來源：滾動播報

（來源：中國工業(yè)報）

■ 中國工業(yè)報記者 王棕寶

4月8日，國務(wù)院國資委正式宣布新設(shè)境外國資工作局，由朱凱出任局長。該局下設(shè)國際化經(jīng)營處、風險防范處、監(jiān)督治理處、應急管理處四個核心處室，主要職責涵蓋指導所監(jiān)管企業(yè)國際化經(jīng)營和境外資產(chǎn)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整，承擔境外資產(chǎn)監(jiān)督工作，加強境外投資經(jīng)營風險防范化解，以及承擔境外突發(fā)事件和危機處理工作。

國務(wù)院國資委研究中心研究員胡遲接受中國工業(yè)報記者采訪時表示，境外國資工作局的設(shè)立，標志著未來國資委要以專業(yè)化監(jiān)管為基礎(chǔ)，推動央企更高質(zhì)量、更安全地“走出去”。

▲ 來源：攝圖網(wǎng)

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從“九龍治水”到“專責統(tǒng)籌”：央企境外資產(chǎn)需要“大管家”

從亞洲到非洲，從北美洲到南美洲，再到歐洲與大洋洲，中國海洋石油有限公司（簡稱“中國海油”）的油氣資產(chǎn)如同繁星般散布全球。在亞洲，重點布局印度尼西亞和阿聯(lián)酋油氣資產(chǎn)，并擔任伊拉克米桑油田群的主承包商，2025年又成功斬獲伊拉克Block7、哈薩克斯坦Zhylyoi等4個勘探新項目；在非洲，尼日利亞的調(diào)整井與注采優(yōu)化等增產(chǎn)措施讓油田遞減有效放緩，烏干達Kingfisher項目正加緊鋪設(shè)電纜、沖刺投產(chǎn)。跨過大洋，北美洲的加拿大長湖項目產(chǎn)量保持增長；南美洲則已成為其海外儲量和產(chǎn)量的最大板塊——巴西Mero和Buzios油田多期項目順利投產(chǎn)，圭亞那海上Stabroek區(qū)塊評價接連成功，Yellowtail項目已投入運行。歐洲方面，擁有英國北海Buzzard等油氣田的權(quán)益，并持有俄羅斯Arctic LNG 2LLC的股權(quán)。

中國海油2025年的財報顯示，截至2025年底，中國海油海外凈證實儲量達27.57億桶油當量，全年海外油氣凈產(chǎn)量2.404億桶油當量，同比增長2.7%。中國海油這張覆蓋二十多個國家和地區(qū)的資產(chǎn)版圖，正是央企“走出去”的生動縮影。

那么，在境外國資工作局成立之前，如此龐大的央企海外資產(chǎn)具體是如何監(jiān)管的？

清華大學中國現(xiàn)代國有企業(yè)研究院研究主任周麗莎接受中國工業(yè)報記者采訪時詳細梳理了此前的格局：國務(wù)院國資委規(guī)劃發(fā)展局負責境外投資頂層規(guī)劃、重大項目核準及負面清單管理，是境外投資的“入口”管理部門；財務(wù)監(jiān)管局與產(chǎn)權(quán)局聚焦境外資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、財務(wù)并表、保值增值考核，是境外資產(chǎn)“家底”監(jiān)管核心；監(jiān)督追責局承擔境外合規(guī)監(jiān)督、違規(guī)追責及腐敗查處；國際合作局側(cè)重外事協(xié)調(diào)、國際交流及境外突發(fā)事件配合。

中國海洋大學應用會計研究所副所長、管理學院副教授馬新嘯進一步指出，這種多頭管理模式還涉及國資委之外的其他部委。比如，國家發(fā)展和改革委員會負責境外投資項目的核準和備案審批，商務(wù)部參與境外投資方向引導和規(guī)范，財政部、國家外匯管理局等部門也依據(jù)各自職能參與監(jiān)管。這種分散監(jiān)管模式在實際操作中協(xié)調(diào)不足，央企海外并購項目往往需要同時向多個部門報備審批，流程較為復雜。

