——基于瀏陽市P村的調(diào)研

春節(jié)期間，我回到了曾經(jīng)調(diào)研過的湖南省瀏陽市普跡鎮(zhèn)P村。借著這段返鄉(xiāng)時(shí)光，我以一名觀察者和學(xué)習(xí)者的身份，再次走進(jìn)這座湘東村莊，試圖捕捉它在推行“三長制”之后的治理變遷、實(shí)踐成效與現(xiàn)實(shí)困境。

P村總面積18.3平方公里，耕地7539.5畝，林地17982畝，下轄9個(gè)村民小區(qū)、49個(gè)村民小組，共1482戶，常住人口4827人，外出務(wù)工約1200人。全村設(shè)黨總支1個(gè)，農(nóng)村黨支部5個(gè)，黨員226人，村“兩委”班子7人。自2022年湖南省推行“三長制”以來，P村在原有“黨員微網(wǎng)格”基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“片長—組長—鄰長”的治理體系，共設(shè)置96名鄰長，每位鄰長聯(lián)系15戶左右村民。本次觀察時(shí)間為2026年2月，主要采用實(shí)地走訪、訪談、資料查閱和參與式觀察相結(jié)合的方式，先后訪談了村副主任、多名鄰長與普通村民，走訪了村委會(huì)、路燈項(xiàng)目現(xiàn)場、垃圾收集點(diǎn)等區(qū)域。

一、P村的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

如何打通服務(wù)群眾“最后一米”，一直是基層治理的難題。去年以來，瀏陽根據(jù)“盡力而為、量力而行”的思路，充分發(fā)揮村（居）民代表上傳下達(dá)、反映訴求、凝聚人心、服務(wù)群眾等方面的作用，讓群眾切實(shí)感受到“代表”時(shí)刻都在身邊，暢通基層治理“微末梢”，擦亮了“睦鄰黨建”工作品牌，全面推行片組鄰“三長制”，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力打造共建、共治、共享的基層治理新格局。

（一）基層自治實(shí)踐：從“微網(wǎng)格”到“鄰長制”的迭代

P村的基層自治創(chuàng)新集中體現(xiàn)為“三長制”的精細(xì)化運(yùn)作。2019年，該村即推行“黨員微網(wǎng)格”模式，劃分5個(gè)微網(wǎng)格，設(shè)微網(wǎng)格長68人。但每個(gè)微網(wǎng)格覆蓋力量分散。僅300戶左右。2022年湖南省推廣“三長制”后，P村按照“地域相近、規(guī)模適度、便于服務(wù)”的原則，將全村重組為96個(gè)“鄰”，每個(gè)鄰設(shè)鄰長1名，每若干鄰設(shè)組長1名。鄰長多由黨員、熱心村民或村中有威望的長者擔(dān)任，他們沒有正式編制，屬于“半正式人員”甚至“非正式人員”，卻承擔(dān)著政策宣傳、民情收集、矛盾調(diào)解、服務(wù)代辦等職責(zé)。

在走訪中，我了解到25年雨季，黨員鄰長李曙光發(fā)現(xiàn)81歲老人陳光明居住的土坯房因連日雨水出現(xiàn)漏滲和墻體開裂，存在嚴(yán)重安全隱患。他立即向村黨總支報(bào)告，并與村黨總支書記馮生根一同上門勸導(dǎo)。老人因故土難離拒絕轉(zhuǎn)移，李曙光又聯(lián)系老人的三個(gè)兒子共同做工作，最終以真誠打動(dòng)老人，將其安全轉(zhuǎn)移并妥善安置。這件事在村中廣為流傳，讓村民真切感受到鄰長的作用。在路燈電費(fèi)收取等日常事務(wù)中，鄰長通過微信群通知、上門收取、代繳等方式，使電費(fèi)收取率從過去的不足70%提升到95%以上。村務(wù)公開、民主評(píng)議、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等配套制度也同步運(yùn)行，財(cái)務(wù)收支每月公開，重大事項(xiàng)隨時(shí)公開，村里每年還會(huì)對(duì)村委會(huì)成員及組長、鄰長進(jìn)行民主評(píng)議，連續(xù)兩次不稱職者終止職務(wù)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委共同實(shí)施審計(jì)。，這些制度為“三長制”提供了程序性保障。

