土地征收社會穩(wěn)定風險評估制度是《土地管理法》確立的重要制度安排，是從國家制度層面將土地征收社會穩(wěn)定風險評估正式納入征地制度體系，是對地方實踐經驗的總結。社會穩(wěn)定風險評估對從源頭上防范和化解社會穩(wěn)定風險，能夠起到“社會安全閥” 的作用。土地征收事關人民群眾的切身利益，關系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局。社會穩(wěn)定風險評估制度就是讓公眾提前參與土地征收，有助于土地征收中民主決策模式的形式和實現，特別是在公共利益的認定、補償安置標準的確定方面，公眾參與為公共利益的認定和實現提供了一種制度框架和程序路徑。本文從土地征收社會穩(wěn)定風險評估工作角度出發(fā)，對可能引發(fā)社會穩(wěn)定的重要風險點進行梳理分析，從而提高識別風險的準確性，有效防范和降低各類風險發(fā)生的可能性。

《土地管理法》第四十七條規(guī)定，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應在發(fā)布征地預公告后開展擬征收土地社會穩(wěn)定風險評估?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十六條規(guī)定，社會穩(wěn)定風險評估應當對征收土地的社會穩(wěn)定風險狀況進行綜合研判，確定風險點，提出風險防范措施和處置預案，土地征收社會穩(wěn)定風險評估結果作為申請征收土地的重要依據。雖然土地征收社會穩(wěn)定風險評估成為法律明文規(guī)定的征地報批前程序，但對如何開展評估工作并未作出統一的規(guī)定。因此，本文將按照土地征收特點，結合西安市以往社會穩(wěn)定風險評估相關規(guī)定及個人征地風險評估工作經驗，對《土地管理法》下土地征收社會穩(wěn)定風險評估重要風險點進行研究梳理。

一、征地社會穩(wěn)定風險評估時點變化

2010年11月，西安市國土資源局印發(fā)《西安市土地征收社會穩(wěn)定風險評估工作實施辦法（試行）》（市國土發(fā)〔2010〕305號），要求在依法實施土地征收報批前開展土地征收社會穩(wěn)定風險評估，并將其作為土地征收報批組卷的必備要件之一。

2020年1月1日新《土地管理法》施行，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應在發(fā)布征地預公告后開展擬征收土地社會穩(wěn)定風險評估，評估結果作為申請征收土地的重要依據。

二、征地社會穩(wěn)定風險評估內容變化

按照《西安市土地征收社會穩(wěn)定風險評估工作實施辦法（試行）》（市國土發(fā)〔2010〕305號）要求，土地征收風險評估主要是從“五性”即合法性、合理性、可行性、安全性、可控性開展，調查、預測、分析、評估因征地引發(fā)的不穩(wěn)定隱患和問題的風險程度及可控程度。

中共西安市委辦公廳 西安市人民政府辦公廳印發(fā)《西安市重大決策社會穩(wěn)定風險評估實施辦法（試行）》（市辦發(fā)〔2013〕9號），將農民集體土地征收納入社會穩(wěn)定風險評估重點領域。根據《西安市委政法委關于繼續(xù)規(guī)范社會穩(wěn)定風險評估工作有關工作的通知》（市政法發(fā)〔2019〕39號），對全市風險評估工作及報告編制進行了統一及規(guī)范，要求按照“四性”即合法性、合理性、可行性、可控性開展，并明確了評估內容，對可能影響社會穩(wěn)定的隱患風險進行先期論證、先期評估、先期化解。

因此，西安市范圍內征收農民集體土地社會穩(wěn)定風險評估從“五性”調整為 “四性”。

三、征地社會穩(wěn)定風險重點風險識別

目前，西安市暫未出臺土地征收社會穩(wěn)定風險評估技術規(guī)程或技術指引。結合西安市實際及征地風險評估特點，通過對征地涉及的直接利益群體和間接利益群體充分調研，全面、準確掌握相關利益群體對征地工作的真實意見和建議，能切實對相應批次、項目存在的社會穩(wěn)定風險準確分析、客觀評估，并提出相應的風險化解措施。

（一）合法性識別

合法性評估主要是對集體土地征收事項的實施主體、實施內容、實施程序的合法性分析，重點審查征收行為、實施主體、征收程序的合法性，用地項目合規(guī)的合法性，土地征收聽證的合法性，對征收信息公示、公開的合法性等。

1.根據《憲法》第10條第1款、《民法典》第243條第1款以及《土地管理法》第45條規(guī)定，是否屬于為了公共利益需要可以依法實施征收的情形；如屬于成片開發(fā)建設需要用地的情形，成片開發(fā)方案是否經省政府批準。

2.按照 “征地六部曲”要求，開展土地征收社會穩(wěn)定風險評估前，是否已發(fā)布土地征收預公告，對征收范圍、征收目的、開展土地現狀調查的安排等進行告知，充分保證土地征收前被征地群眾的知情權；公告期內，是否有相關利益群體對土地征收提出異議等。

3.擬申報的項目用地是否位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的重點基礎設施及重大產業(yè)、民生工程、鄉(xiāng)村振興等項目，是否納入開發(fā)邊界外項目名錄等。

4.根據《信息公開條例》、《農村集體土地征收基層政務公開標準指引》，是否對擬征收土地事項、土地現狀調查、征地補償安置方案、征地補償安置方案聽證、征地補償登記等及時進行公示、公開，并按照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》相關規(guī)定，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。

