中東戰(zhàn)火未熄，遠(yuǎn)在數(shù)千公里外的東南亞，心頭也跟著火燒火燎。

在菲律賓宿務(wù)舉行的東盟峰會(huì)，據(jù)稱為節(jié)約成本，會(huì)期被壓縮至短短兩天——5月8日至9日。峰會(huì)主題為“領(lǐng)航共同未來(lái)”，但會(huì)上確定的三大優(yōu)先事項(xiàng)——地區(qū)能源安全與韌性、糧食安全、東盟民眾安全保護(hù)——每一項(xiàng)都更像是急于解決當(dāng)下的問(wèn)題，而且都與遙遠(yuǎn)的中東沖突緊密相連。

從外部看，國(guó)際地緣政治日益復(fù)雜；從內(nèi)部看，東盟自己也麻煩纏身，緬甸內(nèi)戰(zhàn)動(dòng)蕩不休，泰柬邊界爭(zhēng)端懸而未決。面對(duì)這內(nèi)外交織的困局，東盟能拿出哪些破解之道？推進(jìn)過(guò)程中又會(huì)遇到哪些阻礙？

值得注意的是，當(dāng)下“南海行為準(zhǔn)則”的磋商已進(jìn)入關(guān)鍵階段，而菲律賓是今年?yáng)|盟輪值主席國(guó)。其總統(tǒng)馬科斯可能利用這一身份，在南海問(wèn)題上做什么文章？

帶著這些問(wèn)題，觀察者網(wǎng)對(duì)話了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員、東南亞研究中心主任許利平。

【對(duì)話/觀察者網(wǎng) 李泠】

·“安全、安全、安全”

觀察者網(wǎng)：本屆東盟峰會(huì)的主題是“領(lǐng)航共同未來(lái)”，菲律賓作為輪值主席國(guó)，提出了能源安全、糧食安全和東盟公民安全這三大優(yōu)先事項(xiàng)。您如何評(píng)價(jià)中東沖突對(duì)本屆峰會(huì)議程設(shè)置和實(shí)際效果的影響？這是否構(gòu)成了東盟自成立以來(lái)最嚴(yán)峻的一次外部“壓力測(cè)試”？

許利平：通常，東盟峰會(huì)每年舉行兩次，上半年主要聚焦東盟一體化進(jìn)程等常規(guī)議題。然而，今年由于中東戰(zhàn)事，東盟面臨前所未有的挑戰(zhàn)，甚至可以說(shuō)是一場(chǎng)危機(jī)。這一危機(jī)主要涉及三個(gè)安全議題：能源安全、糧食安全和人身安全，峰會(huì)近一半的時(shí)間都在討論這些問(wèn)題，顯示出與中東戰(zhàn)事的高度關(guān)聯(lián)。

5月8日，在菲律賓宿務(wù)省，嘉賓在第48屆東盟峰會(huì)及系列會(huì)議開幕式上合影。 圖源：新華社

具體而言，中東戰(zhàn)事對(duì)東盟的影響集中在幾個(gè)方面：

第一，能源危機(jī)。絕大多數(shù)東盟國(guó)家的能源對(duì)外依存度極高，例如新加坡、菲律賓等國(guó)。它們主要從中東進(jìn)口石油，一旦霍爾木茲海峽被封鎖，直接導(dǎo)致能源供應(yīng)緊張。隨之而來(lái)的是成品油等產(chǎn)品的供應(yīng)鏈問(wèn)題。

第二，經(jīng)濟(jì)與糧食危機(jī)。能源價(jià)格上漲推高了國(guó)內(nèi)通脹，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。同時(shí)，盡管當(dāng)前尚未爆發(fā)糧食危機(jī)，但明年的糧食生產(chǎn)將受到重大影響，主要原因是化肥供應(yīng)不足——化肥是糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，缺乏化肥將導(dǎo)致減產(chǎn)，尤其影響下半年的糧食產(chǎn)量。

第三，人身安全威脅?；魻柲酒澓{的封鎖使船員生命安全受到威脅；此外，大量東南亞勞工（如菲律賓傭工）在中東務(wù)工，戰(zhàn)事使當(dāng)?shù)刈優(yōu)榛鸷?，直接危及他們的安全?/p>

