醞釀超過三十年之久的社會(huì)救助法正式出臺(tái)，終結(jié)了我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域長(zhǎng)期缺乏國(guó)家層面基本法律的歷史。

4月30日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過社會(huì)救助法，該法將自今年7月1日起施行。

社會(huì)救助法立法歷經(jīng)多年努力。從1995年起，社會(huì)救助立法項(xiàng)目就多次被納入立法規(guī)劃，但始終未能進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的審議程序。2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《社會(huì)救助暫行辦法》，這部法規(guī)成為后續(xù)十余年間社會(huì)救助領(lǐng)域最主要的法規(guī)依據(jù)，但其位階較低，各界對(duì)出臺(tái)一部法律的呼聲不斷。

2025年6月，社會(huì)救助法草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議初審，立法開始提速。今年2月、4月，法律草案提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行二審、三審，并于4月30日獲表決通過。

社會(huì)救助法全文共七章78條，對(duì)救助對(duì)象和措施、救助程序、社會(huì)力量參與等作出規(guī)定，不僅明確了政府的兜底責(zé)任，而且還推動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，突破式提及“服務(wù)類社會(huì)救助”。

法律實(shí)施在即，具體條款如何落到實(shí)處，則面臨多重挑戰(zhàn)。“要盡快啟動(dòng)社會(huì)救助法的釋法工作，細(xì)化各項(xiàng)制度的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任?！闭憬I(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授祝建華長(zhǎng)期關(guān)注社會(huì)救助工作，他告訴第一財(cái)經(jīng)記者，基層執(zhí)行能力待提高、跨部門的數(shù)據(jù)共享壁壘、資金保障的區(qū)域不平衡等問題都將考驗(yàn)法律的實(shí)施效果。

救助擴(kuò)圍、分層分類

推動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，明確國(guó)家建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，是社會(huì)救助法的一大亮點(diǎn)。

在以往我國(guó)社會(huì)救助體系中，最低生活保障制度，也就是大家熟知的“低保制度”，被認(rèn)為是兜底性的核心制度安排。在實(shí)踐中，這項(xiàng)制度常與許多專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助捆綁，導(dǎo)致低保對(duì)象和其他低收入群體間的收入差距出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，形成社會(huì)救助的“懸崖效應(yīng)”。

“有些家庭可能因?yàn)槭杖肷晕⒏叱霰Ｕ暇€一點(diǎn)點(diǎn)，就無法進(jìn)入社會(huì)救助的范圍，還有家庭因?yàn)榻逃?、醫(yī)療或者突發(fā)事故的剛性支出，造成實(shí)際生活非常困難，但也無法被納入救助體系。”中國(guó)人民大學(xué)教授郭瑜此前告訴第一財(cái)經(jīng)，低保制度的發(fā)展進(jìn)入了瓶頸期，社會(huì)救助的覆蓋面受限。

在此背景下，社會(huì)救助法明確在特困人員、最低生活保障家庭等社會(huì)救助對(duì)象的基礎(chǔ)上，增加最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭作為社會(huì)救助對(duì)象。祝建華認(rèn)為，這將對(duì)未來全國(guó)層面的社會(huì)救助擴(kuò)圍，起到重要的指導(dǎo)意義。

同時(shí)，該法律還突出了社會(huì)救助分層分類的理念，明確國(guó)家建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，科學(xué)認(rèn)定社會(huì)救助對(duì)象，根據(jù)救助對(duì)象類型、困難程度等及時(shí)有針對(duì)性地給予社會(huì)救助。這有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的精準(zhǔn)覆蓋。

具體來說，法律明確“社會(huì)救助分為基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助和急難社會(huì)救助”?；旧罹戎ㄌ乩藛T供養(yǎng)和最低生活保障；專項(xiàng)社會(huì)救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助；急難社會(huì)救助包括臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助、生活無著的流散人員救助。同時(shí)，縣級(jí)以上人民政府可以結(jié)合實(shí)際，增加相應(yīng)的社會(huì)救助幫扶措施。

“服務(wù)類社會(huì)救助”被寫入了社會(huì)救助法，亦是一大突破。以往社會(huì)救助主要指向現(xiàn)金或者物質(zhì)救助，此次則明確“國(guó)家積極發(fā)展服務(wù)類社會(huì)救助，為社會(huì)救助對(duì)象提供必要的照護(hù)服務(wù)、生活服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)等”。祝建華認(rèn)為，服務(wù)類社會(huì)救助是未來幾年重點(diǎn)發(fā)展的救助方式之一，目前其發(fā)展較為滯后，未來要進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)類社會(huì)救助規(guī)范化發(fā)展。

