中國有1800多個縣域，7億多常住人口，占據(jù)了全國市場近40%的消費(fèi)比重。

與一二線城市相比，縣城里有一個更接地氣的中國，也有一個“折疊”的世界。面對“融不進(jìn)的城市，回不去的鄉(xiāng)村”，縣城成為很多人心目中理想的“避風(fēng)港”。

此外，隨著”縣城貴婦”、“縣城文學(xué)”到“縣域旅游”的興起，最近一兩年，“縣城”成為繼“中產(chǎn)”之后，又一個全網(wǎng)熱議的話題。

借「海峽兩岸城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展研討會」舉辦的契機(jī)，我們邀請到了縣域經(jīng)濟(jì)研究、鄉(xiāng)村鄉(xiāng)建研究領(lǐng)域的三位專家學(xué)者——著名“三農(nóng)”學(xué)者溫鐵軍、中國人民大學(xué)教授周立與嶺南大學(xué)副教授劉健芝，一起圍繞縣城的過去、現(xiàn)在和未來展開討論。

我們整理了對談實(shí)錄，略有刪減，以饗讀者。

01 皇權(quán)不下縣

周立 ：

大家好，我是周立，寫了一本書叫《 小 縣大城 》。今天很榮幸邀請到了我們國際國內(nèi)都很了解鄉(xiāng)村、了解縣域的兩位大專家，一位是溫鐵軍老師，一位是劉健芝老師。我們今天來一場縣鄉(xiāng)村的“鏘鏘三人行”，一起聊聊縣城這個角色。

在中國，縣城的角色其實(shí)挺復(fù)雜的，歷史傳統(tǒng)也比較悠久。我記得有一個說法叫“皇權(quán)不下縣”，意思是說皇帝的權(quán)力再大，到了縣以下就很難直接體現(xiàn)出來了。

據(jù)我了解，這個提法最早可能是溫鐵軍老師提出的。所以，我們先請溫老師來講講， 中國歷史上以縣為基本治理單位的制度，到底是怎么形成的，又是如何延續(xù)下來的？

溫鐵軍 ：

大家其實(shí)應(yīng)該知道，我們國家是一個三級臺階地理分布、五大氣候帶覆蓋的大國，各地資源稟賦差異非常大。

無論是西北的荒漠、東南的高山，還是北部的平原，這種巨大的地理差異決定了人們的生活方式、生產(chǎn)方式也會有顯著不同。那要管理這樣一個多樣化的社會，總得有一套組織體系吧？

我所講的“皇權(quán)不下縣”，很大程度上就是針對這種區(qū)域差異、資源稟賦不一的情況，探討古代中國如何實(shí)現(xiàn)有效的國家治理。

從秦朝統(tǒng)一、漢承秦制以來，國家的基本治理體系就是郡縣制，以郡縣為基本行政單位。當(dāng)時秦設(shè)三十六郡，通過直道連接各個郡縣，便于調(diào)集物資和兵員。

為了保障交通順暢，就必須做到“車同軌”。這套系統(tǒng)在當(dāng)時可以說是世界上第一套基于馬車運(yùn)輸?shù)摹案咚俟废到y(tǒng)”。

再加上“書同文”，也就是用統(tǒng)一的文字下達(dá)政令，讓各地都能看懂。即使今天我們聽不懂廣東話，但通過文字仍然可以溝通。

甚至文化傳播到東洋，日本人雖然語言不通，也能借助中文進(jìn)行交流?！皶摹焙汀败囃墶币粯?，都是極其重要的治理工具。

再加上度量衡的統(tǒng)一，整個國家的市場體系得以建立起來，從而形成了一個相對穩(wěn)定的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治管理體系。

不過，正如我剛才所說，各地的自然條件、區(qū)域差異實(shí)在太大，即便文化統(tǒng)一，中央政令也難以深入千差萬別的鄉(xiāng)土社會。

于是，“郡縣制”的完整制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在縣級層面，而縣以下則依靠上下層文化的融合——也就是說，大家都信奉儒家思想、禮制，這些理念一直滲透到了村一級。