也就是說(shuō)，中東戰(zhàn)事成為東盟當(dāng)前面臨的最緊迫挑戰(zhàn)，峰會(huì)臨時(shí)增加了這一議題。

觀察者網(wǎng)：我們接下來(lái)針對(duì)這三點(diǎn)安全議題分別詳談。第一個(gè)是關(guān)于能源安全。

本次峰會(huì)的聯(lián)合聲明將啟動(dòng)區(qū)域石油共享機(jī)制和加快區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)列為優(yōu)先措施。馬科斯在會(huì)后新聞發(fā)布會(huì)上進(jìn)一步透露，東盟領(lǐng)導(dǎo)人“立即、一致同意”了石油共享原則，目前的問(wèn)題在于成員國(guó)如何開始實(shí)施。這一機(jī)制的設(shè)計(jì)核心是什么？包括哪些具體內(nèi)容？本次峰會(huì)聯(lián)合聲明中提到的“在自愿和商業(yè)基礎(chǔ)上支持彼此的能源需求”如何平衡務(wù)實(shí)性與約束力？

許利平：石油共享機(jī)制實(shí)際上源于2025年10月東盟修改通過(guò)的《東盟石油安全框架協(xié)議》，但至今沒(méi)有完全落地。今年要推動(dòng)各國(guó)完成國(guó)內(nèi)相關(guān)程序，把協(xié)議落實(shí)。這個(gè)協(xié)議的核心思路是：旨在建立區(qū)域性能源協(xié)調(diào)機(jī)制，在危機(jī)時(shí)期實(shí)現(xiàn)緊急燃料共享和協(xié)調(diào)，提升應(yīng)對(duì)外部石油供應(yīng)沖擊的韌性。

此外，東盟與東亞經(jīng)濟(jì)研究所還提出了一個(gè)區(qū)域聯(lián)合石油儲(chǔ)備倡議，主張?jiān)谄綍r(shí)進(jìn)行石油儲(chǔ)備，緊急情況下動(dòng)用儲(chǔ)備。不過(guò)，目前這僅是智庫(kù)的研究成果，尚未納入東盟的正式?jīng)Q議。

總體而言，這兩項(xiàng)機(jī)制都在推進(jìn)過(guò)程中，但均未落地實(shí)施。落地仍面臨許多執(zhí)行細(xì)節(jié)方面的難題，后續(xù)還有大量工作要做。

以石油共享機(jī)制為例，例如，當(dāng)某個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備較多，而危機(jī)導(dǎo)致油價(jià)上漲時(shí)，共享石油應(yīng)以什么價(jià)格出售給其他東盟成員國(guó)？再如，危機(jī)期間各國(guó)普遍缺油，供應(yīng)國(guó)應(yīng)提供多少石油才算合適？因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家的石油存量是相對(duì)概念，在危機(jī)未解除的情況下，如何確定供應(yīng)量，以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如何制定，這些都是需要各國(guó)進(jìn)一步協(xié)商落實(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題。

3月10日，人們?cè)谠侥虾觾?nèi)的加油站排隊(duì)購(gòu)買汽油。越南貿(mào)易部呼吁當(dāng)?shù)仄髽I(yè)鼓勵(lì)員工居家辦公，以在中東沖突導(dǎo)致燃油短缺之際節(jié)約能源。 圖源：路透社

觀察者網(wǎng)：關(guān)于石油問(wèn)題，您剛提到霍爾木茲海峽封鎖的事。值得一提的是，面對(duì)霍爾木茲海峽開征通航費(fèi)帶來(lái)的連鎖反應(yīng)，印尼財(cái)政部長(zhǎng)普爾巴亞提出可考慮對(duì)馬六甲海峽通行船舶收費(fèi)，這一提議遭到新加坡和馬來(lái)西亞方面的迅速反對(duì)。為何這一提議會(huì)在印尼政府高層浮出水面？

許利平：對(duì)印尼而言，當(dāng)前財(cái)政面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，中東戰(zhàn)事對(duì)其經(jīng)濟(jì)造成沖擊；另一方面，國(guó)內(nèi)部分投資政策的調(diào)整導(dǎo)致西方國(guó)家的投資沒(méi)有增長(zhǎng)甚至出現(xiàn)減少，這給印尼貨幣帶來(lái)了一定壓力。同時(shí)，印尼國(guó)內(nèi)推行的“免費(fèi)午餐”計(jì)劃消耗了大量財(cái)政預(yù)算，使得財(cái)政狀況十分吃緊。

