中共中央、國務(wù)院于2021年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》中，在完善行政執(zhí)法程序方面明確指出，凡沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的執(zhí)法事項一律取消，行政機關(guān)內(nèi)部會議紀(jì)要不得作為行政執(zhí)法依據(jù)。

《最高人民法院公報》2022年第11期中刊載的一起典型案件明確，“不具有對外效力的行政機關(guān)內(nèi)部文件，不能作為行政處罰的依據(jù)?！?/p>

再往前追溯，2019年，北京市西城區(qū)法院曾判決陜西市場監(jiān)管局和國家市場監(jiān)督管理總局?jǐn)≡V。文書案號為（2019）京0102行初352號。法院在判決中明確：一部未經(jīng)公開的規(guī)范性文件不能作為執(zhí)法依據(jù)對外產(chǎn)生法律效力。

“《指導(dǎo)意見》作為內(nèi)部文件，可以在行政執(zhí)法中發(fā)揮指引性、參考性的作用，但不應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中作為法律依據(jù)予以援引和適用?！?/p>

既有中央文件規(guī)定，又有最高法公報案例，還有司法機關(guān)判決的“前車之鑒”……這些都沒能教會海南省三亞市綜合行政執(zhí)法局，要依據(jù)法律法規(guī)來執(zhí)法。

援引內(nèi)部規(guī)定公開出具《決定書》，這是在執(zhí)行國法，還是在執(zhí)行“家規(guī)”？

事情要從三年前說起。2022年3月9日，三亞市綜合行政執(zhí)法局向華泓（海南）投資有限公司投訴人張永便出具《受理通知書》，對該單位股東天津市津東房地產(chǎn)投資開發(fā)集團有限公司涉嫌抽逃出資一案正式立案受理。

天眼查查詢顯示，華泓（海南）投資有限公司（下文簡稱“華泓公司”）是一家以從事房地產(chǎn)業(yè)為主的企業(yè)，于2014年在海南省三亞市成立。

企業(yè)注冊資本2億元，實繳資本2億元。股東有兩個，天津市津東房地產(chǎn)投資開發(fā)集團（以下簡稱“津東集團”）持股比例80%，北京國行投資管理有限公司持股比例20%。

按持股比例算，津東集團實繳1.6億元。

經(jīng)過兩年之久的“超長”調(diào)查，2024年3月27日，三亞市綜合行政執(zhí)法局向津東集團出具了《行政處罰告知書》（2024）瓊綜執(zhí)三亞（一支二隊）聽告字第36號，稱經(jīng)核實，津東公司抽逃出資的行為違反了公司法第三十五條之規(guī)定，并依法適用從重處罰的情節(jié)，責(zé)令其立即改正并擬處罰：罰款人民幣2400萬元。

然而，5個月后，事情有了“反轉(zhuǎn)”！2024年8月30日，三亞市綜合行政執(zhí)法局向津東集團出具了《撤銷立案決定書》，決定書稱，本機關(guān)對你司涉嫌抽逃出資行為作出《行政處罰告知書》（2024）瓊綜執(zhí)三亞（一支二隊）聽告字第36號，因該案不符合《海南省綜合行政執(zhí)法辦案程序指引》第三十一條所規(guī)定的立案條件，符合《行政處罰法》第七十五條第二款規(guī)定的撤銷條件，本機關(guān)決定撤銷該案件的立案。

筆者在網(wǎng)上檢索“《海南省綜合行政執(zhí)法辦案程序指引》發(fā)布”，未有相關(guān)的新聞報道或官方發(fā)布，暫不知曉第三十一條的具體規(guī)定。不過，《辦案指引》妥妥屬于內(nèi)部性文件。

三亞市綜合行政執(zhí)法局公開作出執(zhí)法文書《撤銷立案決定書》，卻在引用“內(nèi)部性文件”。

這樣執(zhí)法，合法嗎？

如今，各地都在多措并舉，“穩(wěn)經(jīng)濟、爭創(chuàng)收”。而三亞此次作出的“撤銷罰款決定”顯得格外“另類”。只是不知，執(zhí)法辦案人員是守住了執(zhí)法底線，還是守護了個別領(lǐng)導(dǎo)的指示？