因此，基層社會與上層文化之間是貫通的，這使得“皇權(quán)”可以不下縣。

那么，縣以下是什么樣的治理結(jié)構(gòu)呢？主要是 鄉(xiāng)紳自治 。長期以來，鄉(xiāng)村社會靠的是“選賢與能”，這也是《禮運(yùn)大同篇》中提到的“大道之行，天下為公，選賢與能”。

所謂“賢”，首先是那些有一定知識背景的小知識分子，比如科舉落第后留在鄉(xiāng)間的讀書人；他們熟讀儒家經(jīng)典，能夠與上層文化對接。

或者像走街串巷、治病救人的土郎中，也被視為“能人”，受到村民推舉。正是通過這種機(jī)制，鄉(xiāng)村中的賢能人士成為了基層治理的主要力量。

特別值得我們注意的一點(diǎn)是， 這種治理模式成本極低。政府只需支付縣級官員的俸祿，全國幾十個郡縣就能完成基本的行政區(qū)劃覆蓋。而且每個縣吃皇糧的人并不多 。

這正是中國古代政治體制能夠長期穩(wěn)定運(yùn)行的重要原因。

所以我們可以把這種制度稱為一種低成本、高效率的治理體系。

如果聯(lián)系到周老師的《小縣大城》，這本書的一個重要議題，就是如何將中華五千年文明中優(yōu)秀的治理經(jīng)驗(yàn)，與當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理、縣域治理結(jié)合起來。

周立：

是的，我們在書中也想表達(dá)這樣一種想法：一方面要繼承傳統(tǒng)，另一方面也要推陳出新。但現(xiàn)在的問題是，“皇權(quán)”已經(jīng)不再止步于縣，而是逐級下移，甚至深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級。不知道溫老師在這方面有什么新的思考？

溫鐵軍：

這個問題我們也討論了很多年了。大家要注意， 真正讓國家財政支出體系延伸到村級，是從2005年免除農(nóng)業(yè)稅之后開始的 。

2005年免農(nóng)業(yè)稅的同時，中央明確提出：今后縣以下鄉(xiāng)村的公共開支由中央財政承擔(dān)。為此，中央財政還在縣級設(shè)立了專戶，通過轉(zhuǎn)移支付向縣級注入資金。緊接著出臺的一項(xiàng)政策，就是由財政負(fù)擔(dān)起村干部的基本工資。

這一變化帶來的結(jié)果，就是“皇權(quán)”真的下了縣。因?yàn)?現(xiàn)在連村級干部的工資都由中央財政支付了，誰不愿意多安排幾個人呢 ？

于是，村里原本只有書記拿財政工資，后來村長、會計(jì)、治安主任、婦女主任也都納入財政供養(yǎng)，甚至還有各種助理崗位被設(shè)立出來，人員不斷膨脹。

由于中央開始補(bǔ)貼縣以下的公共支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機(jī)構(gòu)也隨之?dāng)U張。

這是一個客觀存在的現(xiàn)象，導(dǎo)致“皇權(quán)下縣”變成了一種帶有福利性質(zhì)的制度安排——大家都希望在這個體制內(nèi)拿到穩(wěn)定的財政收入，機(jī)構(gòu)規(guī)模自然也就越來越大。

如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比過去龐大了許多倍，村級財政供養(yǎng)人員也在不斷增加。這成為近年來一個比較難解決的問題。

周立：

是啊，現(xiàn)在到了村組這一級，甚至網(wǎng)格員這樣的崗位都要領(lǐng)工資。所以財政負(fù)擔(dān)越來越重。像中國這種治理模式，在世界上恐怕也是比較獨(dú)特的。

在國際上經(jīng)常走訪亞非拉國家的健芝老師在這方面也有不少觀察和思考。不知道其他國家在鄉(xiāng)村治理方面，是以縣域?yàn)閱挝唬€是采用其他方式？

劉健芝：

我去得比較多的是印度，大概去過十幾次，主要是在喀拉拉邦。那次訪問中，我們特別感興趣的一個制度叫做“People's Plan”（人民計(jì)劃）。

當(dāng)?shù)匕钫吓_后承諾，將財政支出的約20%下放給村鎮(zhèn)自行決定用途 。他們有一個叫Panchayat（潘查亞特）的地方自治體系，擁有相對較高的自治權(quán)。

