“現實世界中往往既沒有皆大歡喜的改革，也沒有一無是處的扭曲。得失利弊，各不相同。”

前言

2024年7月18日，中國共產黨第二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》。歷屆三中全會發(fā)布的決議是了解中央未來五年施政方針和工作重點的重要依據，所以《決定》一經發(fā)布，立刻成為各界討論和解讀的熱點。

正巧，最近剛好讀完《置身事內：中國政府與經濟發(fā)展》，書中的主角正是政府和政策。要理解中國經濟，不可能脫離政府，因為政府不但影響“蛋糕”的分配，也參與“蛋糕”的生產。本書可以幫助讀者理解中國經濟的復雜現象和發(fā)展邏輯，讀懂國家政經大事和新聞。

關于本書

《置身事內》是發(fā)展經濟學青年學者蘭小歡的代表作，于2021年8月出版。蘭小歡是復旦大學經濟學院副教授、復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心研究員，主要研究中國的經濟發(fā)展和政治經濟。

除了學術研究，蘭小歡專門花了兩三年的時間，參與地方政府招商引資的實際工作。正是那些看似日常和瑣碎的事務，改變了他的觀察和思考角度。這本書不僅面向經濟領域的讀者，也吸引了非經濟專業(yè)的讀者，一經出版，便從眾多的經濟類圖書中脫穎而出，成為一部“火出圈”的暢銷書。

本書脫胎于作者的大學課程講義，以地方政府投融資為主線，分上、下兩部分。上篇介紹了政府事權劃分、財稅政策、地方政府投融資、產業(yè)發(fā)展等微觀機制；下篇解釋了這些微觀機制對宏觀現象的影響，包括城市化轉型、經濟結構失衡、國際貿易沖突等。

央地博弈：1994年分稅制改革

1994年分稅制改革是很多重大經濟現象的分水嶺。

改革開放后，中國經濟的主題無疑是“承包”：農村搞土地承包，城市搞企業(yè)承包、政府搞財政承包。承包制調動了全社會的積極性，推動社會走出了僵化的計劃經濟。

比如財政承包，雖然各地包干形式和分賬比例各不相同，但繳完中央的，剩下的都是地方自己的，因此極大提高了地方政府發(fā)展經濟的積極性，開始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

這個時期是“摸著石頭過河”，很多觀念、制度還處于改革轉型的起步摸索階段。隨著時間推進，新的問題產生了。財政包干造成 “兩個比重”不斷降低：中央財政收入占全國財政預算總收入的比重越來越低；全國財政預算總收入占GDP的比重也越來越低。

第一個比重降低好理解，第二個比重降低的原因比較復雜。作者分析了兩方面原因：一是地方有意不讓收入增長太快，在下一次分成比例談判時，避免過高的上繳基數；二是因為預算外收入由地方獨享，所以地方會想盡辦法將財政收入轉為預算外收入，造成了各種違規(guī)減稅、偷稅漏稅等問題。

“兩個比重”的持續(xù)下降嚴重削弱了中央財政的宏觀調控能力，甚至影響到“國家長治久安”，財稅改革勢在必行。1994年的分稅制改革把稅收分為三類：中央稅（如關稅）、地方稅（如營業(yè)稅）、共享稅（如增值稅）。組織上分設國稅、地稅兩套機構（2018年國、地稅再次合并），與地方財政部門脫鉤。

分稅制改革中最重要的稅種是增值稅，占全國稅收總收入的1/4。改革前，增值稅（即產品稅）是最大的地方稅；改革后變成共享稅，中央拿走75%，留給地方25%。中央通過“稅收返還”機制，對新增部分分成，避免了地方收入急劇下降，而是緩慢地逐年降低。

分稅制改革，地方阻力非常大。書中引用了當時兩任財政部長的回憶，1993年，時任總理朱镕基親自帶隊，一個省一個省去跑，與地方主政面對面地算賬、交談、交換意見。當時談判現場的氣氛非常緊張，地方與中央進行了激烈的博弈。比如阻力最大的廣東，雖然服從了大局，但提出要以1993年稅收為基數。當時距離年底還有3個多月，地方有機會突擊收稅，抬高基數，增加返還。最終，為了改革順利推行，中央做了妥協(xié)。

