來源 | 人民論壇網(wǎng)-國家治理雜志
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近日，習(xí)近平總書記指出，義烏小商品闖出大市場、做成大產(chǎn)業(yè)，形成“義烏發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”，這是因地制宜發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的成功實(shí)踐。縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”的重要連接紐帶，在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯。如何立足各地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)“小而美、小而?！钡奶厣h城不斷涌現(xiàn)？推薦閱讀！

落實(shí)城鄉(xiāng)融合、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重大決策部署

縣城是縣域的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心和交通中心，縣城強(qiáng)，縣域則強(qiáng)。從歷史縱深來看，縣是幾千年來我國行政層級中最基礎(chǔ)、最重要與最穩(wěn)定的基本單元。作為國家城市體系中的重要一環(huán)，縣城是承接中心城市功能外溢、吸引鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化、帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。20世紀(jì)90年代末以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了以大城市、特大城市為引擎的快速發(fā)展階段。在取得顯著成就的同時(shí)，也積累了結(jié)構(gòu)性矛盾：人口和產(chǎn)業(yè)過度向中心城市集聚、交通擁堵、環(huán)境負(fù)荷加重等“大城市病”日益凸顯。在這一背景下，位于城鄉(xiāng)之間且兼具城鄉(xiāng)優(yōu)勢的縣城，其角色與作用就顯得越發(fā)重要。

從國際城鎮(zhèn)化演進(jìn)規(guī)律看，成熟的城市體系通常呈現(xiàn)多中心、網(wǎng)絡(luò)化格局，大城市（中心城市）與中小城市各司其職、錯(cuò)位發(fā)展，中小城市憑借特色化、專業(yè)化優(yōu)勢，成為城市體系中承上啟下的功能節(jié)點(diǎn)，在疏解中心城市壓力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正由快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。在這一轉(zhuǎn)型關(guān)口，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)縣城高質(zhì)量發(fā)展，既是優(yōu)化城市體系布局的關(guān)鍵舉措，又是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

近年來，國家將縣城和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展擺在突出位置，提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)方略。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，對縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求及其發(fā)展目標(biāo)作出部署。2025年7月召開的中央城市工作會(huì)議，進(jìn)一步明確縣城在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的功能定位。近日正式發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步為聚焦縣城及縣域、精準(zhǔn)有力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，指明方向路徑。由此可見，深入推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅是構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、空間集聚、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化城市體系的關(guān)鍵一環(huán)，而且是新形勢下落實(shí)城鄉(xiāng)融合、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重大決策部署。

建設(shè)“小而美、小而?！钡奶厣h城

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?！边@一重要部署，深刻闡明縣城在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的功能定位，為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系指明方向?；仡櫸覈擎?zhèn)化歷程，以往發(fā)展重心較多偏向大城市與特大城市，形成非均衡的發(fā)展格局。資源要素過度向中心城市集聚，對縣城這一重要節(jié)點(diǎn)的戰(zhàn)略支撐相對不足，導(dǎo)致其在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的關(guān)鍵作用難以有效發(fā)揮。

要素集聚乏力，中心城市對縣城虹吸效應(yīng)較強(qiáng)?？h城集聚效應(yīng)偏弱，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的重要原因。相較于中心城市，多數(shù)縣城人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)體量有限、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)質(zhì)量不高，難以形成強(qiáng)大的要素集聚力和產(chǎn)業(yè)承載力，在城市體系競爭中處于相對不利的地位。此外，在我國的行政管理體制中，一個(gè)城市所具有的發(fā)展自主性、獲取資源的能力往往與其行政層級密切相關(guān)，層級更高的城市可以通過行政手段促使更多稀缺資源向自身集聚，并對周邊城市產(chǎn)生顯著的虹吸效應(yīng)。在此環(huán)境中，縣城往往處于相對弱勢的地位，加劇其獲取各種發(fā)展要素的難度。