這也是印度獨(dú)立之后形成的一個特色。

印度的選舉制度也很有意思——每個人有三票，分別投給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、邦政府和聯(lián)邦政府。所以我們有時候問當(dāng)?shù)厝耍麄兊娜龔埰笨赡芡督o了不同的政黨，依據(jù)的是這些黨派在當(dāng)?shù)嘏c其生活工作的關(guān)聯(lián)程度。

我們當(dāng)時看到的情況是，每個Panchayat管理大約三萬人左右的村鎮(zhèn)規(guī)模?；旧蠈?shí)現(xiàn)了地方政府高度自治。他們能動員村民提出自己想要的項(xiàng)目，然后由政府撥款實(shí)施。我們也實(shí)地考察了其中的一些項(xiàng)目。

他們在發(fā)展中最成功的一點(diǎn)，就是推動了很多婦女聯(lián)合會的發(fā)展。雖然喀拉拉邦在某些方面仍保留著較為傳統(tǒng)的“封建”色彩，比如婚姻還需媒人牽線，戀愛自由度不高，但通過這種自治運(yùn)動，婦女在家庭和社區(qū)中的地位得到了明顯提升。

其實(shí)，這種地方自治的思想在印度是有深厚理論基礎(chǔ)的。大家都知道甘地的理念，盡管在印度建國后并沒有被尼赫魯大力推行。尼赫魯認(rèn)為甘地太保守了，主張以村社為基本單位組成共和體，整個國家是由一個個村社聯(lián)合而成的聯(lián)邦。

他強(qiáng)調(diào)農(nóng)村應(yīng)作為發(fā)展的重心，農(nóng)業(yè)優(yōu)先，工業(yè)和其他手工業(yè)圍繞農(nóng)村需求發(fā)展。而尼赫魯覺得這不符合現(xiàn)代化進(jìn)程，跟不上時代的節(jié)奏。

如果我們回看甘地的思想，會發(fā)現(xiàn)它其實(shí)和梁漱溟先生的觀點(diǎn)非常接近。兩者都主張以農(nóng)村為中心，農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，工業(yè)只是輔助農(nóng)村發(fā)展的手段，重點(diǎn)在于發(fā)展農(nóng)村的百業(yè)。

當(dāng)我們談?wù)摰胤阶灾螘r，如果仍然以農(nóng)村為主要范圍，以農(nóng)民或村民為主要對象，那就要考慮如何從他們的生產(chǎn)生活出發(fā)來進(jìn)行治理。

當(dāng)然，目前面臨的一個最大困境是，印度仍有70%的人口生活在農(nóng)村。雖然很多人流向孟買、德里這樣的大城市，但在中國，我們現(xiàn)在也出現(xiàn)了類似的問題——并村過程中資源向小縣城集中，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的“空心化”。

今天來的時候，司機(jī)說他老家在漳州。那個自然村原本有200口人，現(xiàn)在只剩下10個人，年紀(jì)最小的都69歲了。我們問他怎么種田，他說都不種了，土地荒廢了。因?yàn)樗麄兡莾菏乔鹆晟絽^(qū)，沒有企業(yè)或公司愿意來投資開發(fā)。

我覺得現(xiàn)在的問題是，很多村莊把孩子和老人都送進(jìn)縣城，以獲取更好的教育和醫(yī)療保障。但其實(shí)農(nóng)村本身的生態(tài)環(huán)境是非常好的。

我們希望通過DAO（借用區(qū)塊鏈技術(shù)分布式特性的一種社會應(yīng)用）的方式，動員年輕人返鄉(xiāng)或者下鄉(xiāng)，但這可能還是一件比較困難的事情 。

周立：

是的。好的，謝謝健芝老師，也為我們提供了新的國際視野。不僅是中國有鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)，在印度以及其他地區(qū)，至今仍然存在類似的自治實(shí)踐。

不過，我想問一下，印度有沒有類似“縣”這樣的行政單位呢？

劉健芝：

就是印度的Panchayat（潘查亞特）村社體系，相當(dāng)于我們的縣級治理單位。每個Panchayat大約管理3萬人口，這種自治體制在印度有著深厚的理論基礎(chǔ)。

