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今年3月，“投資于人”被正式納入“十五五”規(guī)劃綱要，成為新發(fā)展階段國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和重要政策取向。投資于人，關(guān)鍵在于通過加大對(duì)民生發(fā)展的公共投入，讓國(guó)家發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展�；谶@一目標(biāo)導(dǎo)向，健全優(yōu)化社會(huì)保障體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，成為落實(shí)投資于人的重中之重。“十五五”時(shí)期，投資于人如何在重點(diǎn)領(lǐng)域落地見效？推薦閱讀中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成在《人民論壇》雜志的最新刊文。

核心觀點(diǎn)速覽

• 進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，社會(huì)保障與基本公共服務(wù)問題早已超越單純民生保障事務(wù)范疇，越來越成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要變量。

• “十五五”時(shí)期，通過持續(xù)加大公共投入，優(yōu)化制度安排和資源配置，穩(wěn)步提升社會(huì)保障水平和基本公共服務(wù)均等化程度，引領(lǐng)全體人民扎實(shí)邁向共同富裕。

• 投資于人的根本目的，是基于扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的目標(biāo)方向，通過再分配手段提高公共支出中的社會(huì)性投入占比，擴(kuò)大公共品供給，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)保障水平持續(xù)提升、基本公共服務(wù)走向均等化。

投資于人，要重點(diǎn)促進(jìn)社保提質(zhì)與基本公共服務(wù)均等化

“投資于人”，是相對(duì)“投資于物”而提出的新發(fā)展理念。2025年政府工作報(bào)告首次提出，“推動(dòng)更多資金資源‘投資于人’、服務(wù)于民生，支持?jǐn)U大就業(yè)、促進(jìn)居民增收減負(fù)、加強(qiáng)消費(fèi)激勵(lì)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)�！�2026年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十五五” 規(guī)劃綱要）指出，“堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”的發(fā)展取向，強(qiáng)調(diào)讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民，明確提出促進(jìn)“人民生活品質(zhì)不斷提高”的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)、更好滿足人民群眾美好生活需要、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度更加優(yōu)化更可持續(xù)、基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升等方面，作出總體部署。

這充分說明，“投資于人”已成為宏觀政策的重要考量，彰顯出更加鮮明的民生導(dǎo)向。從國(guó)家“十五五”規(guī)劃綱要的整體結(jié)構(gòu)來看，投資于人的政策取向，集中體現(xiàn)在第十一篇“完善人口發(fā)展戰(zhàn)略 促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”和第十二篇“加大保障和改善民生力度 扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富�！�，前者涵蓋了“建設(shè)生育友好型社會(huì)”“辦好人民滿意的教育”“加快建設(shè)健康中國(guó)”“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”四章，后者涵蓋了“促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)”“完善收入分配制度”“健全社會(huì)保障體系”“推動(dòng)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”“穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”“保障各類群體發(fā)展權(quán)益”六章。

“十五五”規(guī)劃綱要如此大篇幅地對(duì)民生發(fā)展方面作出部署，折射出深層考量：民生發(fā)展已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)正邁入加快扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵階段。因此，將更多財(cái)政資金和公共資源投向社會(huì)保障與教育、就業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老育幼等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)民生發(fā)展實(shí)現(xiàn)新飛躍，必然成為不斷滿足人民群眾美好生活需要、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與良性循環(huán)新格局、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

從理論維度審視，我國(guó)踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，始終堅(jiān)持把不斷提高人民的生活水平作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重。立足新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，投資于人進(jìn)一步揭示出，社會(huì)保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)性投入，是提高民生發(fā)展質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的核心路徑。唯有建立健全社會(huì)保障制度與均等化的基本公共服務(wù)體系，才能讓城鄉(xiāng)居民打消顧慮，愿意消費(fèi)、放心消費(fèi)、敢于消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量持續(xù)提升、人的發(fā)展更加全面。

從實(shí)踐維度審視，過于偏重投資于物，雖然推動(dòng)整體產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)大，卻極易造成“供強(qiáng)需弱”的局面，尤其會(huì)加劇供給與消費(fèi)需求之間的結(jié)構(gòu)性失衡，最終制約民生改善的實(shí)際成效。不同于傳統(tǒng)“投資于物”聚焦基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)備等物質(zhì)資本積累的模式，“投資于人”的深刻內(nèi)涵在于，將投資導(dǎo)向人的多維度需求、人的全面發(fā)展與高質(zhì)量增長(zhǎng)，通過對(duì)社會(huì)保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)性投入，實(shí)現(xiàn)民生福祉全面提升，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)共享與社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