產(chǎn)業(yè)功能偏低，同質(zhì)化和空心化問題交織。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力支撐，縣城是承載縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體。長期以來，我國部分縣域經(jīng)濟(jì)面臨“低端鎖定”的困境，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠資源要素的粗放投入，缺乏創(chuàng)新與效率驅(qū)動(dòng)，發(fā)展后勁不足。由于產(chǎn)業(yè)鏈條短、價(jià)值低，缺乏高效益型和創(chuàng)新型項(xiàng)目，對人才吸引力和地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度相對較低，導(dǎo)致縣城產(chǎn)業(yè)低端化、空心化現(xiàn)象突出，缺乏競爭力與可持續(xù)發(fā)展能力，甚至陷入“留不住人”的現(xiàn)實(shí)困境。

綜合財(cái)力有限，?；具\(yùn)轉(zhuǎn)擠占發(fā)展空間?？h級財(cái)政基礎(chǔ)相對薄弱，是當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須正視的問題。有的地區(qū)縣級財(cái)政自給率偏低，主要依賴上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政創(chuàng)造能力方面處于弱勢。在這種情況下，縣城用于公共服務(wù)、城市建設(shè)與維護(hù)的費(fèi)用較為緊張，更無力支持促進(jìn)發(fā)展能級提升的重大項(xiàng)目。

優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給相對不足，綜合環(huán)境影響產(chǎn)業(yè)與人才吸引力。一方面，公共服務(wù)體系尚不完善，基礎(chǔ)設(shè)施承載能力偏弱，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源供給不足，與人民群眾對美好生活的向往相比仍有差距。另一方面，縣域治理現(xiàn)代化水平有待提高。有的地區(qū)的“熟人社會(huì)”觀念較深，規(guī)則意識和公平理念有待強(qiáng)化；面對數(shù)字治理新趨勢，有的縣城在運(yùn)用智能化手段提升管理效能、優(yōu)化服務(wù)供給方面還存在短板。這不僅直接影響縣城的吸引力與競爭力，而且使得縣城人口進(jìn)一步向中心城市外流。

由上述分析可見，在現(xiàn)代化城市體系建設(shè)過程中，面對城市間激烈的發(fā)展競爭，縣城不應(yīng)也無法復(fù)制大城市、特大城市的發(fā)展模式?？h城若盲目追求“大而全”的綜合性功能，往往容易陷入同質(zhì)化競爭與低水平重復(fù)的困局。鑒于此，縣城應(yīng)在“小而美、小而專”的發(fā)展路徑上重點(diǎn)發(fā)力，找到其比較優(yōu)勢。

小而美：打造品質(zhì)宜居的“溫情城市”。打造舒適便利的宜居縣城，既是增進(jìn)民生福祉、滿足人民群眾對美好生活向往的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，又是厚植發(fā)展優(yōu)勢、提升區(qū)域綜合競爭力的關(guān)鍵突破口。當(dāng)前，我國城市發(fā)展所處的歷史方位已發(fā)生深刻變化，正處在從大規(guī)模增量擴(kuò)張向存量提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這一進(jìn)程中，人民群眾的需求結(jié)構(gòu)也在持續(xù)升級，對生活品質(zhì)的追求日益凸顯?？h城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，必須立足實(shí)際、順應(yīng)大勢，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，走特色化、品質(zhì)化的發(fā)展路徑，將“小而美”的理念貫穿于規(guī)劃建設(shè)管理全過程，實(shí)現(xiàn)從追求規(guī)模擴(kuò)張向提升功能品質(zhì)的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮縣城綜合成本低、社會(huì)溫暖、宜居宜業(yè)等比較優(yōu)勢，努力塑造高品質(zhì)的宜居城市環(huán)境，提升縣城的吸引力與綜合競爭力，讓縣城成為“連城接鄉(xiāng)”的美好家園。