我們的朋友、民眾科學(xué)運(yùn)動活動家M. P. Parameswaran曾設(shè)計(jì)了一套融合甘地思想和馬克思主義的治理體系。

他詳細(xì)測算過：3萬人口需要多少土地、多少農(nóng)戶、多少牲畜，以及如何平衡建房用材和糧食生產(chǎn)等。這些理念通過民眾科學(xué)運(yùn)動得到了一定推廣。

溫鐵軍：

我們需要認(rèn)識到，農(nóng)業(yè)社會的區(qū)域治理有其內(nèi)在規(guī)律。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，無論是印度、日本還是中國，都是以村社聚落為基礎(chǔ)的生存方式。這種聚落必然產(chǎn)生公共需求，如防洪、抗旱、修橋補(bǔ)路等，這就形成了基層治理的基本需求。

但殖民者建立的行政區(qū)劃完全不同。以美國為例，其州界劃分就像切豆腐一樣規(guī)整，非洲、澳洲也是如此。

這種劃分不考慮資源稟賦，導(dǎo)致其農(nóng)場模式和鎮(zhèn)（Town）的概念與我們有本質(zhì)區(qū)別 。

我們的“鎮(zhèn)”往往具有軍事和商業(yè)功能，而“縣”則是一個完整的地理單元（如山陰縣、山陽縣），與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源環(huán)境完全匹配。

這種差異導(dǎo)致我們在討論縣域治理時，不能簡單套用西方模式。大規(guī)模農(nóng)業(yè)帶的治理方式與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的縣鄉(xiāng)治理完全不同。這是今天我們認(rèn)識問題的關(guān)鍵所在。

周立：

是的，兩位老師剛才從縣域的角色來講，的確有悠久的歷史傳統(tǒng)，并且與我們的農(nóng)耕文明密切相關(guān)。這種治理結(jié)構(gòu)與殖民地大農(nóng)場式的治理結(jié)構(gòu)不同，至少在根源上是不一樣的。

關(guān)于“皇權(quán)不下縣”，我這邊可以補(bǔ)充一些內(nèi)容，包括我們這本小書里討論的觀點(diǎn)。

所謂的“皇權(quán)不下縣”，指的是縣級以上采用自上而下的中央集權(quán)制治理結(jié)構(gòu)，而縣城以下則依靠鄉(xiāng)紳和宗族這兩類力量——即紳權(quán)和族權(quán)——來進(jìn)行自治。因此，縣域成為了上下之間的橋梁，成為一個基本的治理單位 。

這個概念最早由費(fèi)孝通先生提出，他稱之為“雙軌政治”。“雙軌政治”包含自上而下的這一軌和自下而上的另一軌，在縣城一級交匯，形成了中國最基本的一個治理單元。

盡管歷史上這個治理單元經(jīng)歷了各種變化，但直到清末、民初，它基本上保持完整。

溫老師提到的延續(xù)到2005年的觀點(diǎn)，可能還存在不同的看法，但我們看到治權(quán)逐步下移，許多人認(rèn)為這是從清末開始進(jìn)行現(xiàn)代國家建設(shè)的一部分努力。

溫鐵軍：

你說得很對。隨著經(jīng)濟(jì)社會向工業(yè)化和城市化發(fā)展，這種努力變得越來越顯著。很多人提出了不同的方向，比如費(fèi)孝通的觀點(diǎn)。

費(fèi)孝通和他的姐姐費(fèi)達(dá)生有一個共同的理念，這個理念也與梁漱溟一致，那就是 鄉(xiāng)村可以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，中國的工業(yè)化不必經(jīng)過城市道路 。

費(fèi)孝通的論文主要基于他姐姐在開弦弓村開辦的繅絲工廠。費(fèi)達(dá)生是該工業(yè)的發(fā)起人之一，所以費(fèi)孝通關(guān)于小城鎮(zhèn)的思想、工業(yè)化以及后來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高度評價，都是從農(nóng)村自身可以實(shí)現(xiàn)非城市為載體的工業(yè)化這一角度出發(fā)的。