“對(duì)服務(wù)類社會(huì)救助具體的實(shí)施方式、資金保障等問題要進(jìn)一步完善，扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)‘物質(zhì)+服務(wù)’的救助方式在實(shí)現(xiàn)‘保基本、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展’功能中的效能?！彼硎尽?/p>

鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，如何落地

社會(huì)救助法另一大看點(diǎn)在于設(shè)立了專章明確社會(huì)力量參與救助，在一些學(xué)者看來這將有助于社會(huì)救助體系的多元化發(fā)展。

上述法律明確“加強(qiáng)政府救助與社會(huì)力量參與有效銜接和協(xié)同”，“動(dòng)員和引導(dǎo)慈善組織等社會(huì)力量加大社會(huì)救助方面的幫扶力度”，還規(guī)定“社會(huì)救助管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以將社會(huì)救助中屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施”。

為激勵(lì)社會(huì)力量參與，法律規(guī)定“社會(huì)力量參與社會(huì)救助，依法享受相關(guān)優(yōu)惠政策”，“對(duì)在社會(huì)救助工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。未來，慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織等社會(huì)力量可能會(huì)更積極地參與社會(huì)救助。

不過，也有意見提出要謹(jǐn)慎看待社會(huì)力量參與救助的落地效果。有專家曾對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，法律中對(duì)社會(huì)組織參與救助程序的一些條款設(shè)計(jì)，比如鼓勵(lì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者提供訪視照料、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等服務(wù)，現(xiàn)實(shí)中有多少社會(huì)組織具備足夠的資質(zhì)，社會(huì)組織能在多大程度上承接住這些職能，都需要打個(gè)問號(hào)。

祝建華強(qiáng)調(diào)，社會(huì)組織的能力建設(shè)很重要，它們要能承擔(dān)一些專業(yè)的服務(wù)類社會(huì)救助項(xiàng)目?！澳壳吧鐣?huì)力量參與的激勵(lì)機(jī)制不夠健全，需要盡快健全社會(huì)力量參與的激勵(lì)、引導(dǎo)相關(guān)政策，形成完整的制度體系”。

基層執(zhí)行能力不足是一大考驗(yàn)

法律未來落地實(shí)施將面臨多重挑戰(zhàn)，其中最突出的可能是基層執(zhí)行能力不足的問題。

“當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道普遍存在人少事多、人員流動(dòng)性大、專業(yè)能力欠缺的問題，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為嚴(yán)重，入戶調(diào)查、動(dòng)態(tài)管理、服務(wù)類社會(huì)救助等任務(wù)往往會(huì)出現(xiàn)力不從心的情況。”祝建華表示。

多名專家此前接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)均提到，未來社會(huì)救助范圍擴(kuò)大后，實(shí)際的救助性措施能否跟上，是一個(gè)問題。中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授楊立雄曾多年參與民政工作。他曾告訴第一財(cái)經(jīng)，很多沖突發(fā)生在基層，比如此前臨時(shí)救助和醫(yī)療救助的邊界就不是很清晰，擴(kuò)大社會(huì)救助范圍也有可能加大基層工作人員的工作量。

與此同時(shí)，社會(huì)救助法還明確了救助程序中的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)主動(dòng)了解本行政區(qū)域內(nèi)居民生活狀況，發(fā)現(xiàn)需要救助的家庭和人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知相關(guān)社會(huì)救助政策，并依法協(xié)助申請(qǐng)或者組織救助。這一機(jī)制曾引發(fā)學(xué)界擔(dān)憂：如果過于強(qiáng)制，是否可能挫傷基層經(jīng)辦人員的工作積極性？

祝建華建議，未來要全面加強(qiáng)基層經(jīng)辦能力建設(shè)，明確人員編制標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一培訓(xùn)體系，推進(jìn)基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，流散人員的救助也需要進(jìn)一步突破，一些新業(yè)態(tài)從業(yè)者面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)值得重視。

他還提到，資金保障的區(qū)域不平衡和可持續(xù)性問題突出，這也將制約法律的實(shí)施效果。未來社會(huì)救助擴(kuò)圍，將影響財(cái)政支出的壓力，中央和地方財(cái)政應(yīng)做好準(zhǔn)備。

此外，由于社會(huì)救助涉及民政、教育、人社、住建、衛(wèi)健等多個(gè)部門，不同部門之間如何協(xié)調(diào)配合、共享信息，是一個(gè)“老大難”問題。

“盡管這些年社會(huì)救助的數(shù)字化發(fā)展迅速，但跨部門數(shù)據(jù)共享壁壘依然存在，各部門信息孤島問題尚未根本解決。”祝建華建議，要加快社會(huì)救助數(shù)智化的發(fā)展，尤其是進(jìn)一步強(qiáng)化人工智能賦能，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，充分發(fā)揮人工智能在社會(huì)救助相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的作用。