（二）公共服務(wù)優(yōu)化：行政資源下沉與鄰里互助

“三長制”有效推動(dòng)了公共服務(wù)在村莊末梢的落地。過去，村“兩委”行政化程度較高，村干部既要完成上級(jí)大量行政任務(wù)，又要回應(yīng)村民訴求，常常力不從心。村副主任王承平坦言：“不給政府辦事是不行的，你不給他們辦，那你自己到時(shí)候也辦不好事情。”設(shè)立鄰長之后，上級(jí)部署的人居環(huán)境整治、醫(yī)保收繳、矛盾排查等任務(wù)可以通過組長、鄰長協(xié)助完成，大大減輕了村干部負(fù)擔(dān)，村民的訴求也能通過鄰長快速反饋到村“兩委”。P村主干道和部分支路的路燈因電費(fèi)收取難、維護(hù)不到位長期不亮，村民反映強(qiáng)烈。實(shí)行“三長制”后，由組長牽頭、鄰長協(xié)助，通過微信群動(dòng)員、上門溝通，不僅解決了電費(fèi)收取難題，還推動(dòng)了路燈項(xiàng)目的招投標(biāo)和維修，最終實(shí)現(xiàn)了“路路有燈、燈燈常亮”。在人居環(huán)境方面，村里配備了保潔員，鄰長們督促聯(lián)系戶做好房前屋后衛(wèi)生，垃圾亂堆現(xiàn)象明顯減少。此外，村衛(wèi)生室、醫(yī)保代辦、留守兒童和空巢老人幫扶等公共服務(wù)也借助鄰長網(wǎng)絡(luò)更加精準(zhǔn)地送達(dá)農(nóng)戶。一位鄰長告訴我：“我聯(lián)系的15戶，誰家有個(gè)難處，第一時(shí)間就會(huì)找我。我解決不了的，再報(bào)給組長或村里。”

（三）黨建引領(lǐng)：黨員嵌入與組織合法性賦予

黨建引領(lǐng)是P村“三長制”能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心動(dòng)力。全村96名鄰長中絕大多數(shù)為黨員，村黨委還有意識(shí)地將非黨員鄰長中的積極分子吸納進(jìn)黨組織，近三年已有12名優(yōu)秀鄰長被發(fā)展為黨員。這種做法既增強(qiáng)了黨組織的力量，也為鄰長賦予了組織合法性，使其在村民中更具公信力。在組織架構(gòu)上，P村形成了“鎮(zhèn)—村—片—組—鄰”五級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，山水、義倉、中心、黃泥港、元霞5個(gè)農(nóng)村黨支部各自下轄若干黨小組，黨小組再對(duì)應(yīng)微網(wǎng)格和鄰長，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的黨員聯(lián)戶網(wǎng)絡(luò)。村黨支部定期開展“三會(huì)一課”、主題黨日活動(dòng)，組織黨員參與人居環(huán)境整治、困難幫扶、政策宣傳等志愿服務(wù)。正如村黨總支書記馮生根所說：“黨建不是掛在墻上的牌子，我們把黨員放到鄰長的崗位上，既鍛煉了黨員，也服務(wù)了群眾?！?/p>

二、P村鄉(xiāng)村治理現(xiàn)存困境與問題

通過這段時(shí)間的觀察和訪談，我發(fā)現(xiàn)p村在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中取得了一定的成效，村莊環(huán)境得到了改善，公共服務(wù)水平得到了提升，村民的幸福感和獲得感有所增強(qiáng)。但同時(shí)，受地理?xiàng)l件、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、治理資源等多種因素的影響，p村的鄉(xiāng)村治理工作也面臨著諸多困境和問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）激勵(lì)機(jī)制缺失與鄰長積極性衰減

鄰長無固定報(bào)酬，全憑榮譽(yù)感和熟人社會(huì)的面子壓力驅(qū)動(dòng)。隨著時(shí)間推移，部分鄰長出現(xiàn)疲態(tài)。一位鄰長在訪談中坦言：“剛開始當(dāng)鄰長的時(shí)候很有干勁，覺得是村里信任我。但時(shí)間長了，家里也有農(nóng)活要干，有時(shí)候顧不上。如果能有一點(diǎn)誤工補(bǔ)貼，哪怕一年幾百塊，也是個(gè)心意。”目前村里雖評(píng)選“優(yōu)秀鄰長”并給予精神獎(jiǎng)勵(lì)，但缺乏長效的物質(zhì)激勵(lì)，可能影響隊(duì)伍的長期穩(wěn)定。鄰長的履職評(píng)價(jià)與退出機(jī)制也有所欠缺，面對(duì)個(gè)別鄰長長期在崗不在狀態(tài)卻缺乏有效的調(diào)整手段。