在此背景下，印尼財(cái)政部長(zhǎng)希望利用中東石油危機(jī)和霍爾木茲海峽局勢(shì)，通過(guò)收取馬六甲海峽通道的費(fèi)用來(lái)“發(fā)一筆橫財(cái)”，以緩解國(guó)內(nèi)預(yù)算不足的問(wèn)題。然而，這一提議純粹是從財(cái)政角度出發(fā)，缺乏對(duì)國(guó)際地緣政治的理解，因此立即遭到印尼外交部的反駁。

印尼外交部第一時(shí)間表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn)，公開指出馬六甲海峽的收費(fèi)與管理并非印尼一國(guó)可以決定，而是需要與新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)四國(guó)根據(jù)相關(guān)協(xié)議共同協(xié)商；而且，根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，對(duì)海峽通道收費(fèi)本身是不合法的。由此可見(jiàn)，印尼國(guó)內(nèi)出現(xiàn)明顯矛盾。與此同時(shí)，其他鄰國(guó)也紛紛表示反對(duì)，最終此事不了了之。

觀察者網(wǎng)：說(shuō)到印尼部分投資政策的調(diào)整，印尼是全球鎳礦最大儲(chǔ)量和生產(chǎn)國(guó)，最近新出臺(tái)的鎳礦基準(zhǔn)價(jià)調(diào)整政策在產(chǎn)業(yè)界引發(fā)廣泛關(guān)注。鑒于中企過(guò)去十余年在印尼這一產(chǎn)業(yè)有高達(dá)百億美元的投資，您認(rèn)為這一政策調(diào)整會(huì)對(duì)我們的企業(yè)造成什么影響？

許利平：印尼出臺(tái)這一政策的背景是：礦產(chǎn)企業(yè)在印尼的利潤(rùn)率普遍較高，且其中大部分是大型外資企業(yè)。印尼政府經(jīng)評(píng)估認(rèn)為，礦產(chǎn)屬于印尼人民的資產(chǎn)，不能被外國(guó)大公司壟斷控制，否則將威脅國(guó)家安全。這是該政策出臺(tái)的基本出發(fā)點(diǎn)。

同時(shí)，這一政策也與印尼當(dāng)前面臨的財(cái)政困難密切相關(guān)。政策的核心在于：原本以鎳礦元素計(jì)價(jià)的模式，現(xiàn)在改為增加對(duì)伴生礦的計(jì)算。這在某種程度上壓縮了企業(yè)的盈利空間，同時(shí)增加了印尼的利潤(rùn)空間。

最近，印尼也與菲律賓在鎳礦供應(yīng)方面展開了一些合作。綜合來(lái)看，印尼希望借此契機(jī)，打造自身在全球鎳礦定價(jià)方面的話語(yǔ)權(quán)。某種程度上也可以說(shuō)，這是印尼出于國(guó)內(nèi)民族主義立場(chǎng)而制定的政策。

觀察者網(wǎng)：近幾年，美國(guó)對(duì)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的關(guān)注度與日俱增，今年2月還組建了所謂“關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”。印尼的礦產(chǎn)也是他們的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象之一。印尼對(duì)鎳礦的政策調(diào)整，是否可能受美國(guó)影響？要是美國(guó)介入，對(duì)我們中企可能帶來(lái)哪些消極影響？

許利平：今年年初，印尼與美國(guó)就對(duì)等關(guān)稅達(dá)成相關(guān)協(xié)議，不過(guò)至今沒(méi)有被印尼國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。盡管該協(xié)議被美國(guó)最高法院否決，但印尼政府和美國(guó)政府均認(rèn)為協(xié)議仍然有效。在這份協(xié)議中，也提到了關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的內(nèi)容，即美國(guó)公司在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面享有優(yōu)先權(quán)利。

因此，不排除印尼政府出臺(tái)這一政策，意在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域擠壓中資企業(yè)的空間，從而為美國(guó)企業(yè)參與相關(guān)礦產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造契機(jī)。換言之，如果中資企業(yè)因印尼新政而退出，美國(guó)企業(yè)“恰好”可以進(jìn)入這一領(lǐng)域。從某種程度上說(shuō)，印尼政府可能確實(shí)存在這樣的考量。