這種思想與梁漱溟的觀點(diǎn)一致。 梁漱溟在鄉(xiāng)村建設(shè)試驗(yàn)中也認(rèn)同，可以通過農(nóng)村的工業(yè)化來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，無需破壞農(nóng)村，也不必讓農(nóng)村解體。因?yàn)檗r(nóng)村承載著中華文明傳承的關(guān)鍵內(nèi)涵 。這些方面有很多值得討論的內(nèi)容。

再從縣域的角度來看，中國第一個完整的縣域經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)是由張謇在南通推動的，他將全域資源開發(fā)用于紡織工業(yè)，使南通成為中國當(dāng)時縣域經(jīng)濟(jì)的典范。

他在20多年的時間里，幾乎所有的與紡織工業(yè)相關(guān)的業(yè)態(tài)都在當(dāng)?shù)匕l(fā)展起來。這些收入支撐了170多所學(xué)校的建設(shè)，構(gòu)建了社會保障體系，乃至教育、文化、體育等社會福利設(shè)施，使得南通成為民國二三十年代高速增長時期的典范。

稍晚一些的是盧作孚，被稱為“北碚之父”。北碚現(xiàn)在是一個地級區(qū)，但在過去只是一個鎮(zhèn)。盧作孚將當(dāng)?shù)氐馁Y源整合開發(fā)，收益用于公益事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了類似的成就。

這些案例表明，在民國年間，不需要通過大規(guī)模的城市化，也可以在鄉(xiāng)村本地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，甚至縣域的全方位整合。

周立：

溫老師剛才提到這一點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)展了“皇權(quán)不下縣”的新內(nèi)涵。不僅是“皇權(quán)”不下縣，實(shí)際上工業(yè)的一些規(guī)律、城市化的規(guī)律也可能突破，工業(yè)可以下沉到縣一級。

02 縣城是城與鄉(xiāng)的“中轉(zhuǎn)站”

周立：

在《小縣大城》這本書里，我們討論了現(xiàn)在的縣域角色與過去“皇權(quán)不下縣”時期的差異。如今的縣域承擔(dān)了許多功能，其中最重要的是綜合了三種功能。

首先是 “第一站”的功能 。隨著越來越多的農(nóng)民工外出打工，他們的第一站往往是縣城；回來的第一站也是縣城。

現(xiàn)在農(nóng)村青年結(jié)婚不僅需要彩禮錢（“三斤三兩”“六斤六兩”），還要有“一動不動”——“不動”當(dāng)然就是房子——這個房子通常位于縣城。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的房子不太受歡迎，市里的房子雖然好，但距離太遠(yuǎn)也不實(shí)際。所以縣城是最被接受的選擇。

你可以想象，現(xiàn)在很多人把心甚至未來都投放在縣城這樣一個地方。這也是健芝老師提到的現(xiàn)象，為什么像福建這些地方會出現(xiàn)空洞化——人離開了所在的鄉(xiāng)村，但集中到了縣城或更發(fā)達(dá)的地方。

福建有些地方我們?nèi)ミ^，說“十八老漢留守鄉(xiāng)村，一個村莊八個牙”。這樣的情況在發(fā)達(dá)地區(qū)還是蠻多的。

即使如此，縣域作為城鄉(xiāng)連接“第一站”的功能仍然存在。

除了“第一站”的功能之外， 我們還提到縣域在連接“城鄉(xiāng)中國”中的作用 。如今的中國不再是費(fèi)孝通所說的“鄉(xiāng)土中國”，而是“城鄉(xiāng)中國”——既有城市中國，也有鄉(xiāng)村中國，兩者體量龐大，互相之間需要連接。

這種連接需要依靠縣城，所以我們稱之為“腰桿子”——城鄉(xiāng)要想統(tǒng)籌發(fā)展，這是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

政策要牽動全國的變化，也需要抓住縣城這個“牛鼻子”，才能將層層下發(fā)的政策意圖真正落實(shí)到基層，并讓基層的聲音逐級上傳。

當(dāng)前事權(quán)在下移，但財權(quán)卻上收，通常集中在縣級?？h級財政自給能力有限，可能要到市級才相對具備一定的財政自主性。溫老師了解的情況更多些。