小而專：聚力特色化的功能發(fā)展路徑。對于諸多縣城而言，走功能特色化、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化的發(fā)展路徑，是規(guī)避縣城經(jīng)濟(jì)“小、散、弱”短板的重要舉措，也是重塑縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)能、提升自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的關(guān)鍵保障。當(dāng)前，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與創(chuàng)新鏈加速重構(gòu)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的普及應(yīng)用，有效突破地理空間對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的傳統(tǒng)制約。在這一背景下，許多縣城立足自身資源稟賦和特色優(yōu)勢，更加便捷地融入全國乃至全球的產(chǎn)業(yè)分工體系，在專業(yè)化分工中找準(zhǔn)定位、擴(kuò)大優(yōu)勢，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能?？h城產(chǎn)業(yè)發(fā)展需充分依托本地資源、發(fā)揮本地優(yōu)勢，聚焦“小而專”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，不求全面求特色。找準(zhǔn)功能定位、聚焦特色化發(fā)展方向并深耕專業(yè)化細(xì)分領(lǐng)域，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)能級提升，讓縣城成為更大區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的重要節(jié)點(diǎn)。

義烏國際商貿(mào)城一區(qū)，國外客商在選購毛絨玩具。義烏市融媒體中心供圖

探索縣城特色化、專業(yè)化發(fā)展路徑

當(dāng)前，我國縣城發(fā)展正處于從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提質(zhì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境、階段性特征，以及人民群眾的期待都發(fā)生深刻變化。面對新形勢新要求，縣城發(fā)展必須主動(dòng)識變、應(yīng)變、求變，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展方式，走出一條不同于傳統(tǒng)大城市、超大城市的高質(zhì)量發(fā)展路徑。廣大縣城需立足各自的資源稟賦與比較優(yōu)勢，堅(jiān)定走“小而美、小而?！钡牟町惢纷樱詫I(yè)化功能確立產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，以宜人空間尺度重塑城市品質(zhì)，以品質(zhì)環(huán)境彰顯人本幸福，以精細(xì)化治理提升社會(huì)溫度。

以專業(yè)化確立競爭優(yōu)勢。立足本土資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜、集中資源發(fā)展具有屬地特色的產(chǎn)業(yè)，是破解縣城要素集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的關(guān)鍵舉措，也是釋放縣城發(fā)展?jié)摿Α⑻嵘l(fā)展能級的有力支撐。縣城培育專業(yè)化產(chǎn)業(yè)功能，需要明確自身特色并建設(shè)完備的產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在地化、規(guī)?；?、創(chuàng)新化發(fā)展，進(jìn)而在大區(qū)域中形成競爭優(yōu)勢和品牌效應(yīng)。例如，浙江義烏從一座縣級小城到“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市，聚焦發(fā)展以小商品流通為主的特色商貿(mào)產(chǎn)業(yè)，不斷積累資本、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，進(jìn)而將集聚的人力和資本作為制造業(yè)發(fā)展的要素支撐，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和商貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)完善。隨著全球數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，義烏加大在品牌建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面的創(chuàng)新舉措，推動(dòng)小商品貿(mào)易的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)本地中小微企業(yè)接軌國際市場、參與全球分工，進(jìn)一步將義烏建成數(shù)字化時(shí)代的“世界超市”，確立其在全球產(chǎn)業(yè)體系中的獨(dú)特競爭優(yōu)勢。