除此之外，這政策變更的背后也存在新舊政府的利益爭(zhēng)奪與博弈。

印尼鎳儲(chǔ)量居世界首位，主要集中于蘇拉威西島和馬魯古群島。 資料圖

觀察者網(wǎng)：回到這次東盟峰會(huì)，東盟電網(wǎng)建設(shè)已被確定為菲律賓擔(dān)任主席國(guó)期間的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)優(yōu)先事項(xiàng)之一，目前亞開行已承諾未來(lái)10年提供至多100億美元資金支持，并設(shè)立了專項(xiàng)基金加快項(xiàng)目籌備。自2022年起，老撾水電經(jīng)泰國(guó)、馬來(lái)西亞輸送至新加坡的旗艦試點(diǎn)項(xiàng)目已開始運(yùn)行，今年還簽署了擴(kuò)大輸電容量的協(xié)議。您如何看待東盟電網(wǎng)從“討論”轉(zhuǎn)向“行動(dòng)”的迫切性？在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)機(jī)制和法規(guī)協(xié)調(diào)上，各方還面臨哪些核心障礙？

許利平：根據(jù)東盟尤其是新加坡方面的看法，東盟電網(wǎng)一體化計(jì)劃在2045年前完成，這是東盟一體化的重要組成部分。電網(wǎng)建設(shè)實(shí)際上是區(qū)域電力互聯(lián)互通的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

按照目前已出臺(tái)的聯(lián)合聲明，規(guī)劃建設(shè)兩條電網(wǎng)：第一條是東部電網(wǎng)，涵蓋馬來(lái)西亞、印尼、文萊、菲律賓，在這些國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)一體化；第二條是以老撾為核心的電網(wǎng)——老撾因水力發(fā)電豐富被稱為“東盟的蓄電池”，該電網(wǎng)連接老撾、緬甸、泰國(guó)、馬來(lái)西亞和新加坡，相當(dāng)于實(shí)現(xiàn)中南半島與馬來(lái)半島的電力聯(lián)通。

這兩條電網(wǎng)的建設(shè)目前均面臨較大難度。

首先，電網(wǎng)互聯(lián)互通的重要前提是標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)能否統(tǒng)一，這是非常關(guān)鍵的問(wèn)題。東盟各國(guó)電網(wǎng)的電壓等級(jí)、頻率、技術(shù)規(guī)范及調(diào)度控制系統(tǒng)各異，實(shí)現(xiàn)從“物理連接”到“系統(tǒng)同步”，需要復(fù)雜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)過(guò)程。

其次，跨境電網(wǎng)建設(shè)“可融資性”較差，需要大量資金，由誰(shuí)出資也是一個(gè)重要課題。比如電網(wǎng)過(guò)境費(fèi)計(jì)算復(fù)雜、缺乏透明的電價(jià)形成機(jī)制、長(zhǎng)期的購(gòu)電協(xié)議難以簽訂等。

總之，電網(wǎng)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，盡管目標(biāo)是2045年前完成，但短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。目前來(lái)看，這更像是一種愿景。

觀察者網(wǎng)：關(guān)于糧食安全，馬科斯強(qiáng)調(diào)了糧食安全應(yīng)急響應(yīng)的必要性，東盟正考慮在現(xiàn)有緊急大米儲(chǔ)備基礎(chǔ)上擴(kuò)大規(guī)模，包括建立專業(yè)化緊急儲(chǔ)備機(jī)制應(yīng)對(duì)突發(fā)供應(yīng)中斷。在您看來(lái)，東盟推進(jìn)專業(yè)化緊急儲(chǔ)備機(jī)制可能面臨哪些制度性障礙？相比石油儲(chǔ)備，糧食儲(chǔ)備機(jī)制面臨的障礙可能有什么不一樣的地方？

許利平：在糧食安全方面，東盟已建立“東盟+中日韓（10+3）緊急大米儲(chǔ)備機(jī)制”（APTERR），該機(jī)制于2009年啟動(dòng)。

我個(gè)人認(rèn)為，相比能源問(wèn)題，糧食儲(chǔ)備的復(fù)雜性要低一些。就東盟地區(qū)而言，一旦發(fā)生糧食危機(jī)，受影響最明顯的主要是菲律賓和印尼這兩個(gè)人口過(guò)億的大國(guó)。而中南半島五國(guó)本身就是稻米生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，即使出現(xiàn)糧食危機(jī)，對(duì)其糧食安全的影響相對(duì)有限，緊迫性并不那么強(qiáng)。因此，建立儲(chǔ)備時(shí)應(yīng)主要針對(duì)這些真正面臨壓力的國(guó)家。

