本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2024年第7期。本文全文約19000字，請(qǐng)點(diǎn)擊頁面下方“閱讀全文”免費(fèi)下載。

數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理機(jī)制：發(fā)展和安全的權(quán)衡

李靖、聶輝華

提 要：黨的十八大以來，中國(guó)加速進(jìn)入數(shù)字時(shí)代。與此同時(shí)，國(guó)家治理體系，特別是官員治理機(jī)制發(fā)生了顯著變化：一是在治理方式上，從強(qiáng)調(diào)激勵(lì)到強(qiáng)調(diào)監(jiān)督；二是在考核內(nèi)容上，從強(qiáng)調(diào)單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)到強(qiáng)調(diào)多元化指標(biāo)。在提煉時(shí)代背景和兩個(gè)轉(zhuǎn)變的特征事實(shí)的基礎(chǔ)上，本文建立了一個(gè)權(quán)衡發(fā)展和安全的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，從數(shù)字技術(shù)的角度解釋了官員治理機(jī)制的變化。主要結(jié)論是：第一，發(fā)展導(dǎo)向的契約嚴(yán)格優(yōu)于安全導(dǎo)向的契約，除非安全負(fù)外部性非常大，或者出現(xiàn)安全事故的概率非常高。第二，如果委托人同時(shí)注重發(fā)展和安全，一定會(huì)對(duì)代理人實(shí)行安全事故“一票否決”的考核機(jī)制。第三，數(shù)字技術(shù)導(dǎo)致的監(jiān)督成本和發(fā)展導(dǎo)向之間是一種倒U型關(guān)系。當(dāng)監(jiān)督成本非常高時(shí)，委托人應(yīng)該采取發(fā)展導(dǎo)向的考核機(jī)制；當(dāng)監(jiān)督成本屬于中等程度時(shí)，應(yīng)該采取多任務(wù)的考核機(jī)制；當(dāng)監(jiān)督成本很低時(shí)，應(yīng)該采取發(fā)展導(dǎo)向的考核機(jī)制。第四，安全事故帶來的負(fù)外部性越大，委托人越是傾向采取多任務(wù)考核機(jī)制。本文的研究對(duì)于優(yōu)化官員激勵(lì)機(jī)制以及統(tǒng)籌發(fā)展和安全提供了理論啟示。

關(guān)鍵詞：數(shù)字時(shí)代；國(guó)家治理；官員治理；發(fā)展；安全

一、研究背景

十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一重大命題的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是，十八大以來中國(guó)在國(guó)家治理體系，特別是官員治理機(jī)制方面出現(xiàn)了顯著變化。具體來說，官員治理機(jī)制出現(xiàn)了兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變。

一是在治理方式上，從強(qiáng)調(diào)激勵(lì)到強(qiáng)調(diào)監(jiān)督。這突出表現(xiàn)在，十八大以來中央通過高頻次、常態(tài)化的中央巡視、中央生態(tài)環(huán)保督察等形式，加強(qiáng)了對(duì)中央部委和地方領(lǐng)導(dǎo)人的日常監(jiān)督管理。相比之下，十八大之前更加側(cè)重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的任期績(jī)效考核，對(duì)部委或地方的巡視和督察頻次較低。

二是在考核內(nèi)容上，從強(qiáng)調(diào)以GDP為代表的單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)到強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化指標(biāo)。這突出表現(xiàn)在，十八大之后，環(huán)境保護(hù)、黨風(fēng)廉政建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)等非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)開始納入領(lǐng)導(dǎo)人考核的“一票否決”范圍。

為什么會(huì)在十八大之后出現(xiàn)上述兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變？官員的行為和績(jī)效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，在中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家尤其重要，因此理解官員的治理機(jī)制對(duì)于理解中國(guó)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常關(guān)鍵。然而，目前經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)很少關(guān)注十八大之后中國(guó)官員治理機(jī)制的重要變化及其原因。這正是本文試圖回答的問題。

二、研究思路

要理解十八大之后官員治理機(jī)制的重要轉(zhuǎn)變，首先要考慮到一個(gè)重要的時(shí)代背景，即中國(guó)加速進(jìn)入“數(shù)字時(shí)代”。

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能（AI）等新型數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)，極大地提高了信息收集能力和信息處理成本，降低了監(jiān)督成本，因此減少了上級(jí)和下級(jí)、中央和地方或者委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱問題。經(jīng)典的企業(yè)理論或者廣義的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)把信息結(jié)構(gòu)當(dāng)作組織設(shè)計(jì)的核心因素，因?yàn)樾畔⒔Y(jié)構(gòu)會(huì)改變組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制和組織績(jī)效。因此，中國(guó)加速進(jìn)入數(shù)字時(shí)代的背景，為理解十八大前后官員治理機(jī)制的變化提供了一個(gè)獨(dú)特的詮釋視角。

從基于組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論直覺上講，數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步和廣泛應(yīng)用可能會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的結(jié)果。

一是委托人對(duì)代理人的考核從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過程導(dǎo)向。在信息不對(duì)稱的前提下，委托人只能通過代理人的產(chǎn)出來推測(cè)其努力水平，因此在治理方式上會(huì)強(qiáng)調(diào)激勵(lì)，包括物質(zhì)激勵(lì)和晉升激勵(lì)。當(dāng)信息不對(duì)稱減少時(shí)，委托人不僅可以觀測(cè)到產(chǎn)出，還能部分地觀測(cè)到努力。于是，為了降低激勵(lì)成本，委托人會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督，減少對(duì)產(chǎn)出信息的依賴，即從強(qiáng)調(diào)激勵(lì)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)監(jiān)督。