5.土地征收相關審批材料是否依程序正在辦理，對于城棚改、城市更新項目等是否已取得相關立項批復；是否存在未批先建等違法用地行為，相關部門是否已對違法行為進行處罰等：對規(guī)劃用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地確需開展土壤污染檢測的，是否開展相關檢測工作；是否已取得被征地農民社保備案表，是否開展文物勘探工作并取得相關批復或情況說明。

（二）合理性識別

合理性評估主要是不同利益群體對征地事項的接受和支持情況、是否符合相關權利人的現實利益和長遠利益的風險分析，重點審查征地事項是否進行廣泛宣傳和公示，是否充分征求相關利益群體意見及其接受和支持程度，土地征收補償標準、被征地農民社會保障、集體資產處理處置、搬遷安置等是否兼顧人民群眾現實利益和長遠利益。

1.土地補償費和安置補助費要嚴格按照區(qū)片地價底價限定，不低于區(qū)片價標準；結合擬征地塊位置，對于跨區(qū)片的同一地塊、同一項目、同一村組，征地補償安置方案是否遵循從高原則，是否會引起攀比或連鎖反應；現行征地補償標準實施前已取得用地批復但未實施征地的，按照批復時點執(zhí)行的補償標準，是否會引起新舊標準攀比風險。

2.《征地補償安置方案》是否經過司法、自然資源、財政、農業(yè)農村、人力資源和社會保障和征地實施單位共同完成；《征地安置補償方案公告》在補償方面與確定的《征地安置補償方案》所載明的補償類別、方式、標準和數量等是否一致。

3.征地補償資金內容及數額，是否足額并包含土地補償、安置補助、社保等費用，涉及征收耕地的是否含新增耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等；資金落實能否滿足項目征收的需求，資金來源和方式是否符合相關規(guī)定，是否已足額籌措到位，現階段資金落實及監(jiān)管情況，資金分配方案是否制定并得到相關利益人同意等。

4.審查村組內部的集體資產評估定價方式及處理處置程序是否符合相關規(guī)定；賠償資金是否足額籌集，是分配方案是否制定并征得全體村民同意，是否能夠滿足大多數群眾利益。

5.涉及房屋拆遷的土地征收事項，對于擬征地涉及村組的拆遷安置情況也應進行審查，包括拆遷安置標準，安置房源位置、戶型及建設質量、進度，學校、醫(yī)院等配套設施建設，過渡費發(fā)放，是否能按時回遷等。

（三）可行性識別

可行性評估主要是對土地征收事項實施可行性、方案科學性等的風險分析，重點審查包括土地征收事項可行性的論證情況，人力、物力、財力等方面的保障情況，土地征收實施時機是否成熟，實施方案是否周密等。

1.被征地村民收入水平的影響。通過分析村民當前主要收入來源，尤其是以農業(yè)收入作為主要經濟來源，應從年齡、文化水平和勞動技能等多重因素，分析土地征收可能產生的影響；被征地農民的勞動技能培訓方案是否有效開展，是否能夠真正幫助、指導、實現失地農民再就業(yè)；

2.被征地村民生活的影響。涉及拆遷的應考慮過渡期或者易地搬遷后傳統文化、鄰里關系、生活習慣、社區(qū)品質等方面的改變對群眾的影響，以及民房改樓房后物業(yè)費、燃氣費、停車費等生活成本的提高；土地征收實施，因施工對周邊交通、群眾出行可能產生的影響。

3.結合擬征收地塊現狀，分析土地征收清表可能產生的噪聲、揚塵、震動等對周邊居民、敏感目標生產生活產生的階段性影響；分析擬建項目建成運營可能產生的大氣、水體、固體廢棄物等污染物排放以及電磁輻射、放射線、光污染等影響；對于鄰避類特殊項目，重點分析對周邊學校、醫(yī)院、村莊等敏感點以及周邊土地、房地產等相關利益群體可能產生的不利影響。

（四）可控性識別

可控性評估主要是對土地征收事項可能引發(fā)的群體事件發(fā)生概率及影響程度進行風險分析，重點審查征地事項是否會引發(fā)群體攀比，是否存在負面輿論、群眾上訪等情況，是否針對制定不穩(wěn)定事件應急處置預案和對策措施，可能出現的社會不穩(wěn)定事件是否在可控制范圍之內。

1.通過調研、網絡及主流媒體檢索、政府官網留言板塊、信訪等，多渠道了解被征地村組是否存在土地征收歷史遺留問題，是否因征地引發(fā)上訪或其他社會穩(wěn)定風險，分析土地征收可能引發(fā)的群體事件發(fā)生概率及影響程度；

2.結合征地項目等關鍵信息網絡檢索，重點分析媒體輿論導向性信息及其影響，項目是否獲得媒體支持，是否協調安排有權威力、公信力的媒體公示項目建設信息、進行正面引導，是否受到媒體的關注等。

3.還應考慮公共衛(wèi)生安全事件其對土地征收工作可能產生的影響，因人員流動增加防控難度和感染風險，可能影響征收工作的正常推進，從而引發(fā)補償款落實、社保辦理、安置房建設等關聯性風險。

四、結語

筆者通過自身從事土地征收社會穩(wěn)定風險評估工作的經驗和體會，將報告編制及審查中應考慮的風險點進行了整理分析，希望通過全面、準確的識別土地征收可能引發(fā)的各類風險，制定出具體、細化、針對性強的防范化解措施，努力做到有效防范和降低各類風險發(fā)生的可能性。（作者:劉巧娟）