聯(lián)儲證券研究院副院長沈夏宜將此模式概括為“分條線履職、跨部門協(xié)同”。由于職權(quán)分散，缺乏統(tǒng)一統(tǒng)籌，導致職責交叉、風險預警與應急管理相互割裂，政策傳導和監(jiān)督落地也存在明顯不暢。這種分散協(xié)同模式，難以應對日益復雜的海外經(jīng)營環(huán)境。這也是國務(wù)院國資委決定設(shè)立專職的境外國資工作局的重要原因。

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支持與監(jiān)管并重：新局釋放的核心信號

境外國資工作局的設(shè)立，究竟是“加碼支持”企業(yè)出海，還是“監(jiān)管升級”進入新階段？多位專家給出了明確判斷：這并非簡單的二選一，而是支持與監(jiān)管并重，標志著境外資產(chǎn)管理進入系統(tǒng)化、專業(yè)化的新階段。

胡遲認為，釋放的最核心信號是“以專業(yè)化監(jiān)管為基礎(chǔ)，推動央企更高質(zhì)量、更安全地‘走出去’，本質(zhì)是監(jiān)管升級服務(wù)于更高水平對外開放”。加強監(jiān)管是底線保障，通過統(tǒng)一監(jiān)管堵住決策失控、內(nèi)部人控制、資產(chǎn)流失漏洞，避免“盲目出海、風險裸奔”；專業(yè)化服務(wù)是賦能支持，新局統(tǒng)籌政策、風險、應急資源，幫助企業(yè)更好應對海外合規(guī)審查、地緣沖突，提升出海成功率。最終目標是在守住安全底線的前提下，提升央企全球競爭力，實現(xiàn)“走得穩(wěn)、走得遠、管得住”。

馬新嘯用一個形象的比喻，新機構(gòu)類似于為“走出去”的央企配備專業(yè)的“領(lǐng)航員”和“安全員”，既提供航線規(guī)劃和資源對接，也負責監(jiān)測風浪、制定應急預案。

沈夏宜也表達了類似觀點。他認為，此番設(shè)立專職司局，釋放的最核心信號是央企國際化經(jīng)營將從“規(guī)模導向的分散式出�！�，轉(zhuǎn)向“安全與效益并重的體系化全球化布局”。一方面，專職機構(gòu)破除多部門協(xié)同堵點，統(tǒng)籌優(yōu)化全球資產(chǎn)布局，為企業(yè)出海提供系統(tǒng)性戰(zhàn)略指導與資源協(xié)調(diào)；另一方面，專職機構(gòu)補齊了此前“重前端審批、輕中后端運營管控”的監(jiān)管短板。兩者平衡的核心，應是堅守“管資本為主”的出資人定位，以權(quán)責清單明確監(jiān)管邊界，做到支持不越位、監(jiān)管不缺位。

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四個處室精準發(fā)力：從經(jīng)營風險到國家安全的風險認知躍升

新局下設(shè)的四個處室——國際化經(jīng)營處、風險防范處、監(jiān)督治理處、應急管理處，分工具體、指向明確。其中，“應急管理處”的設(shè)立，成為專家們最為關(guān)注的突破性變化。

周麗莎指出，四個處室精準對應經(jīng)營布局、風險防控、監(jiān)督治理、應急處置四大核心環(huán)節(jié)，徹底解決了過去“規(guī)劃不管風險、監(jiān)督不管應急、應急不管經(jīng)營”的割裂問題，形成了完整的治理鏈條。她特別強調(diào)，應急管理處的設(shè)立尤為關(guān)鍵：過去境外遭遇政局動蕩、恐怖襲擊、項目停工、人員被困、資產(chǎn)被沒收等突發(fā)事件時，沒有專門機構(gòu)統(tǒng)籌、沒有標準化應急流程、沒有跨部門聯(lián)動機制。通過設(shè)置應急管理處，將建立國家級央企境外安全應急體系，實現(xiàn)主動防控、快速響應、分級處置。

聯(lián)儲證券研究院研究員易碧歸認為，該機構(gòu)設(shè)置最值得關(guān)注的核心變化，是將原本分散在不同部門、分屬不同環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略布局、風險防控、資產(chǎn)監(jiān)督、應急處置等職能，整合至同一責任主體，實現(xiàn)了境外國資管理的權(quán)責統(tǒng)一，徹底解決了此前“多段式管理、責任邊界模糊”的監(jiān)管真空問題。“應急管理處”的單獨設(shè)立，體現(xiàn)出國資委對境外風險的管控將實現(xiàn)兩大核心躍升：一是管控周期從“事前預防、事中管控”延伸至“事后應急閉環(huán)處置”；二是風險管控維度從傳統(tǒng)的經(jīng)營、財務(wù)、合規(guī)風險，全面升級至統(tǒng)籌國家安全、國有資產(chǎn)安全與境外人員生命安全的全維度管控。