以美譽(yù)度吸引發(fā)展要素。我國幅員遼闊，自然稟賦優(yōu)越，人文底蘊(yùn)深厚，許多縣城在自然環(huán)境、歷史文化、空間形態(tài)、社會(huì)生活等多方面綜合作用下，形成獨(dú)特的城市形象與文化氣質(zhì)。充分挖掘縣城在自然、文化、空間等方面的獨(dú)特資源，在保護(hù)現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上營造特色風(fēng)貌，培育具有辨識度的文旅品牌，持續(xù)提升縣城美譽(yù)度和影響力。以此為抓手，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，這是以美譽(yù)度吸引發(fā)展要素的關(guān)鍵所在。例如，江蘇溧陽坐擁美麗的山水資源，20世紀(jì)90年代初就開始進(jìn)行文旅開發(fā)并塑造了著名的“天目湖”旅游品牌。憑借生態(tài)優(yōu)勢及文旅帶來的知名度、美譽(yù)度，近年來溧陽加速吸引人才、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)集聚，推動(dòng)中國科學(xué)院長三角物理研究中心等14家重大科創(chuàng)平臺(tái)的落地，并吸引超過100家新能源動(dòng)力電池上下游企業(yè)，成為國內(nèi)配套最完善的動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)基地，成功實(shí)現(xiàn)從“美麗風(fēng)景”向“美麗經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)化提升。

以品質(zhì)環(huán)境彰顯人本幸福。生態(tài)環(huán)境綠色化、公共服務(wù)品質(zhì)化，是充分發(fā)揮縣城宜居宜業(yè)比較優(yōu)勢的重要保障?？h城應(yīng)堅(jiān)持品質(zhì)化發(fā)展理念，不斷提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，塑造以人為本的宜人生活環(huán)境，構(gòu)建人、城、自然和諧共生的空間格局；不斷完善公共設(shè)施與服務(wù)水平，從而推動(dòng)人口吸引力、發(fā)展集聚力的雙提升。例如，江蘇宜興地處自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化底蘊(yùn)深厚的太湖之濱，多年來通過系統(tǒng)性實(shí)踐將生態(tài)人文優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，形成一套完整可復(fù)制的縣域環(huán)境品質(zhì)化與人本幸福發(fā)展模式。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，持續(xù)開展水體生態(tài)修復(fù)工作，騰退小型化工企業(yè)，轉(zhuǎn)而發(fā)展集成電路、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；踐行以人民為中心的發(fā)展思想，通過建設(shè)高質(zhì)量綜合交通網(wǎng)絡(luò)、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、提升基層醫(yī)療服務(wù)水平等方式，不斷提高縣城公共服務(wù)供給水平和生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)“宜居宜業(yè)”與“興產(chǎn)聚人”兩手抓。

以精細(xì)治理提升社會(huì)溫度。完成從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，既是縣城在資源有限條件下實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)突破的有效手段，又是縣城留住人才、留住企業(yè)、保持競爭力的關(guān)鍵舉措?？h城需要實(shí)現(xiàn)從“粗放式管理”到“精細(xì)化治理”的深刻轉(zhuǎn)型，精準(zhǔn)聚焦需求、數(shù)字化賦能和體制機(jī)制創(chuàng)新，提升基層治理的精細(xì)化水平和服務(wù)能力；依托共建共治共享平臺(tái)推動(dòng)多樣協(xié)同治理，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，打造充滿社會(huì)溫度的縣城。例如，浙江德清作為全國首個(gè)全域數(shù)字化治理試驗(yàn)區(qū)，通過探索“數(shù)字城鄉(xiāng)一張圖”等整體智治新模式，構(gòu)建“精準(zhǔn)識別—智能分析—高效響應(yīng)—持續(xù)優(yōu)化”的精細(xì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)對多種群體訴求的精準(zhǔn)捕捉與快速響應(yīng)；通過“輪值局長”“信訪超市”等機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建共建共治共享的協(xié)同治理平臺(tái)，讓人民群眾從基層治理的旁觀者變成參與者，進(jìn)而提升全民對治理成果的認(rèn)同感和主動(dòng)維護(hù)意識。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志 2026年第5期

原 標(biāo)題 | 推動(dòng)“小而美、小而?！钡目h城不斷涌現(xiàn)

作者 | 南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、空間規(guī)劃研究中心主任 張京祥

新媒體編輯 | 常宇峰

原文責(zé)編 | 賈娜

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