二是委托人對(duì)代理人的考核內(nèi)容從單一指標(biāo)到多元指標(biāo)。數(shù)字技術(shù)降低了監(jiān)督成本，使得委托人可以從多個(gè)維度收集代理人的努力和產(chǎn)出信息，根據(jù)多樣性預(yù)測(cè)定理，委托人可以更加精準(zhǔn)地度量代理人的努力水平，從而提高激勵(lì)效果。

為考察數(shù)字時(shí)代官員治理機(jī)制的變化，我們構(gòu)建了一個(gè)包含上級(jí)政府和下級(jí)官員的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。在模型中，作為委托人的上級(jí)政府同時(shí)關(guān)注發(fā)展與安全。上級(jí)政府只在安全方面投入努力，下級(jí)官員同時(shí)在發(fā)展和安全兩方面投入努力。然后，我們比較了三種典型的考核機(jī)制：發(fā)展導(dǎo)向契約、安全導(dǎo)向契約和多任務(wù)契約。

三、主要結(jié)論

首先，在發(fā)展導(dǎo)向契約和安全導(dǎo)向契約之間，發(fā)展導(dǎo)向契約嚴(yán)格優(yōu)于安全導(dǎo)向契約，除非安全負(fù)外部性非常大，或者出現(xiàn)安全事故的概率非常高。

其次，如果委托人采用同時(shí)注重發(fā)展和安全的多任務(wù)契約，那么委托人一定會(huì)對(duì)代理人實(shí)行安全事故“一票否決”的考核機(jī)制。

再次，在發(fā)展導(dǎo)向契約和多任務(wù)契約之間，比較靜態(tài)學(xué)分析表明，數(shù)字技術(shù)導(dǎo)致的監(jiān)督成本和發(fā)展導(dǎo)向之間是一種倒U型關(guān)系。當(dāng)監(jiān)督成本非常高時(shí)，委托人應(yīng)該采取發(fā)展導(dǎo)向的考核機(jī)制；當(dāng)監(jiān)督成本屬于中等程度時(shí)，應(yīng)該采取多任務(wù)的考核機(jī)制；當(dāng)監(jiān)督成本很低時(shí)，應(yīng)該采取發(fā)展導(dǎo)向的考核機(jī)制。

此外，安全事故帶來的負(fù)外部性越大，委托人越是傾向采取多任務(wù)考核機(jī)制；反之，當(dāng)安全事故的危害或者發(fā)生事故的概率足夠小時(shí)，委托人應(yīng)采取發(fā)展導(dǎo)向契約。

四、主要貢獻(xiàn)

第一，本文將信息技術(shù)與治理機(jī)制結(jié)合起來，從而為治理機(jī)制文獻(xiàn)提供了新的視角。

傳統(tǒng)的治理機(jī)制把信息不對(duì)稱當(dāng)作前提，研究如何減少道德風(fēng)險(xiǎn)問題或者敲竹杠問題。有少數(shù)文獻(xiàn)關(guān)注了數(shù)字技術(shù)對(duì)信息結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的影響，但信息結(jié)構(gòu)仍然是外生的。一方面，本文在傳統(tǒng)治理機(jī)制中引入了信息技術(shù)，并且內(nèi)生了信息結(jié)構(gòu)。另一方面，本文重新強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的價(jià)值。

第二，本文從動(dòng)態(tài)角度拓展了激勵(lì)機(jī)制與績(jī)效考核文獻(xiàn)。

經(jīng)典的激勵(lì)機(jī)制幾乎都是線性報(bào)酬機(jī)制，只有少數(shù)文獻(xiàn)關(guān)注了非線性報(bào)酬機(jī)制。然而，現(xiàn)實(shí)中非線性報(bào)酬機(jī)制非常普遍。它包括目標(biāo)獎(jiǎng)金、混合激勵(lì)契約，以及在中國(guó)普遍實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制。

本文討論了一種特殊的非線性激勵(lì)機(jī)制，即一票否決機(jī)制，并證明了其有效范圍，論證了考核機(jī)制的內(nèi)生變化（三個(gè)階段），為經(jīng)典的多任務(wù)代理框架以及官員的多任務(wù)代理文獻(xiàn)提供了來自發(fā)展中國(guó)家的視角。

第三，本文從官員考核的角度豐富了中國(guó)官員治理的文獻(xiàn)。

有效的官員治理被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要原因。已有文獻(xiàn)主要聚焦于官員競(jìng)爭(zhēng)與晉升、官員流動(dòng)、官員任期以及官員廉潔問題，很少有文獻(xiàn)考慮官員的考核機(jī)制，本文聚焦于官員的考核機(jī)制，并為此構(gòu)建了一個(gè)理論模型，與已有文獻(xiàn)形成了互補(bǔ)。

五、政策啟示

一是在實(shí)際工作中不能泛化“安全”風(fēng)險(xiǎn)。代理人如果將大部分精力用于應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)擠出發(fā)展努力，從而適得其反。

二是避免“一刀切”式的官員考核機(jī)制。不同的發(fā)展階段對(duì)應(yīng)了不同的官員考核機(jī)制，政府應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)環(huán)境實(shí)施差異化的調(diào)整考核機(jī)制。

三是審慎使用“一票否決制”。過度使用“一票否決制”可能帶來副作用，如導(dǎo)致官員在安全方面投入過度努力，削弱官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)和動(dòng)力。

四是上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)分配應(yīng)與政府行政能力相匹配。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府的行政能力得到明顯提升，從比較優(yōu)勢(shì)的角度分工，中央政府可以在發(fā)現(xiàn)安全隱患方面承擔(dān)更多責(zé)任。

（責(zé)任編輯：劉舫舸）

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