筆者獲悉，針對三亞市綜合行政執(zhí)法局的上述執(zhí)法行為，投訴人、北京國行投資管理有限公司法定代表人張永便，于9月9日向三亞市人民政府提出了行政復(fù)議申請，申請依法撤銷該局作出的《撤銷立案決定書》，責(zé)令其對津東集團抽逃全部出資的違法行為作出行政處罰決定。

張永便在《行政復(fù)議申請書》中提到，《海南省綜合行政執(zhí)法辦案程序指引》系海南省綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部指引，從未通過任何官方渠道對外正式發(fā)布，既不是法律法規(guī)也不是規(guī)章，內(nèi)部文件可以在行政執(zhí)法中發(fā)揮指引性、參考性的作用，但不應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法中作為法律依據(jù)予以援引和適用。

張永便還提到，津東集團于2014年為華泓公司實繳出資1.6億元，有相關(guān)的驗資報告為證。2017年4月至2018年5月，津東集團直接、間接抽逃了全部實繳出資1.6億元，至今未有任何回款，在案的相關(guān)證據(jù)鏈已經(jīng)閉合。2023年10月17日三亞市綜合行政執(zhí)法局委托會計師事務(wù)所所作出的《審計報告》也能證明津東集團抽逃資金行為的存在。

9月23日，三亞市綜合行政執(zhí)法局向三亞市人民政府出具了《被申請人答復(fù)書》。其中，對于撤銷處罰的原因作出解釋：津東集團提出聽證申請并提供新的證據(jù)資料，聽證主持機關(guān)出具了《聽證報告》，結(jié)論為：本案違法事實不清、證據(jù)不足，建議重新調(diào)查。

三亞市綜合行政執(zhí)法局稱，經(jīng)重新深入調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)2014年施行的《公司注冊資本登記管理規(guī)定》及2022年施行的《市場主體登記管理條例》規(guī)定了只對實繳登記制的市場主體抽逃出資行為給予行政處罰，沒有規(guī)定對認(rèn)繳制公司抽逃出資行為給予行政處罰。因此，該案不符合《海南省綜合行政執(zhí)法辦案程序指引》第三十一條所規(guī)定的立案條件，符合《行政處罰法》第七十五條第二款和該指引第三十三條所規(guī)定的撤案情形。

對于上述的“重新調(diào)查結(jié)論”，筆者簡單翻譯一下，就是說，不該對認(rèn)繳制公司抽逃資金作出處罰，所以決定撤案。

但是，相關(guān)查詢顯示，津東集團對華泓公司的1.6億出資，是實繳到位的。

難道說，此前兩年多時間的調(diào)查，三亞市綜合行政執(zhí)法局竟沒有弄清上述出資是實繳還是認(rèn)繳？負(fù)責(zé)辦案的調(diào)查人員連這點業(yè)務(wù)能力都沒有嗎？

今年10月10日，三亞市人民政府向張永便出具了《聽取當(dāng)事人意見通知書》。目前，這起行政復(fù)議案件尚未有結(jié)果。津東集團有無抽逃實際出資、符不符合處罰條件，且等行政復(fù)議機關(guān)查明后能給出論斷。

縱覽事件全貌，筆者有一種“錯覺”：三亞市綜合行政執(zhí)法局在2024年3月出具《行政處罰告知書》時，認(rèn)定“津東集團確有抽逃出資行為”難道是在信口開河？

海南2025年全島封關(guān)，在如此大背景下，三亞市乃至海南省的行政執(zhí)法水平不該掉隊。引用“內(nèi)部文件”執(zhí)法，這樣的錯誤，不該犯！

民營企業(yè)、國有企業(yè)，大企業(yè)、小企業(yè)，企業(yè)中的大股東、小股東，統(tǒng)統(tǒng)都應(yīng)被平等保護。哪個合法利益遭受不法侵害，都會影響海南的營商環(huán)境。