讀到這里，對于我們這些身在其外的人，可能感覺有些不可思議。因為我們認為的政府運作模式，是中央制定政策、地方參照執(zhí)行。通過這個例子，可見現實遠非如此，“成功的政策背后是成功的協(xié)商和妥協(xié)。理解利益沖突、理解協(xié)調和解決機制，是理解政策的基礎。”

由地到人：城市化轉型的邏輯

分稅制改革從根本上改變了地方政府發(fā)展經濟的模式，也是城市化模式的分水嶺。

分稅制改革前，財政包干促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，農民離土不離鄉(xiāng)，大多就地加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有大量向城市移民；分稅制改革后，地方政府收入來源受到了擠壓，但發(fā)展經濟的任務沒有變。于是，轟轟烈烈的“土地財政”拉開了大幕。

“土地”是重要且特殊的生產要素，它不會移動，也不會消失，對于地方政府是確定的。土地本身并不值錢，值錢的是在它上面所從事的經濟活動。

1998年之前，土地的價值還不明顯。1998年，一方面福利分房停止了，城市進入商品房和房地產時代；另一方面，修訂后的《中華人民共和國土地管理法》開始實施，確立了城市政府對土地建設的壟斷權力。

“土地財政”不僅包括巨額的土地使用權轉讓收入，還包括與土地使用和開發(fā)有關的各種稅收收入，其中大部分稅收的稅基是土地價值而非面積，所以稅收會隨土地增值而猛增。

大規(guī)模的土地財政收入始于21世紀初。2001年所得稅改革后，中央拿走了企業(yè)所得稅的六成。從此，地方政府發(fā)展經濟的方式就從之前的 “工業(yè)化”，變成了“工業(yè)化與城市化”兩手抓。

在這個階段，城市化以“地”為中心，地方財源高度依賴土地價值，財政連著地價，地價連著房價。但是房價最終還是要“人”來買單，土地的資本化實質還是個人收入的資本化。

本該服務于“人”的城市化逐漸走入歧路，房價高企讓居民背上沉重的債務，戶籍制度限制人員的自由流動，教育、醫(yī)療等公共服務供給嚴重不足……諸多問題越發(fā)嚴峻。

2013年，首次中央城鎮(zhèn)化會議上明確提出，“以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。隨著后一系列改革陸續(xù)推行，城市化的中心開始逐步由“地”向“人”轉移。

土地改革方面，2019年對農村集體經營性建設用地使用權的改革，對農村宅基地制度的試點改革；2020年對建設用地指標的跨區(qū)域流轉改革……

戶籍制度方面，2014年后，逐步取消了農業(yè)戶口與非農戶口的差別，教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等公共服務供給，逐步按照常住人口規(guī)模進行規(guī)劃；2019年開始，根據人口規(guī)模，城市逐步放開落戶限制，有些城市開始實行“零門檻”準入……

城市化是一個不可逆的過程，目前我國民生支出相對GDP占比仍需提高。按照事權劃分邏輯，民生支出的主力一定是地方政府，提高收入才是關鍵，這方面又涉及到財稅制度。今年三中全會發(fā)布的《決定》中，“深化財稅體制改革”部分就有“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限”的相關內容。

招商引資：地方政府投融資與轉型

地方政府的核心任務是發(fā)展經濟，了解招商引資，是理解地方政府深度融入經濟發(fā)展過程的起點。

經濟事務需要跨部門協(xié)作，地方一般由常務副市長分管，招商引資就是他的主要工作。除了主管領導級別高，很多地方政府還實行 “全民招商”，幾乎所有部門都要熟悉本地招商策略。蘭小歡在某次專訪中還提到，在參與地方政府招商引資工作的過程中，他甚至可以在半夜一、兩點把地方官員約出來聊。由此可以看出招商引資對地方政府的重要性。