（二）人口空心化與代際斷層

P村常住人口以中老年人為主，96名鄰長中，50歲以上占比超過70%，60歲以上超過30%。年輕黨員與青壯年勞動(dòng)力大多外出務(wù)工，難以兼顧?quán)忛L職務(wù)。村副主任王承平無奈地說：“我們也想多培養(yǎng)年輕人，但年輕人都在外面打工，一年回來一兩次，根本沒法當(dāng)鄰長。”未來十年，隨著現(xiàn)有鄰長年齡進(jìn)一步增長，接班人問題將愈發(fā)突出。留守老年人對(duì)新事物的接受能力也相對(duì)有限，微信群、小程序等信息化工具的使用率較低，限制了線上治理有效性的推廣。

（三）行政化侵蝕自治空間的風(fēng)險(xiǎn)

“三長制”的初衷是融合行政與自治，卻在實(shí)踐中因?yàn)樾姓己藟毫Τ蔀樯霞?jí)任務(wù)分解的末梢抓手。有鄰長反映：“有時(shí)候上面布置的任務(wù)，今天通知明天就要報(bào)表，我們還要下戶走訪、拍照上傳，忙得腳不沾地。本來是為村民服務(wù)的，結(jié)果變成了給上面填表?！比舨患右跃?，“三長制”可能異化為行政攤派的新載體，鄰長從村民代言人變成政府表演式治理執(zhí)行者，其自治底色將逐漸流失。

（四）資源配套不足

鄰長雖然能夠發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題，但解決問題的修繕資金和項(xiàng)目指標(biāo)的分配往往掌握在上級(jí)部門手中，造成想得到、管不了的困局。一位鄰長表示：“我們能做的就是把問題報(bào)上去，但上面有沒有錢、什么時(shí)候解決，我們說了不算?！边@種權(quán)責(zé)不匹配，一定程度上影響了鄰長的工作效能和村民的信任度。當(dāng)村民多次反映的問題得不到解決，鄰長的公信力就會(huì)下降，進(jìn)而形成消極治理局面。

（五）制度執(zhí)行存在形式化傾向

P村建立的村務(wù)公開、民主評(píng)議、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等部分制度存在掛在墻上、落在紙上的形式化治理現(xiàn)象。民主評(píng)議每年都在舉行，不過評(píng)議過程有時(shí)流于形式，評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用缺乏剛性約束，明文規(guī)定的連續(xù)兩次不稱職者終止職務(wù)的懲處在實(shí)踐中很少啟動(dòng)。部分老年村民對(duì)村務(wù)關(guān)注度和理解能力有限，導(dǎo)致監(jiān)督效果大打折扣。村民議事協(xié)商決策制度中，我們可以很明顯感知到村民的參與深度低，重大事項(xiàng)的決策多以村兩委意見為主導(dǎo)，村民協(xié)商的成分有待提高。

（六）數(shù)字治理短板

P村目前主要依靠微信群進(jìn)行線上溝通，缺乏統(tǒng)一的村務(wù)數(shù)字化平臺(tái)。外出務(wù)工的1200名村民雖然可以通過微信群了解信息，卻難以真正參與投票、議事、監(jiān)督等實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)。許多外出青年表示，他們?cè)敢鉃榧亦l(xiāng)事務(wù)出力，但缺少便捷的參與渠道。這導(dǎo)致空心化不僅體現(xiàn)在人口上，也體現(xiàn)在治理參與上，常住老人“無力參與”，外出青年“無法參與”。

三、優(yōu)化P村鄉(xiāng)村治理的思考與建議

針對(duì)p村面臨的困境和問題，結(jié)合鄉(xiāng)村治理相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)思考和建議，希望能為p村優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式、提升治理水平提供一點(diǎn)參考。

（一）建立多元化的鄰長激勵(lì)與退出機(jī)制

一是探索基礎(chǔ)補(bǔ)貼與積分獎(jiǎng)勵(lì)共同發(fā)揮作用的激勵(lì)模式，由村集體經(jīng)濟(jì)或上級(jí)轉(zhuǎn)移支付列支部分經(jīng)費(fèi)，給予鄰長每年數(shù)百元的基礎(chǔ)誤工補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)其信息報(bào)送、矛盾調(diào)解、服務(wù)代辦等基礎(chǔ)履職行為進(jìn)行積分量化，積分可兌換生活用品或優(yōu)先享受村級(jí)公共服務(wù)。二是定期評(píng)選“金牌鄰長”并給予物質(zhì)與榮譽(yù)雙重獎(jiǎng)勵(lì)，為鄰長購買人身意外保險(xiǎn)，提供基本工作保障。三是建立鄰長動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，民主評(píng)議的結(jié)果應(yīng)與鄰長的續(xù)聘、積分獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)優(yōu)直接掛鉤。建立“不稱職”退出案例庫，對(duì)連續(xù)半年不履職或村民評(píng)議滿意度低于60%的鄰長進(jìn)行談話提醒或更換，確保隊(duì)伍活力。

