn)營前置的重要性。

強(qiáng)化政策支持，突破制度瓶頸。中央通過政策性資金、專項(xiàng)貸等工具提供資金支持，認(rèn)可地方在用地兼容、功能轉(zhuǎn)換、土地過渡期等方面的創(chuàng)新探索，鼓勵(lì)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多元模式，尤其支持產(chǎn)權(quán)所有人自主更新。

完善組織保障，鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新。考慮到我國區(qū)域差異巨大，中央明確支持地方結(jié)合實(shí)際探索，強(qiáng)調(diào)“實(shí)事求是”的優(yōu)良傳統(tǒng)，避免“一刀切”。同時(shí)劃定六條原則底線：堅(jiān)持以人民為中心、系統(tǒng)觀念、規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、保護(hù)第一、因地制宜，嚴(yán)禁盲目舉債、大拆大建、仿古造假等“面子工程”。

文件同時(shí)明確，城市更新是長期任務(wù)，分階段推進(jìn)至2030年，將實(shí)現(xiàn)城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效、人居環(huán)境明顯改善、文化遺產(chǎn)有效保護(hù)等目標(biāo)，最終讓城市成為人民高品質(zhì)生活的空間載體。

城市更新地方探索與經(jīng)驗(yàn)提煉

全國各地五年來的城市更新實(shí)踐，形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，涵蓋八大重點(diǎn)任務(wù)的全領(lǐng)域：

既有建筑改造。深圳市婦女兒童大廈的轉(zhuǎn)型極具代表性。這座上世紀(jì)90年代的低效建筑，通過19年租賃運(yùn)營模式引入市場(chǎng)力量，重構(gòu)內(nèi)部功能，打造婦女優(yōu)能、兒童世界、女性創(chuàng)業(yè)交流、親子互動(dòng)四大板塊，以公益屬性吸引流量，以增值服務(wù)實(shí)現(xiàn)盈利，成為深圳婦女兒童消費(fèi)與社交中心，證明閑置資產(chǎn)可通過需求對(duì)接煥發(fā)新生。

“三舊”改造。廣州海珠區(qū)T.I.T創(chuàng)意園的工業(yè)遺產(chǎn)活化堪稱典范。原為紡織機(jī)械廠的老舊廠區(qū)，放棄房地產(chǎn)開發(fā)路徑，保留工業(yè)遺存風(fēng)貌，引入文創(chuàng)、科創(chuàng)企業(yè)，騰訊微信總部等企業(yè)入駐后，年產(chǎn)值從改造前的2000萬元躍升至210億元，稅收連續(xù)三年增長，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)與利用的雙贏，印證了歷史遺存的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。

城市功能完善。蘇州雙塔市集打破傳統(tǒng)菜市場(chǎng)單一功能，融入餐飲、休閑、文化體驗(yàn)等多元業(yè)態(tài)，用6個(gè)月時(shí)間完成改造，成功吸引年輕人回流老城；荷蘭鹿特丹菜市場(chǎng)更是通過功能混雜設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)年盈利6500萬歐元，證明小空間更新可通過功能融合創(chuàng)造大價(jià)值。

生態(tài)修復(fù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。北京亮馬河改造突破“單一治水”思維，統(tǒng)籌水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化、水產(chǎn)業(yè)六大目標(biāo)，打造文旅消費(fèi)經(jīng)濟(jì)帶，單段河道年增消費(fèi)46億元；上海市蘇州河濱水步行空間貫通36公里，構(gòu)建綠色慢行系統(tǒng)，提升了城市宜居性。

歷史文化保護(hù)。福州煙臺(tái)山街區(qū)堅(jiān)持“修舊如舊”，保留街巷肌理與生活氣息，植入國潮品牌與文化活動(dòng)，通過場(chǎng)景營造激活街區(qū)活力。其成功關(guān)鍵在于把握“硬件改造占95%、運(yùn)營服務(wù)占5%”的規(guī)律，以少量運(yùn)營投入撬動(dòng)整體價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與時(shí)尚的共振。

支撐保障體系建設(shè)。河北省建立城區(qū)、街區(qū)、社區(qū)、住房四維度體檢機(jī)制；北京、廈門推行土地用途兼容政策；成都出臺(tái)自建房全生命周期管理辦法；13省設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金，25市成立總規(guī)模達(dá)4400億元的更新基金，多元化投融資模式逐步成型。

城市更新的浙江實(shí)踐

浙江城市更新走在全國前列，杭州、溫州分別入選第一、二批中央財(cái)政支持城市更新行動(dòng)城市，形成了兼具系統(tǒng)性與創(chuàng)新性的實(shí)踐路徑。