與此同時(shí)，不同國(guó)家的利益和訴求各不相同。許多國(guó)家認(rèn)為自己沒(méi)有糧食安全方面的壓力，可能不愿意貢獻(xiàn)公共產(chǎn)品，如資金、糧食供應(yīng)等。因此，加強(qiáng)各方在糧食安全緊迫性上的共識(shí)是一個(gè)難點(diǎn)。

此外，從以往區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品安排——如“清邁倡議”——來(lái)看，最終提供最多公共產(chǎn)品的往往是中日韓三國(guó)，而非東盟自身。因此，未來(lái)10+3緊急大米儲(chǔ)備機(jī)制能否成功，關(guān)鍵在于中日韓三國(guó)的協(xié)調(diào)?？梢哉J(rèn)為，該機(jī)制的核心取決于中日韓之間的協(xié)同配合。

在菲律賓本蓋特省阿托克（Atok），27歲的卡平?jīng)Q定不收割包菜。他說(shuō)，運(yùn)輸燃料成本上漲讓他買不起柴油，他寧愿讓這些菜爛掉，也不愿虧本出售。 圖源：路透社

觀察者網(wǎng)：本屆峰會(huì)將“保護(hù)東盟民眾”明確列為三大優(yōu)先事項(xiàng)之一，涵蓋外勞、海員、留學(xué)生等在海外受危機(jī)影響的群體。對(duì)于各國(guó)海外公民的人身安全，各國(guó)政府有自己的一套相對(duì)成熟的應(yīng)對(duì)體系；東盟作為一個(gè)整體，在領(lǐng)事保護(hù)合作及僑民安全協(xié)調(diào)方面如何建立更為有效的機(jī)制？

許利平：這次中東危機(jī)為東盟在領(lǐng)事安全保護(hù)方面提供了一個(gè)契機(jī)。事實(shí)上，東盟在該領(lǐng)域已有相關(guān)協(xié)議，主要包括三項(xiàng)文件，分別是《東盟關(guān)于東盟成員國(guó)駐第三國(guó)使團(tuán)向其他東盟成員國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事協(xié)助準(zhǔn)則的宣言》、《東盟駐第三國(guó)使團(tuán)向處于危機(jī)情況下的東盟成員國(guó)國(guó)民提供緊急援助的指導(dǎo)方針》，以及2023年正式通過(guò)的《危機(jī)中勞工及其家庭保護(hù)宣言》（ASEAN Declaration on the Protection of Migrant Workers and Family Members in Crisis Situations）。

在此次針對(duì)中東危機(jī)的聯(lián)合聲明中，東盟再次提及這三份文件，要求進(jìn)一步落實(shí)其中確立的原則和承諾，即在緊急情況下，應(yīng)依據(jù)這些文件提供協(xié)助。例如，新加坡在營(yíng)救本國(guó)被困中東公民的同時(shí)，也對(duì)其他東盟國(guó)家提供了援助。不過(guò)，目前這仍是個(gè)案，尚未形成普遍做法。

未來(lái)，當(dāng)東盟成員國(guó)公民在某地遭遇類似危機(jī)需要援助時(shí)，任何東盟國(guó)家或東盟駐第三國(guó)使團(tuán)既有權(quán)利也有義務(wù)共同開展?fàn)I救，推動(dòng)?xùn)|盟公民安全脫困。

·南海問(wèn)題

觀察者網(wǎng)：馬科斯在開幕致辭中提出設(shè)立東盟海事中心，用于協(xié)調(diào)跨海犯罪和航道安全事務(wù)。設(shè)立這一中心，在當(dāng)前東盟內(nèi)部是否具有共識(shí)基礎(chǔ)？

許利平：菲律賓倡議設(shè)立“東盟海事中心”，既是作為東盟輪值主席國(guó)想做的貢獻(xiàn)，也想體現(xiàn)菲律賓在東盟的作用。

該中心設(shè)立的初衷，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前東盟在海事合作方面機(jī)制碎片化的問(wèn)題。目前，東盟內(nèi)部涉及海事安全與合作的機(jī)制繁多，包括東盟海事論壇、東盟海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇、東盟防長(zhǎng)會(huì)議、中國(guó)-東盟高官會(huì)議等，分布在不同平臺(tái)之中。其中，東盟海事論壇更多是一個(gè)務(wù)虛的二軌平臺(tái)，負(fù)責(zé)磋商海事戰(zhàn)略性問(wèn)題并提出倡議，但這些倡議缺乏落實(shí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