（二）搭建數(shù)字化治理平臺(tái)，破解代際斷層與數(shù)字鴻溝

建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一開發(fā)輕量級(jí)“村務(wù)通”小程序或依托企業(yè)微信，集成通知公告、在線議事、投票表決、問題上報(bào)、積分查詢等功能。外出村民可實(shí)名認(rèn)證后參與村級(jí)重要事項(xiàng)的投票和討論，其參與行為可納入積分體系。一是利用微信群、小程序或輕量級(jí)村務(wù)APP，吸納外出務(wù)工青年擔(dān)任“線上鄰長”，負(fù)責(zé)信息推送、民意收集、政策宣傳、遠(yuǎn)程投票等事務(wù)，線下鄰長則專注于入戶走訪、矛盾調(diào)解、老年群體服務(wù)等面對(duì)面工作。二是設(shè)立“后備鄰長”制度，由現(xiàn)任鄰長傳幫帶，每名鄰長培養(yǎng)1名后備人選，形成梯次銜接的人才隊(duì)伍。三是針對(duì)老年人數(shù)字鴻溝問題，保留院壩會(huì)、大喇叭、公開欄等傳統(tǒng)渠道，確保不落下任何群體。四是定期舉辦線上鄉(xiāng)賢議事會(huì)，邀請(qǐng)外出能人為村莊發(fā)展建言獻(xiàn)策，將流出人口轉(zhuǎn)化為流動(dòng)治理資源。

（三）強(qiáng)化資源下沉與權(quán)責(zé)匹配，防止過度行政化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在安排涉農(nóng)資金、項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)預(yù)留一定比例的“微治理”經(jīng)費(fèi)，由村兩委根據(jù)鄰長反饋的問題清單自主調(diào)配，用于解決路燈維修、溝渠清理、困難救助等小型、緊急的民生問題。上級(jí)部門應(yīng)制定鄰長履職負(fù)面清單，明確其不必承擔(dān)的行政任務(wù)，村兩委應(yīng)定期組織鄰長座談會(huì)，傾聽其工作困難與實(shí)際訴求，及時(shí)調(diào)整不合理的任務(wù)安排，避免職責(zé)層層加碼。鄰長上報(bào)問題后，村兩委須在3個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)并分類，一般問題7日內(nèi)解決，復(fù)雜問題上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并跟蹤督辦，最終結(jié)果向鄰長和當(dāng)事人反饋。只有讓村民感到找了鄰長有用，治理網(wǎng)絡(luò)才有公信力。

（四）加強(qiáng)黨員發(fā)展與能力培訓(xùn)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

村黨支部應(yīng)有計(jì)劃地在優(yōu)秀鄰長中發(fā)展黨員，近三年P(guān)村已發(fā)展12名鄰長入黨，這個(gè)做法值得堅(jiān)持并擴(kuò)大。鼓勵(lì)返鄉(xiāng)青年、退伍軍人、大學(xué)生村官、鄉(xiāng)村致富帶頭人等加入鄰長隊(duì)伍，優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)與能力結(jié)構(gòu)。建立鄰長常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，每季度至少組織一次培訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋政策解讀、溝通技巧、矛盾調(diào)解方法、信息化工具使用、應(yīng)急處理等，提升履職專業(yè)化水平。

四、結(jié)　語

此次返鄉(xiāng)觀察，讓我再次見證了P村“三長制”這一黨建引領(lǐng)下基層治理創(chuàng)新的生動(dòng)實(shí)踐。通過下沉治理單元、激活熟人社會(huì)資源、賦予普通村民以組織身份，P村實(shí)現(xiàn)了行政與自治的有機(jī)互動(dòng)，探索出一條“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”良性互動(dòng)的微觀路徑?！叭L制”的可持續(xù)性有賴于激勵(lì)機(jī)制的完善、代際接替的順暢、行政邊界的明晰以及資源配套的到位。對(duì)于P村這樣人口較多、治理任務(wù)繁重的普通村莊，更需要持續(xù)的制度調(diào)試與資源投入。誠然，此次觀察時(shí)間有限，訪談覆蓋不夠全面，提出的建議可能還不夠完善。在今后的學(xué)習(xí)和研究中，我將持續(xù)關(guān)注P村的治理實(shí)踐，希望能為同類村莊的基層治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)一份綿薄之力。

作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院2025級(jí)政治學(xué)碩士研究生