鑒于此，在落實(shí)投資于人的宏觀政策過程中，穩(wěn)步提高社會(huì)保障水平、實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)擺在優(yōu)先位置。

一方面，社會(huì)保障肩負(fù)解除人民群眾后顧之憂、增加城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入、促進(jìn)社會(huì)公平等多重職責(zé)，既是保障與改善民生的重要制度支撐，又是維護(hù)社會(huì)安定、調(diào)節(jié)收入分配、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要法寶。作為伴隨人類現(xiàn)代化進(jìn)程而發(fā)展的重大制度文明，健全的社會(huì)保障制度，通常被視為國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)配置，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的根本路徑。社會(huì)保障水平的高低，直接反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)公平程度。以全體人民共同富裕為本質(zhì)特征的中國(guó)式現(xiàn)代化，更加需要高水平的社會(huì)保障制度的堅(jiān)實(shí)支撐。針對(duì)目前社會(huì)保障制度欠優(yōu)、再分配力度偏弱的現(xiàn)實(shí)，“十五五”時(shí)期亟待通過加大公共投入來優(yōu)化社會(huì)保障制度、健全社會(huì)保障體系、提高社會(huì)保障水平。

另一方面，基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體人民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，負(fù)責(zé)滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的教育、就業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老育幼服務(wù)等基本需求。2021年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，將到2035年“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”列為重要目標(biāo)任務(wù)，核心要義是全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。現(xiàn)在距離實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間不足10年，迫切需要將投資于人的戰(zhàn)略選擇，優(yōu)先落實(shí)到全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐之中。

需要特別指出的是，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，社會(huì)保障與基本公共服務(wù)問題早已超越單純民生保障事務(wù)范疇，越來越成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要變量，乃至關(guān)鍵性變量。在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全面推進(jìn)的背景下，更應(yīng)基于中國(guó)發(fā)展邏輯，深刻把握社會(huì)保障發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化的演進(jìn)規(guī)律，以健全的社會(huì)保障制度和日益均等化的基本公共服務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)全體人民穩(wěn)步邁向共同富裕的大道。

我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展成就與現(xiàn)行制度短板

經(jīng)過30余年的改革與發(fā)展，特別是黨的十八大以來，以人民為中心的發(fā)展思想貫徹落實(shí)到讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的實(shí)踐中，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨�，建成世界上�?guī)模最大的社會(huì)保障體系。

一方面，社會(huì)保障覆蓋面快速擴(kuò)大。截至2025年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)107599萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)分別為54680萬人、52919萬人；按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者達(dá)3.2億多人。參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)133068萬人，其中參加職工醫(yī)保與居民醫(yī)保的人數(shù)分別38856萬人、94212萬人；職工與居民在基本醫(yī)保政策范圍內(nèi)的住院費(fèi)用報(bào)銷比例分別達(dá)85%和70%左右。參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)24918萬人，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)30500萬人，參加生育保險(xiǎn)人數(shù)25966萬人。全國(guó)享受最低生活保障和特困救助者4380萬人，其中城鎮(zhèn)低保者595萬人、農(nóng)村低保者3340萬人、農(nóng)村特困救助供養(yǎng)者445萬人，另外接受臨時(shí)救助者達(dá)2399萬人次。

另一方面，社會(huì)保障水平不斷提升。職工養(yǎng)老金已經(jīng)持續(xù)增長(zhǎng)22年，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)連年提高。2025年，國(guó)家又推出0—3歲兒童普惠型育兒補(bǔ)貼（兒童津貼），人月均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為300元，這標(biāo)志著兒童福利事業(yè)開始進(jìn)入普惠性階段；長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度加快建立，失能失智人員的照護(hù)訴求得到制度性回應(yīng)；社會(huì)救助法、醫(yī)療保障法、托育服務(wù)法三部法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，社會(huì)保障法治建設(shè)進(jìn)程明顯加快。因此，我國(guó)社會(huì)保障體系，事實(shí)上已經(jīng)成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，這與發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家緊縮福利的政策取向形成了鮮明反差，在當(dāng)今世界樹立起極具示范意義的正面典范。