因此，東盟海事中心將設(shè)在菲律賓，定位于一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)有機(jī)制不重疊、形成互補(bǔ)。其任務(wù)包括開展具體操作性合作，如海上互聯(lián)互通、聯(lián)合搜救、海洋科考等。此外，該中心還計(jì)劃將已有的東盟海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇納入其框架，并進(jìn)一步整合與強(qiáng)化這一機(jī)制。

從更深層次看，菲律賓此舉意在增強(qiáng)自身在南海問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)。特別是在推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的背景下，菲律賓希望未來(lái)在準(zhǔn)則達(dá)成后的監(jiān)督、核查等環(huán)節(jié)中，由東盟海事中心扮演執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色。

目前，該倡議已被寫入8日發(fā)布的《東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于海洋合作的聯(lián)合宣言》。但具體如何設(shè)立和實(shí)施，仍有待進(jìn)一步觀察。各方對(duì)這機(jī)制尚未形成強(qiáng)烈共識(shí)，尤其是非南海沿岸國(guó)家，如中南半島國(guó)家，對(duì)此關(guān)注度不高，未來(lái)還需要磨合。

觀察者網(wǎng)：您剛才的回答讓我覺(jué)得菲律賓試圖利用主席國(guó)身份推動(dòng)其自身的南海政策目標(biāo)，或者說(shuō)試圖“夾帶私貨”。

許利平：我覺(jué)得確實(shí)有點(diǎn)夾帶私貨的感覺(jué)。實(shí)際上，關(guān)于東盟海事中心，菲律賓外交部早在2月份就提出了相關(guān)倡議，也是菲律賓今年著力推動(dòng)的一項(xiàng)議題。這一倡議應(yīng)當(dāng)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了菲律賓政策圈的充分醞釀。

5月8日，在菲律賓宿務(wù)省，菲律賓總統(tǒng)馬科斯在第48屆東盟峰會(huì)及系列會(huì)議開幕式上講話。 圖源：新華社

觀察者網(wǎng)：東盟在處理南海問(wèn)題時(shí)一貫堅(jiān)持“統(tǒng)一性”和“集體性”原則，但看菲律賓近幾年在南海問(wèn)題上的表現(xiàn)，尤其是與中方的沖突不時(shí)上演。而且，它還積極引入域外大國(guó)，此前主要是美國(guó)，現(xiàn)在日本的介入程度也在不斷加深，尤其是在高市早苗上臺(tái)之后。比如，在本屆峰會(huì)期間，美國(guó)與菲律賓仍在舉行“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)，規(guī)模創(chuàng)歷史新高，日本也首次成建制派遣自衛(wèi)隊(duì)參演。此外，據(jù)日本NHK 5月6日?qǐng)?bào)道，剛解禁軍售，日本就要向菲律賓出口二手軍艦。十分好奇，東盟南海沿岸國(guó)家對(duì)菲律賓的這些作為持哪些看法？

許利平：菲律賓認(rèn)為自己在南海問(wèn)題上處于弱勢(shì)地位，主要對(duì)手是中國(guó)。由于自感單方面與中國(guó)抗衡力量不足，菲律賓便試圖拉攏域外大國(guó)——如美國(guó)、日本、澳大利亞等——在不同層次上與其開展合作，以強(qiáng)化自身在南海的話語(yǔ)權(quán)。

對(duì)于其他南海沿岸國(guó)家，尤其是與菲律賓同樣存在島礁爭(zhēng)端的國(guó)家，它們對(duì)菲律賓的做法持矛盾心態(tài)。一方面，這些國(guó)家認(rèn)為，菲律賓借助域外大國(guó)對(duì)抗中國(guó)，有助于平衡中國(guó)在南海的影響力；另一方面，它們也擔(dān)心菲律賓引入域外大國(guó)會(huì)使南海問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化、擴(kuò)大化，反而不利于問(wèn)題的解決。

例如，馬來(lái)西亞的態(tài)度就非常明確：反對(duì)域外大國(guó)介入南海問(wèn)題。馬來(lái)西亞認(rèn)為，東盟應(yīng)當(dāng)與中國(guó)面對(duì)面開展南海問(wèn)題的會(huì)談，而不應(yīng)納入其他第三方域外因素。這一立場(chǎng)與菲律賓截然不同。