馬新嘯則從認知維度進行了更深層次的解讀。他認為，設(shè)立“應急管理處”標志著國資委對境外風險的管理范式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從聚焦于商業(yè)運營的“風險控制”，升級為涵蓋生命與主權(quán)安全的“危機管理”。這不僅是職能的細化，更是認知維度的躍升。它清晰地表明，國資委對境外風險的認知已超越傳統(tǒng)的“經(jīng)營風險”范疇。

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兩難挑戰(zhàn)與破解之道：如何避免“管得過死”？

新局的成立固然意義重大，但專家們也清醒地認識到，在實際運作中，它將面臨一個核心“兩難”挑戰(zhàn)：如何在強化監(jiān)督、壓實責任、防范風險的同時，不束縛境外一線決策效率，避免“管得過死、審批過繁”，削弱央企在國際市場的快速反應能力與競爭力。

胡遲提出了三點破解建議：一是實行分類授權(quán)、分級監(jiān)管，對主業(yè)清晰、風控良好的企業(yè)給予更大境外經(jīng)營授權(quán)，對高風險國家、大額投資、敏感領(lǐng)域?qū)嵭袕膰辣O(jiān)管；二是建立“負面清單+正面激勵”機制，明確禁止性、限制性事項，其余交由企業(yè)市場化決策，對合規(guī)穩(wěn)健、效益良好的境外項目給予激勵，寬容合理商業(yè)風險；三是數(shù)字化穿透監(jiān)管，通過境外資產(chǎn)監(jiān)測平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時歸集，減少現(xiàn)場檢查與重復報備，以技術(shù)手段提升監(jiān)管效能。

周麗莎從監(jiān)管端與企業(yè)端的矛盾出發(fā)進行分析。她指出，監(jiān)管端追求全穿透、嚴監(jiān)督、可追溯、強追責，易因細化審批、增加報備、強化檢查、收緊權(quán)限造成流程繁瑣，導致一線不敢決策、不愿決策；而企業(yè)端面對瞬息萬變的國際市場，亟需快速決策、彈性授權(quán)與容錯空間。除了分類監(jiān)管和數(shù)字化穿透外，她還特別強調(diào)，要壓實企業(yè)主體責任、厘清“監(jiān)管邊界”明確國資委管戰(zhàn)略布局、風險底線、監(jiān)督追責、應急統(tǒng)籌，企業(yè)管具體經(jīng)營、項目決策、日常運營，央企董事會對境外風險負最終責任，避免監(jiān)管越位、企業(yè)缺位。

馬新嘯則提出了更為系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型思路：推動監(jiān)管范式從“事前審批為主”向“事中事后監(jiān)管與服務(wù)并重”轉(zhuǎn)型。具體包括實施“差異化精準監(jiān)管”，根據(jù)企業(yè)合規(guī)記錄、所在國別風險、業(yè)務(wù)類型等因素建立“紅、黃、綠”風險分級體系；探索“監(jiān)管沙盒”與“快速通道”機制，對于企業(yè)探索的新市場、新模式，在預設(shè)邊界和風險限額內(nèi)允許試點，并配套容錯標準；強化“數(shù)字化賦能監(jiān)管”，通過建設(shè)境外資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)測平臺，利用大數(shù)據(jù)實時感知風險，變“人工報批”為“智能預警”。

從“九龍治水”到“專責統(tǒng)籌”，從“風險控制”到“危機管理”，胡遲認為，境外國資工作局的成立，既是應對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的必然選擇，也是推動央企高質(zhì)量“走出去”的制度保障。未來，如何在支持與監(jiān)管之間找到最佳平衡點，讓新局真正成為企業(yè)出海的“戰(zhàn)略雷達”和“應急盾牌”而非束縛手腳的“韁繩”，將是檢驗這一制度創(chuàng)新成效的關(guān)鍵所在。