在充分肯定我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得歷史性成就的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行社會(huì)保障制度依然存在一些不足，這正是迫切需要通過落實(shí)投資于人政策加快化解的問題。概括而言，有以下幾點(diǎn)不足：

公共性不足。社會(huì)保障制度是社會(huì)公共品，通過強(qiáng)制共享來促進(jìn)社會(huì)公平，互助共濟(jì)構(gòu)成其牢固基石。在改革初期探索階段，由于存在理念模糊與路徑偏差，尤其是20世紀(jì)90年代，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度中引入私有化元素與市場(chǎng)交易機(jī)制，一定程度上削弱了參保人之間的互助共濟(jì)功能，由此形成一些制度性缺陷，至今仍存在一定的運(yùn)行慣性。覆蓋全國(guó)近3/4人口的居民醫(yī)保，采取按人頭定額繳費(fèi)的方式，將本應(yīng)遵循“按收入能力繳費(fèi)、按實(shí)際費(fèi)用支付”的法定醫(yī)療保險(xiǎn)，異化為商業(yè)產(chǎn)品，導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與收入高低呈負(fù)相關(guān)，待遇給付呈現(xiàn)出明顯的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。此外，社會(huì)保障屬地管理模式，造成統(tǒng)籌層次偏低，地區(qū)之間的互濟(jì)性不足，也直接弱化了社會(huì)保障制度的公共性。

公平性不足。社會(huì)保障總體投入不足，無論是初次分配，還是財(cái)政性投入中用于社會(huì)保障的份額，都相對(duì)偏低，未能有效化解人民群眾在養(yǎng)老、育幼、醫(yī)療等多領(lǐng)域的后顧之憂，未能充分發(fā)揮社會(huì)保障再分配功能。同時(shí)，因各地政策不統(tǒng)一，地區(qū)之間的社會(huì)保障籌資與待遇計(jì)發(fā)均存在差異性，發(fā)展失衡問題仍存在；不同群體之間的社會(huì)保障權(quán)責(zé)差距偏大，如三大群體（企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、城鄉(xiāng)居民）的養(yǎng)老金待遇水平差距明顯，職工醫(yī)保與居民醫(yī)保之間也存在一定差距。此外，養(yǎng)老服務(wù)與兒童福利發(fā)展相對(duì)滯后，致使養(yǎng)老焦慮與育兒焦慮不同程度存在。

可持續(xù)性不足。我國(guó)人口老齡化的超常規(guī)特征和社保制度剛性發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致支付壓力持續(xù)上升。同時(shí)，現(xiàn)行社保制度設(shè)計(jì)缺陷的長(zhǎng)期影響也不容忽略。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系緊密綁定且費(fèi)率偏高，靈活就業(yè)者游離在外，退休者日益增多而繳費(fèi)者日益減少，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度背后，潛藏著缺乏資金來源支撐的長(zhǎng)壽財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。居民醫(yī)保按人頭等額繳費(fèi)，既加劇了低收入家庭退保和脫保現(xiàn)象，又制約有能力的中高收入群體承擔(dān)更多的繳費(fèi)責(zé)任，直接限制了醫(yī)�；鸪掷m(xù)增長(zhǎng)。這種籌資“短板效應(yīng)”，正影響制度可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)準(zhǔn)備不足。當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)、大模型等為表征的第四次科技革命，正在重構(gòu)財(cái)富創(chuàng)造格局與初次分配格局，而現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度仍以勞動(dòng)關(guān)系為基本依據(jù)、以一般勞動(dòng)所得為籌資基本來源。長(zhǎng)此以往，其再分配功能很可能被抑制，而社會(huì)保障制度還未真正做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。上述不足的存在，衍生出一些不良效應(yīng)。例如，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)達(dá)5億多人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者達(dá)1.9億多人，但人月均僅240多元。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，尤其是是高齡農(nóng)民，養(yǎng)老金更是低于200元，這與養(yǎng)老金滿足年老后基本生活來源的正常需求存在差距。在醫(yī)保方面，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療費(fèi)用自負(fù)比相對(duì)較高，一般家庭無力承受重大疾病帶來的壓力。近幾年，筆者在10多個(gè)省市區(qū)，尤其是中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響民生的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、返貧等后顧之憂，仍不同程度存在，特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金超低、醫(yī)療保障不足，更是導(dǎo)致其不敢消費(fèi)的重要致因，制約生活質(zhì)量的提升。這既不利于改善民生，又不利提振消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，更對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展造成不利影響。因此，全面優(yōu)化現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排、加快提高社會(huì)保障水平，具有必要性、重要性、緊迫性。