我認(rèn)為，菲律賓自己也清楚，過(guò)度拉攏域外大國(guó)未必能獲得其他東盟國(guó)家的認(rèn)同。東盟的議事規(guī)則遵循協(xié)商一致原則。如果菲律賓一味引入域外大國(guó)，特別是在當(dāng)前背景下，推動(dòng)完成“南海行為準(zhǔn)則”（COC）幾乎不可能，這將使南海問(wèn)題更加復(fù)雜化、擴(kuò)大化，對(duì)東盟整體利益不利。從這個(gè)角度看，菲律賓的做法空間是有限的。如果過(guò)度拉攏域外大國(guó)，最終可能搬起石頭砸自己的腳。

觀察者網(wǎng)：但是目前來(lái)看，好像它就是在不斷試探，也沒(méi)怎么砸自己的腳，我們基本都保持了忍讓克制的態(tài)度。

許利平：菲律賓可能覺(jué)得自己受到的制約較少，不斷試探中國(guó)底線。然而，這種行為越是頻繁，就越會(huì)影響中菲之間的合作，同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步影響中國(guó)與東盟的整體合作，實(shí)質(zhì)上破壞了區(qū)域的共同利益。

因此，我認(rèn)為菲律賓的行動(dòng)空間是有限的，并非沒(méi)有上限。一旦突破這一上限，說(shuō)得嚴(yán)重些，如果菲律賓在南海問(wèn)題上玩火過(guò)度，對(duì)美國(guó)或日本而言，它們也不一定希望看到這種局面發(fā)生。萬(wàn)一南海局勢(shì)擦槍走火，對(duì)任何一方都沒(méi)有好處。

菲律賓應(yīng)當(dāng)清楚自己的上限在哪里。一味玩火，最終可能引火上身。目前它尚未感受到切膚之痛，但未來(lái)在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這種痛感很可能會(huì)出現(xiàn)。

這是轟-6K戰(zhàn)機(jī)在黃巖島上空巡航。 資料圖：新華社

觀察者網(wǎng)：提到COC，今年1月在宿務(wù)舉行的高官會(huì)上，中國(guó)和東盟國(guó)家就全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》達(dá)成共識(shí)，并審議通過(guò)了COC磋商路線圖?！皽?zhǔn)則”談判時(shí)間表已進(jìn)入關(guān)鍵階段，您對(duì)今年達(dá)成COC的可能性持怎樣的判斷？主要難點(diǎn)和分歧集中在哪些方面？

許利平：在中國(guó)與東盟之間，COC原定今年達(dá)成，但目前來(lái)看難度較大。主要原因在于各方對(duì)COC的性質(zhì)存在分歧：它應(yīng)當(dāng)是一份具有約束力的準(zhǔn)則，還是一份政治性宣言，或者僅僅是《南海各方行為宣言》（DOC）的擴(kuò)大版？這是分歧的核心所在。

雙方目前達(dá)成的共識(shí)是，要制定一份“有效”且“實(shí)質(zhì)性”的準(zhǔn)則?！坝行А币馕吨軌蛘嬲S護(hù)南海局勢(shì)的和平穩(wěn)定；“實(shí)質(zhì)性”則要求包含具體內(nèi)容。然而，這一共識(shí)在某些方面被引申為準(zhǔn)則需要具有約束力。但關(guān)于如何約束、由誰(shuí)監(jiān)督、由誰(shuí)執(zhí)行，仍存在眾多爭(zhēng)議。

目前COC文本已經(jīng)完成三讀。未來(lái)能否最終達(dá)成，關(guān)鍵在于各方能否對(duì)準(zhǔn)則的性質(zhì)形成共識(shí)，否則推進(jìn)將十分困難。

·中國(guó)-東盟

觀察者網(wǎng)：您一開始提到，上半年的峰會(huì)一般是關(guān)于東盟一體化等常規(guī)問(wèn)題；您也提到東盟內(nèi)部是“協(xié)商一致”原則。這次峰會(huì)也繼續(xù)討論了緬甸問(wèn)題，以及泰國(guó)、柬埔寨的內(nèi)部沖突。因?yàn)閰f(xié)商一致原則，東盟在處理這些問(wèn)題上顯得很弱。對(duì)于這種結(jié)構(gòu)性缺陷，東盟有沒(méi)有考慮怎么在機(jī)制上化解？

