最高法院案例：備案行為是否可訴

——余東林等144人訴國土資源部備案行為案

(2017）最高法行申1005號

裁判要旨

行政機關(guān)的行為是否可訴，要審查其是否對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。行政機關(guān)的行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，該行為屬于可訴的行政行為。行政機關(guān)的行為如果不對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，該行為不具備行政機關(guān)意思表示要素，亦未對外發(fā)生法律上的效果，該行為屬于不可訴的行為。備案是行政機關(guān)對行政管理活動中具體事項中的相關(guān)材料進行收集、整理、存檔備查的行為，該行為并未對外發(fā)生法律效果，其對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)亦不產(chǎn)生實際影響。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申1005號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：余東林等144人。（具體名單附后）

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國國土資源部，住所地：北京市西城區(qū)阜內(nèi)大街64號。

法定代表人：姜大明，中華人民共和國國土資源部部長。

再審申請人余東林等144人因訴中華人民共和國國土資源部（以下簡稱國土資源部）備案行為一案，不服北京市高級人民法院（2016）京行終4959號行政裁定，向本院申請再審。本院依法由審判員梁鳳云、代理審判員仝蕾、代理審判員李小梅組成合議庭，對本案進行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

余東林等144人訴至北京市第一中級人民法院，請求確認國土資源部對四川省人民政府川府函〔1998〕301號《四川省人民政府關(guān)于南充市蔬菜水產(chǎn)飲食服務(wù)總公司建南充蔬菜果品批發(fā)市場補辦征用土地的批復(fù)》（以下簡稱301號批復(fù)）備案的行為違法。

北京市第一中級人民法院一審查明，2013年2月，余東林等人向國土資源部申請公開“四川省人民政府川府函(1998)301號文件征收基本農(nóng)田依法備案的備案信息”。國土資源部于2013年3月18日作出政府信息公開告知書，主要內(nèi)容為：“我部已依法受理您于2013年2月18日提出的政府信息公開申請，并給予了延期答復(fù)的通知。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，現(xiàn)答復(fù)如下：按照《土地管理法》規(guī)定的用地批準權(quán)限，您申請的信息由省級人民政府制作生成。為加強土地管理、了解和掌握各地用地審批情況，我部要求省級國土資源主管部門將省級人民政府批準用地情況報我部備案。備案信息為省級人民政府批準用地文件內(nèi)容。省級人民政府批準用地的文件是否報我部備案，不影響其用地審批的有效性。現(xiàn)將您申請的備案信息提供給您（見附件），如需了解批準用地的具體信息，請向省級人民政府申請信息公開�！�

一審法院認為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟應(yīng)當屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當裁定駁回起訴。本案中，國土資源部對301號批復(fù)進行備案的行為屬于對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，故余東林等人就該行為提起的本案訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，依法應(yīng)予駁回。據(jù)此，一審法院依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規(guī)定，于2016年8月30日作出（2016）京01行初132號行政裁定：駁回余東林等144人的起訴。

余東林等144人不服，向北京市高級人民法院提出上訴。

北京市高級人民法院二審認為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟應(yīng)當屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項規(guī)定，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當裁定駁回起訴。本案中，國土資源部對301號批復(fù)進行備案的行為屬于對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，余東林等144人就該行為提起的本案訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，依法應(yīng)予駁回。故一審法院裁定駁回余東林等144人的起訴并無不當，余東林等144人的上訴請求和理由缺乏事實和法律依據(jù)。據(jù)此，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，于2016年12月26日作出（2016）京行終4959號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

余東林等144人申請再審稱：被訴備案行為違法，侵犯了再審申請人的財產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致其土地被征收。請求：撤銷北京市第一中級人民法院（2016）京01行初132號行政裁定和北京市高級人民法院（2016）京行終4959號行政裁定，再審本案。

本院認為，行政機關(guān)的行為是否可訴，要審查其是否對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。行政機關(guān)的行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，該行為屬于可訴的行政行為。行政機關(guān)的行為如果不對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，該行為不具備行政機關(guān)意思表示要素，亦未對外發(fā)生法律上的效果，該行為屬于不可訴的行為。備案是行政機關(guān)對行政管理活動中具體事項中的相關(guān)材料進行收集、整理、存檔備查的行為，該行為并未對外發(fā)生法律效果，其對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)亦不產(chǎn)生實際影響。本案系再審申請人余東林等人不服國土資源部對301號批復(fù)的備案行為而提起的訴訟。被訴備案行為不影響四川省人民政府批準用地文件的生效。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項的規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。原審裁定駁回起訴并無不當。

綜上，再審申請人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回余東林等144人的再審申請。

審　判　長　　梁鳳云

代理審判員　　仝　蕾

代理審判員　　李小梅

二〇一七年六月十二日

書　記　員　　徐　超