浙江烏鎮(zhèn)智能養(yǎng)老中心內(nèi)，院內(nèi)老人正與機(jī)器狗互動(dòng)。新華網(wǎng)發(fā)（鐘月英 攝）

投資于人對(duì)社會(huì)保障制度優(yōu)化的內(nèi)在要求

進(jìn)一步厘清社會(huì)保障建制理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。沒有先進(jìn)的理念，不可能建構(gòu)合理的制度安排；沒有合理的制度安排，再優(yōu)良的技術(shù)方案也會(huì)陷入目標(biāo)不明、路徑不清和效果不良的困境中�，F(xiàn)行社會(huì)保障制度質(zhì)量不高的事實(shí)，反映的正是過去長(zhǎng)期以來缺乏正確理念指導(dǎo)的問題。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)保障不是市場(chǎng)化的商業(yè)保險(xiǎn)，而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享、促進(jìn)社會(huì)公平的國(guó)家層級(jí)制度安排，只有加大公共投入，才能維護(hù)公共性本色，才能強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同和集體主義意識(shí)，才能有效解決需要解決的社會(huì)問題。因此，不能將社會(huì)保障視為國(guó)家發(fā)展的“負(fù)擔(dān)”，而應(yīng)當(dāng)視為國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)指向、動(dòng)力源泉和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，真正樹立健全社會(huì)保障制度和提高社會(huì)保障水平就是扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕的具體體現(xiàn)的新觀念。在全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，要將投資于人的宏觀政策全面融入各項(xiàng)社會(huì)保障制度安排中，通過提高公共投入比重來推動(dòng)社會(huì)保障加快發(fā)展，這是滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的美好生活需要的必要舉措，也是始終維系國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民世代福祉的內(nèi)在要求。

加快壯大社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)，持續(xù)提高社會(huì)保障水平。立足現(xiàn)實(shí)，面向未來，我國(guó)社會(huì)保障改革需要著力解決公共性與公平性不足、強(qiáng)化再分配力度，關(guān)鍵是要促進(jìn)政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定社會(huì)保障制度在全面優(yōu)化的條件下早日走向成熟、定型，為全體人民提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期。為此，需要將投資于人落實(shí)到提升社會(huì)保障支出在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比重上，這決定了可供全體人民共享的國(guó)家發(fā)展成果份額，也決定了社會(huì)保障再分配力度。建議設(shè)定2035年、2050年社會(huì)保障總支出占國(guó)民生產(chǎn)總值之比，從現(xiàn)在的13%左右先后提高到20%、30%左右的目標(biāo)，財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政支出之比宜從現(xiàn)在的30%多先后提升到40%、50%，以達(dá)到切實(shí)解除人民群眾后顧之憂，并增加社會(huì)保障轉(zhuǎn)移性收入的發(fā)展目標(biāo)。

需要特別指出的是，投資于人在社會(huì)保障領(lǐng)域的落實(shí)，不能僅限于國(guó)家財(cái)政投入，還可以開辟多條籌資途徑。例如，劃轉(zhuǎn)一部分國(guó)有資產(chǎn)、收繳國(guó)有企業(yè)一部分利潤(rùn)、發(fā)行特種長(zhǎng)期國(guó)債、優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制、加大社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)力度，以及開征相關(guān)稅種或者將個(gè)人所得稅等明確用于促進(jìn)社會(huì)保障發(fā)展上，都可以為發(fā)展社會(huì)保障與基本公共服務(wù)提供更加雄厚的物質(zhì)支撐。同時(shí)，真正落實(shí)共建共享原則，運(yùn)用有效的財(cái)政稅收政策，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、公益慈善組織和個(gè)人及家庭積極參與并承擔(dān)起相應(yīng)的籌資責(zé)任，確保通過社會(huì)保障制度安排的社會(huì)共享份額持續(xù)提升。此外，還可以通過提高統(tǒng)籌層次實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的互助共濟(jì)，使資源利用效率得到提升，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，其他各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)盡快推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌以為全國(guó)統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)，社會(huì)救助的責(zé)任本位也應(yīng)當(dāng)從縣級(jí)提升到省級(jí)層次等，以此增強(qiáng)互助共濟(jì)功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障再分配功能躍升。通過持續(xù)壯大社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)，全面優(yōu)化養(yǎng)老金、醫(yī)療保障、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利“五大制度”，加快提升養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人福利、住房福利、教育福利水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移性收入占居民收入之比穩(wěn)步提升，就可以達(dá)到持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)共享份額、加大社會(huì)保障再分配力度的目的，進(jìn)而使共同富裕邁出穩(wěn)健步伐。