許利平：東盟不能簡(jiǎn)單類比歐盟。東盟一直堅(jiān)持“東盟方式”，即不干涉內(nèi)政、協(xié)商一致，這也是東盟從1967年存續(xù)至今的重要原因。如果干預(yù)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，也許就沒(méi)有今天的東盟了。這是一體兩面。今年也是《東南亞友好合作條約》簽署50周年，條約的核心內(nèi)容是相互尊重領(lǐng)土主權(quán)、互不干涉內(nèi)政、用和平手段解決分歧。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)下，還是要堅(jiān)持東盟方式，深入實(shí)施該條約。

關(guān)于緬甸問(wèn)題，馬科斯表達(dá)了失望，覺(jué)得緬甸沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)人參加?xùn)|盟峰會(huì)是很悲哀的事。媒體相關(guān)報(bào)道顯示，東盟內(nèi)部對(duì)緬甸問(wèn)題分歧較大，大致分三派：一派以泰國(guó)為首，支持承認(rèn)緬甸現(xiàn)任政府；第二派堅(jiān)決不承認(rèn)，包括菲律賓甚至東帝汶，態(tài)度強(qiáng)硬；第三派是中間派，如印尼、馬來(lái)西亞。

但我認(rèn)為東盟國(guó)家承認(rèn)緬甸現(xiàn)任政府是早晚的事，因?yàn)闆](méi)有任何其他政府能替代它，這是客觀事實(shí)。關(guān)鍵是緬甸政府與東盟如何協(xié)調(diào)，進(jìn)一步落實(shí)五點(diǎn)共識(shí)。核心問(wèn)題之一是東盟特使能否與昂山素季見(jiàn)面。如果能見(jiàn)面會(huì)談，將是緬甸重回東盟的關(guān)鍵突破點(diǎn)。希望緬甸政府盡量安排東盟特使與昂山素季見(jiàn)面，推動(dòng)各派政治和解。

對(duì)緬甸問(wèn)題，要采取分步走的辦法。緬甸目前缺少一部包容性的新憲法，把各個(gè)民族真正和平共處，落實(shí)聯(lián)邦制?，F(xiàn)在雖說(shuō)是聯(lián)邦制，但根本沒(méi)有真正落實(shí)，這是問(wèn)題的核心。我經(jīng)常把緬甸和印尼的問(wèn)題對(duì)比：處理分離主義運(yùn)動(dòng)或中央與地方關(guān)系，武力永遠(yuǎn)解決不了，要通過(guò)和平協(xié)商，制定包容性憲法，貫徹聯(lián)邦制。這可能是緬甸未來(lái)的真正出路。

這是5月8日在菲律賓宿務(wù)省拍攝的第48屆東盟峰會(huì)開幕式后舉行的全體會(huì)議。 圖源：新華社

觀察者網(wǎng)：您剛提到今年是《東南亞友好合作條約》簽署50周年，其實(shí)也是中國(guó)—東盟建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系5周年。去年雙方也通過(guò)了《中國(guó)—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃（2026—2030）》。在這一重要節(jié)點(diǎn)上，您認(rèn)為未來(lái)5年中國(guó)—東盟合作的最大增量空間在哪里？

許利平：未來(lái)五年，關(guān)鍵任務(wù)是落實(shí)這份行動(dòng)計(jì)劃，最大的增量空間在于抓住新一輪技術(shù)革命與產(chǎn)業(yè)革命帶來(lái)的契機(jī)，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。這些新興領(lǐng)域超越了傳統(tǒng)的合作模式，值得重點(diǎn)聚焦。

本次峰會(huì)還提出要加強(qiáng)海洋合作，尤其是聚焦藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。這有望成為中國(guó)—東盟合作的另一個(gè)新增長(zhǎng)點(diǎn)。前面提到的能源安全與糧食安全的破解之道，也可以在海洋合作中尋求突破。例如，海洋本身蘊(yùn)藏著豐富的能源資源，如潮汐能、海上風(fēng)能等；同時(shí)，海洋食品也有助于緩解糧食安全問(wèn)題。

總的說(shuō)來(lái)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，可以成為未來(lái)中國(guó)—東盟關(guān)系提質(zhì)升級(jí)、向前發(fā)展的三大方向。

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