政府對幾乎所有生產要素都有很強的干預能力，包括土地、金融、人力、財稅、大學與研究院等等。因此，政府遠不止是“搭臺”，而是深度參與者。作者用具體案例介紹了地方政府對土地開發(fā)與基礎設施投資、產業(yè)投資的投融資模式。

除了土地使用權出讓的收入，一旦以土地為抵押撬動銀行信貸與其他各路資金，“土地財政”規(guī)模會成倍放大為“土地金融”。作者以成都“寬窄巷子”文旅開發(fā)項目、蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)項目為案例，介紹了當地政府如何通過“城投公司”為融資平臺，撬動巨量資金進行項目運作的成功模式。

招商引資能否成功，取決于地區(qū)經濟發(fā)展水平和營商環(huán)境。中國各地發(fā)展差異巨大，對于一些不太發(fā)達的地區(qū)，當地政府可能完全依托民營企業(yè)進行開發(fā)，甚至招商引資也一并委托，比如華夏幸福的“產城結合”經營模式。

對于產業(yè)投資，作者用液晶顯示和光伏產業(yè)的發(fā)展，介紹了地方政府多種投融資模式。合肥政府通過對京東方的股權融資、銀團貸款、政府產業(yè)投資基金等投融資方式，實現了產業(yè)升級與經濟提振；無錫政府、江西新余政府在發(fā)展光伏產業(yè)中，充當了企業(yè)的“天使投資人”。

目前，產業(yè)升級和科技創(chuàng)新已成為熱點，但這類項目投入多、周期長、風險大，對于政府而言難度更高，新投資模式應運而生。2014年開始，政府產業(yè)引導基金開始爆發(fā)增長。簡言之，區(qū)別于直接向企業(yè)投資，政府引導基金作為LP，將資金交給專業(yè)的私募基金GP管理，GP再將募集到的資金投資到標的企業(yè)，投資方向都是“戰(zhàn)略新興產業(yè)”，如芯片、新能源、人工智能、生物醫(yī)藥等等。

通過各種投融資手段，地方政府可以撬動巨額資金，快速地實現產業(yè)升級和經濟發(fā)展，但也相應地產生了一系列問題。比如“土地財政”、“土地金融”引發(fā)的債務風險、腐敗問題，民生支出不足形成的公共服務供給滯后，地方政府競爭造成的重復建設、產能過剩，政府產業(yè)基金的制度困難、金融風險等等。

經濟發(fā)展是個連續(xù)的過程，舊的問題解決了，新的問題又產生。地方政府需要順應經濟發(fā)展不同階段的要求，持續(xù)調整政策，由“生產投資型”向“服務型”轉型。

結語

除了以上內容，書中還介紹了許多微觀或宏觀的經濟現象，比如政府、居民和企業(yè)債務風險，區(qū)域發(fā)展不平衡，貧富差距，中美貿易沖突，經濟結構失衡等。作者將學術研究和政府實踐結合起來，用“圈外”人能懂的話講給讀者。同時，他對中國經濟和政府政策的觀察與思考角度，對讀者也很有啟發(fā)：

現實世界中沒有定義，只有一環(huán)扣一環(huán)的現象。當下的某個問題，可能是前一個問題的解決方案。想認識復雜的現實世界，要避免下過于簡化的判斷。重要的是培養(yǎng)一種“發(fā)展”的觀點，要堅持實事求是，堅持具體問題具體分析。

過去40年中沒有幾年是容易的，沖擊一波接著一波。對于經濟發(fā)展的節(jié)奏，重點是“穩(wěn)定”或“漸進性”。“漸進性改革”中的各種緩沖機制，往往會拖低效率，所以常被解讀為“扭曲”和“資源錯配”，但緩沖機制是必要的，有時可能還會轉化成優(yōu)勢。

“在成功的經濟體中，經濟政策一定是務實的，不是意識形態(tài)化的。是具體的，不是抽象的?！?經濟發(fā)展是企業(yè)、政府、社會合力的結果。經濟富裕、社會安定、政府得力是國家繁榮的三大支柱，缺一不可。