著力縮小差距，以政策統(tǒng)一促進(jìn)制度公平。無公平則無社保，不能促進(jìn)公平的社保制度不是好社保制度，這是普遍規(guī)律，以共同富裕為追求目標(biāo)的中國(guó)式現(xiàn)代化更是如此。為此，投資于人在社會(huì)保障領(lǐng)域的政策著力點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在“補(bǔ)低扶弱”上，即著力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間與群體之間的社會(huì)保障待遇差距。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，當(dāng)務(wù)之急是加快提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平，特別是高齡農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。在醫(yī)保方面，要加快提高居民醫(yī)保水平，進(jìn)而推進(jìn)職工醫(yī)保與居民醫(yī)�！皟芍坪弦弧�，改革居民個(gè)人籌資機(jī)制，免除嬰幼兒與高齡居民的醫(yī)保繳納負(fù)擔(dān)，以個(gè)人自負(fù)費(fèi)用封頂替代基金支付封頂，具有必要性和緊迫性。在社會(huì)救助方面，要確立“水漲船高”的提標(biāo)穩(wěn)定機(jī)制，加快臨時(shí)救助發(fā)展步伐，使社會(huì)救助制度能夠惠及更多有需要者，進(jìn)而抬升走向共同富裕的底部。此外，還要加快養(yǎng)老服務(wù)與兒童福利事業(yè)發(fā)展步伐，將教育福利擴(kuò)展到更大范圍，逐步將穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民工和常住人員群體納入城鎮(zhèn)住房保障政策范圍，等等。同時(shí)，宜將法定社會(huì)保障制度的政策制定權(quán)統(tǒng)一收到國(guó)家層級(jí)，以統(tǒng)一的政策促進(jìn)制度公平。例如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)和社會(huì)救助、基本養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利政策等，均宜在“十五五”期間盡快走向全國(guó)統(tǒng)一。中央與省級(jí)政府亦須優(yōu)化公共投入結(jié)構(gòu)，確保統(tǒng)一的社會(huì)保障政策在欠發(fā)達(dá)地區(qū)也能夠落地見效。

推動(dòng)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、確�？沙掷m(xù)運(yùn)行，就能為扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕、建設(shè)福利中國(guó)提供持久可靠的制度支撐。

我國(guó)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀與突出問題

基本公共服務(wù)與社會(huì)保障有交叉，但又職責(zé)不同。一般而言，基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，關(guān)鍵在于促進(jìn)機(jī)會(huì)均等和結(jié)果普惠，即保障所有社會(huì)成員在享有基本公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等）上具有大致均等的機(jī)會(huì)。不同地域的基本公共服務(wù)水平大體相當(dāng)且能夠滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枰�，其中既包括普惠性的教育、就業(yè)及水電氣暖等基本民生需要，也包括兼具普遍性與個(gè)性化需求的養(yǎng)老、育幼、助殘和醫(yī)療健康等社會(huì)服務(wù)需求。全國(guó)人民在享受基本公共服務(wù)方面的機(jī)會(huì)和結(jié)果相對(duì)均等，構(gòu)成走向共同富裕的重要基石，也是衡量共同富裕的試金石。

2021年通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確提出在2035年要“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)任務(wù)，這是政府向人民承諾的時(shí)間表。從現(xiàn)實(shí)情況來看，近年來，我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展已經(jīng)取得明顯成就。

基礎(chǔ)教育達(dá)到世界高收入國(guó)家平均水平。截至2024年底，全國(guó)學(xué)前教育毛入園率達(dá)92%，九年義務(wù)教育鞏固率95.9%，高中階段毛入學(xué)率92.0%。同時(shí)，我國(guó)構(gòu)筑起世界最大規(guī)模的高等教育體系，高等教育毛入學(xué)率達(dá)60.8%。