頂層設(shè)計(jì)方面，浙江秉持“人民城市為人民”理念，構(gòu)建了“規(guī)劃策劃為先導(dǎo)、項(xiàng)目投資為核心、重點(diǎn)片區(qū)為載體、政策創(chuàng)新為支撐”的總體思路，出臺(tái)《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)更新條例》等一系列政策文件，建立工作推進(jìn)、項(xiàng)目謀劃、示范引領(lǐng)、支撐保障四大體系，強(qiáng)化組織、政策、資金三大保障，堅(jiān)持規(guī)劃、體檢、示范三大引領(lǐng)，探索片區(qū)先行、低效試點(diǎn)、項(xiàng)目突破三大路徑，形成全方位制度支撐。

探索實(shí)踐中，浙江展現(xiàn)出多元?jiǎng)?chuàng)新模式：杭州未來社區(qū)以系統(tǒng)思維重構(gòu)社區(qū)功能，整合教育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)，通過可持續(xù)運(yùn)營保障長期成效，住建部專門在杭州召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推廣經(jīng)驗(yàn)；杭州繽紛社區(qū)打破行政邊界，建立跨社區(qū)聯(lián)建、跨部門執(zhí)法的多元治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)165臺(tái)多層住宅電梯全覆蓋，破解了老舊小區(qū)改造的協(xié)同難題。

浙工新村的居民自主更新更是開創(chuàng)全國先河，通過“居民自籌+政府補(bǔ)貼”模式，在保持產(chǎn)權(quán)不變的前提下實(shí)現(xiàn)自拆自建，避免了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，破解了產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、共識(shí)難達(dá)的治理瓶頸。這一模式被納入國家政策文件，為全國居民自主更新提供了樣本，后續(xù)廣州、宜昌等地的類似實(shí)踐均借鑒了經(jīng)驗(yàn)。

臺(tái)州十里長街保護(hù)更新則堅(jiān)持“本地優(yōu)先”原則，通過調(diào)研居民記憶中的業(yè)態(tài)與場(chǎng)景，復(fù)原傳統(tǒng)商鋪與非遺體驗(yàn)，先吸引本地居民回流，再帶動(dòng)外地游客到訪，節(jié)假日游客量躋身浙江前五，實(shí)現(xiàn)了文化傳承與經(jīng)濟(jì)收益的雙贏；杭州錢塘智慧城通過“騰籠換鳥”，將老工業(yè)園區(qū)改造為數(shù)字能源產(chǎn)業(yè)基地，打造都市工業(yè)新標(biāo)桿與低碳園區(qū)先行者。

高質(zhì)量推進(jìn)城市更新的路徑建議

高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，本質(zhì)是一場(chǎng)發(fā)展理念與發(fā)展方式的深刻變革，需樹立四大價(jià)值導(dǎo)向：一是以人為本，回應(yīng)人民群眾的真實(shí)需求而非主觀想象；二是運(yùn)營思維，從“重建設(shè)”轉(zhuǎn)向“重運(yùn)營”，保障項(xiàng)目長期可持續(xù)；三是文化傳承，賡續(xù)歷史文脈，避免“千城一面”；四是多元共治，推動(dòng)政府、市場(chǎng)、公眾共建共享。

與增量擴(kuò)張時(shí)期相比，“存量時(shí)代”城市更新的底層邏輯發(fā)生根本轉(zhuǎn)變：從“為經(jīng)濟(jì)增長而建設(shè)”轉(zhuǎn)向“為人的美好生活而營造”；從空間生產(chǎn)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向空間消費(fèi)、內(nèi)需驅(qū)動(dòng)；從土地增值融資開發(fā)轉(zhuǎn)向盤活資源、業(yè)態(tài)升級(jí)獲益；從開發(fā)商主導(dǎo)的供給推動(dòng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)者需求拉動(dòng)；從“高投資、高周轉(zhuǎn)、高回報(bào)”轉(zhuǎn)向“精投入、長周期、穩(wěn)回報(bào)”。

城市更新沒有止境，不可能一蹴而就。正如習(xí)近平總書記所言，有些事要打攻堅(jiān)戰(zhàn)，有些事必須久久為功。面對(duì)城市擴(kuò)張時(shí)期形成的思維慣性與制度瓶頸，各地需以改革創(chuàng)新精神破解難題，既要把握政策窗口期精準(zhǔn)發(fā)力，又要立足長遠(yuǎn)建立可持續(xù)模式。浙江的實(shí)踐表明，唯有堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，將城市更新與民生改善、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、文化傳承、生態(tài)保護(hù)深度融合，才能真正實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化筑牢城市根基。

本文來源：浙江經(jīng)濟(jì)

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