醫(yī)療衛(wèi)生資源供給持續(xù)增加。每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)從2020年的6.46張?jiān)黾拥?023年的7.23張；每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師由2.90人提高到3.40人；公共衛(wèi)生服務(wù)體系逐步健全，2023年末全國(guó)共有專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位32.5萬張、衛(wèi)生人員101萬人，每萬人口專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員從6.56人提高到7.15人。

公共文化體系日益健全。2024年末，全國(guó)登記備案的博物館達(dá)到7046個(gè)，全國(guó)廣播、電視節(jié)目綜合人口覆蓋率分別為99.74%和99.82%，數(shù)字電視實(shí)際用戶2.0億戶；同年全國(guó)居民人均文化娛樂消費(fèi)支出955元，增速快于同期人均消費(fèi)支出；全國(guó)網(wǎng)絡(luò)視頻、網(wǎng)絡(luò)音樂和網(wǎng)絡(luò)文學(xué)用戶規(guī)模分別為10.7億人、7.5億人和5.7億人，數(shù)字文化消費(fèi)已與城鄉(xiāng)居民的日常生活緊密相連。

養(yǎng)老服務(wù)、托育服務(wù)等逐步發(fā)展。中辦、國(guó)辦于2026年發(fā)布《關(guān)于加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的意見》，明確用3年左右時(shí)間基本建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度，從局部試點(diǎn)探索轉(zhuǎn)向全國(guó)推行?。2025年6月，國(guó)家衛(wèi)健委、發(fā)改委等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出，到2030年，普惠托育服務(wù)體系基本建立，支持保障政策基本健全，公建托位數(shù)量明顯增加，托育服務(wù)能力和質(zhì)量顯著提升，家庭托育成本有效降低，基本滿足群眾普惠托育服務(wù)需求。

與此同時(shí)，由于我國(guó)人口眾多，幅員遼闊，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展差距較大，加之長(zhǎng)期以來公共資源配置存在重城市、輕鄉(xiāng)村的取向，我國(guó)基本公共服務(wù)供給不平衡不充分問題仍然相對(duì)突出。

一方面，基本公共服務(wù)供給不足。例如，教育領(lǐng)域中，城市化進(jìn)程中流動(dòng)兒童教育問題尚未完全解決，優(yōu)質(zhì)教育資源共享有限；養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，護(hù)理型床位短缺，城鄉(xiāng)居家失能失智老年人與空巢高齡老年人普遍缺乏社會(huì)化服務(wù)支持；兒童托育服務(wù)領(lǐng)域，3歲以下嬰兒照料服務(wù)不能滿足需求，父母育兒付出的時(shí)間成本居高不下，助力兒童心身健康發(fā)展的兒童福利機(jī)構(gòu)與專業(yè)人才明顯不足；殘疾人服務(wù)領(lǐng)域的康復(fù)、護(hù)理服務(wù)供給不足；醫(yī)療與健康服務(wù)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)基層社區(qū)全科醫(yī)生存在缺口，欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力不足，能夠讓群眾放心的社會(huì)化健康服務(wù)供給亦不足；等等。

另一方面，基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡。例如，教育資源配置在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，乃至同一城市不同區(qū)域之間，均存在失衡現(xiàn)象。優(yōu)質(zhì)教育資源通常集中在城市，尤其是在一線城市、重點(diǎn)學(xué)校；醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，尤其是大城市、超大城市，鄉(xiāng)村和城市基層社區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力相對(duì)薄弱，欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是缺乏高水平醫(yī)療機(jī)構(gòu)、難以留住高水平醫(yī)生。農(nóng)村老齡化程度高于城市，但養(yǎng)老服務(wù)供給卻相對(duì)薄弱，難以給老年人安享幸福晚年提供清晰穩(wěn)定的預(yù)期；等等。由此可見，人民群眾還不同程度面臨著看病難、養(yǎng)老難、育兒難等現(xiàn)實(shí)困難，這不僅會(huì)直接影響人民生活質(zhì)量提升，還會(huì)制約居民消費(fèi)能力釋放，向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傳導(dǎo)不良效應(yīng)。

2025年12月26日，北京市豐臺(tái)區(qū)一位家長(zhǎng)在查看發(fā)放的育兒補(bǔ)貼。截至目前，全國(guó)已經(jīng)有3300萬嬰幼兒家庭領(lǐng)到育兒補(bǔ)貼。新華社記者 虞東升 攝

以投資于人推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的著力點(diǎn)

上述問題的客觀存在表明，要在2035年完成實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，任務(wù)艱巨繁重�！笆逦濉睍r(shí)期，亟需以“倒計(jì)時(shí)”的緊迫感和行動(dòng)力，通過將投資于人的政策重點(diǎn)聚焦于扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。具體而言，投資于人政策在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的落地見效，應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

基于2035年的目標(biāo)導(dǎo)向，確立推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)間表與路線圖�！笆逦濉逼陂g，應(yīng)立足人口結(jié)構(gòu)的深刻變化與流動(dòng)趨勢(shì)，完成各類基本公共服務(wù)設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃和合理布局，切實(shí)解決滿足本地居民基本公共服務(wù)需要的硬件設(shè)施投入與建設(shè)問題；組織實(shí)施大規(guī)模公共服務(wù)專業(yè)人員培養(yǎng)或培訓(xùn)行動(dòng)計(jì)劃，重點(diǎn)推動(dòng)教育、醫(yī)療與養(yǎng)老育幼服務(wù)供給能力實(shí)現(xiàn)躍升�！笆濉睍r(shí)期，全面完成基本公共服務(wù)設(shè)施合理布局建設(shè)任務(wù)，確保相關(guān)專業(yè)人才供需匹配。為此，要持續(xù)擴(kuò)大公共投入，并通過政府公建公辦、公建民營(yíng)、民辦公助及購買服務(wù)等多條途徑，撬動(dòng)社會(huì)與市場(chǎng)主體投入，持續(xù)快速壯大基本公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。力爭(zhēng)在“十五五”期間基本公共服務(wù)均等化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，確保“十六五”期末完成國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃既定的實(shí)現(xiàn)“均等化”目標(biāo)任務(wù)。

分類推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化質(zhì)效提升，精準(zhǔn)對(duì)接民生需求。在教育領(lǐng)域，把握少子化現(xiàn)狀及趨勢(shì)，以及城市化進(jìn)程與鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求，通過增強(qiáng)教育福利性，全面保障兒童受教育權(quán)并推動(dòng)教育質(zhì)量持續(xù)提升；加快優(yōu)質(zhì)教育資源普惠化進(jìn)程，推動(dòng)教育資源從少數(shù)人享有向全民共享轉(zhuǎn)變。在醫(yī)療衛(wèi)生與健康領(lǐng)域，順應(yīng)城鄉(xiāng)居民期盼解除重大疾病醫(yī)療后顧之憂、日益重視個(gè)人健康管理的需求，優(yōu)化高水平綜合醫(yī)院合理配置，同時(shí)著力發(fā)展�？漆t(yī)院，推廣人工智能醫(yī)療應(yīng)用；夯實(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)根基，讓人民群眾能夠就近享有優(yōu)質(zhì)診療服務(wù)，暢通健康素質(zhì)提升途徑。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，需加快提升護(hù)理型床位供給，大力發(fā)展公益性的專業(yè)護(hù)理服務(wù)，將這種服務(wù)遞送到居家生活的億萬失能失智老年人手上。在育兒服務(wù)領(lǐng)域，適應(yīng)兒童流向優(yōu)化托育設(shè)施布局，配強(qiáng)合格保育員與幼師，滿足家庭育兒需求；支持社會(huì)力量發(fā)展有利于兒童心身健康的公共服務(wù)。在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域，需大力發(fā)展康復(fù)、護(hù)理事業(yè)以及相關(guān)福利設(shè)施。在公共文化領(lǐng)域，需支持民間力量參與興辦博物館、科技館、文化館、藝術(shù)館等公共文化場(chǎng)所，加快構(gòu)建覆蓋面廣泛、內(nèi)容豐盈的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為實(shí)現(xiàn)民眾精神富裕提供有力支撐。

強(qiáng)化公共資源向困難群體與低資源地區(qū)傾斜。養(yǎng)老服務(wù)資源要聚焦失能失智與空巢高齡老年人，養(yǎng)老服務(wù)公共投入要向農(nóng)村傾斜、向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。育兒服務(wù)資源要向困境兒童、城鎮(zhèn)流動(dòng)兒童、民族邊疆地區(qū)留守兒童傾斜。醫(yī)療衛(wèi)生資源要向老年人傾斜、中西部地區(qū)傾斜。為此，“十五五”時(shí)期，需進(jìn)一步加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，按照補(bǔ)低扶弱、費(fèi)隨人走原則，持續(xù)縮小地區(qū)之間基本公共服務(wù)供給的差距，為“十六五”實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

持續(xù)加大公共投入，扎實(shí)推動(dòng)基本公共服務(wù)體系全面升級(jí)�！笆逦濉睍r(shí)期，可進(jìn)一步增加育兒補(bǔ)貼，逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育；加大對(duì)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育與高等教育的支持力度，將義務(wù)教育年限從9年延長(zhǎng)至12年，進(jìn)一步保障農(nóng)民工隨遷子女在常住地平等接受義務(wù)教育的權(quán)利；開展大規(guī)模職業(yè)技能提升培訓(xùn)行動(dòng)，積極推動(dòng)建立終身學(xué)習(xí)機(jī)制，促進(jìn)人口“量”與“質(zhì)”的同步提升。圍繞建設(shè)“生育友好型社會(huì)”的目標(biāo)，加大鼓勵(lì)生育的政策力度，促進(jìn)生育率止降回升。加大醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入力度，強(qiáng)化針對(duì)中西部地區(qū)特別是民族邊疆地區(qū)的常態(tài)化幫扶，建立面向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的醫(yī)療保障專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，確保當(dāng)?shù)鼐用衲軌蛳硎芙咏l(fā)達(dá)地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)利用人工智能賦能醫(yī)療服務(wù)，推動(dòng)民眾健康管理從“有病看病”向“治未病”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促使人民群眾身體素質(zhì)得到持續(xù)提升。將殯葬服務(wù)納入社會(huì)保障體系，通過財(cái)政預(yù)算撥款，推動(dòng)殯葬服務(wù)實(shí)現(xiàn)公益化轉(zhuǎn)型。此外，還需推動(dòng)公共就業(yè)服務(wù)、公共文化服務(wù)不斷迭代升級(jí)，更好地滿足城鄉(xiāng)居民多樣化發(fā)展需要。

總之，投資于人的根本目的，是基于扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的目標(biāo)方向，通過再分配手段提高公共支出中的社會(huì)性投入占比，擴(kuò)大公共品供給，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)保障水平持續(xù)提升、基本公共服務(wù)走向均等化。這既是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、提升共同富裕水平的必由之路，又是投資于人的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

“十五五”時(shí)期，在發(fā)展中保障與改善民生，“盡力而為、量力而行”仍是發(fā)展社會(huì)保障和基本公共服務(wù)的基本原則，而我們追求的，應(yīng)當(dāng)是在更高水平上的動(dòng)態(tài)平衡。在當(dāng)前供強(qiáng)需弱的背景下，擴(kuò)大內(nèi)需和提振居民消費(fèi)，已成為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略支撐，這意味著“分好蛋糕”已經(jīng)成為“做大蛋糕”的前提條件，更凸顯出將投資于人重點(diǎn)投向發(fā)展社會(huì)保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的必要性、重要性與緊迫性。因此，新發(fā)展階段推動(dòng)投資于人政策落地，必須在保障與改善民生方面精準(zhǔn)發(fā)力，而健全社會(huì)保障制度和扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，無疑應(yīng)成為投資于人的主要方向和核心領(lǐng)域。唯有如此，才能增進(jìn)人民福利、提振人民信心，進(jìn)而釋放消費(fèi)潛力、夯實(shí)內(nèi)需基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福祉的良性循環(huán)、相得益彰。

可以肯定的是，伴隨公共投入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展步伐與扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，必將顯著加快，人民群眾的生活質(zhì)量與全民福祉必將持續(xù)提升。這不僅是扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵路徑，而且是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的深層動(dòng)力，充分彰顯了中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的鮮明特征，印證了中國(guó)制度與中國(guó)道路的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

上文略有刪減

選自 | 《人民論壇》雜志 2026年第7期

原標(biāo)題 | 投資于人：在發(fā)展中保障與改善民生——“十五五”時(shí)期社會(huì)保障與基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的著力點(diǎn)

作者 | 中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 中國(guó)人民大學(xué)教授、博導(dǎo) 鄭功成

新媒體編輯 | 趙光菊

原文責(zé)編 | 谷漩

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