溫鐵軍：

目前全國省級財政中，只有上海能維持結(jié)余，其他大部分都是虧損財政。市、縣一級的財政壓力更是逐級加劇 。

隨著社會資源越來越向城市集中——包括工業(yè)、人口、教育、醫(yī)療等功能，這種失衡趨勢只會更加明顯。

剛才你說到縣城作為“中轉(zhuǎn)站”的角色，比如年輕人結(jié)婚要在縣城買房，背后其實(shí)有很強(qiáng)的制度原因。

為了緩解地方財政壓力，一些縣級政府最直接的做法就是把農(nóng)民賴以生存的土地資源一次性變現(xiàn)，通過與外部房地產(chǎn)商合作獲取短期收入 。

地產(chǎn)商拿到土地后大量建房，但很多縣城本身是人口流出地，商品房難以消化。

于是地方政府開始集中配置公共服務(wù)資源，比如醫(yī)院搬到縣城，尤其強(qiáng)調(diào)教育資源集中——學(xué)區(qū)房制度迫使家庭為孩子上學(xué)必須到縣城購房，從而帶動房產(chǎn)銷售。

過去分布在各村的學(xué)校有的被拆掉，有的雖然保留了建筑，但也不再使用。教育、醫(yī)療等公共資源都被集中在縣城， 人為 制造出一種“必須進(jìn)城”的需求 。這種做法背后涉及多重因素，我們在觀察現(xiàn)象時也要從多個角度去理解。

周立：

謝謝溫老師。我們自然而然地從歷史上的縣城過渡到了今天的縣城。

現(xiàn)在的縣城，有人說它像一個小國家——除了沒有外交職能外，幾乎具備了一個國家應(yīng)有的所有功能。中國的縣城平均人口約40萬，在許多國家這已經(jīng)是中等規(guī)模國家了。面積普遍在30平方公里以上。

根據(jù)人口密度和區(qū)域分布的不同，我們也把縣城分為“小縣大城”“大縣小城”等類型。有的縣城關(guān)鎮(zhèn)高度集中，有的則相對分散，因此“大城”與“小城”不僅涉及面積大小，也包括分布形態(tài)。

有了這些認(rèn)識之后，我們就思考：在新的治理結(jié)構(gòu)下，中國是五級政府體系（其他國家多為三級），而這還沒有算上行政村以下的自然村、村組，甚至網(wǎng)格這樣的基層單位。

事實(shí)上，我們的治理層級越來越多，帶來了不少治理難題。

近年來，溫老師在全國范圍內(nèi)一直在推動縣、鄉(xiāng)、村三級統(tǒng)一治理模式，并嘗試構(gòu)建三級市場機(jī)制，以激發(fā)鄉(xiāng)村活力，讓村民能在本地就業(yè)，減少外出務(wù)工的需求。請溫老師談?wù)勀南嚓P(guān)思考。

溫鐵軍：

上世紀(jì)80年代推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，如何在基層形成理性、低成本的治理體系，一直是重點(diǎn)討論的問題。

當(dāng)年人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)體制，生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)樾姓?，生產(chǎn)隊(duì)變成村民組。但由于不想讓村民組成為正式層級，很多地方并沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。

不過在南方山區(qū)，由于地理?xiàng)l件復(fù)雜、資源管理難度大，村民組仍被視為一級治理單位，體現(xiàn)出制度演變過程中的復(fù)雜性。

凡是能有效推進(jìn)縣域工業(yè)化的地區(qū)，往往也伴隨著城鎮(zhèn)化的高潮，縣域結(jié)構(gòu)因此發(fā)生重大變化，而這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。

相比國有企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更具流動性，它們多為私營或個體經(jīng)濟(jì)，更容易向城鎮(zhèn)聚集。

1984年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，短短十年間，中國的建制鎮(zhèn)數(shù)量從原來的三千多個猛增至三萬四千多個，相當(dāng)于縣域經(jīng)濟(jì)得到了強(qiáng)有力的城鎮(zhèn)化支撐。

一方面依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（也可稱為中小企業(yè)），另一方面依靠城鎮(zhèn)化，構(gòu)成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大支柱 。

這一經(jīng)驗(yàn)在2005年提出新農(nóng)村建設(shè)時再次被強(qiáng)調(diào)：縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)依托中小企業(yè)和城鎮(zhèn)化。

到了2020年新五年規(guī)劃討論時，又提出了“新型縣域經(jīng)濟(jì)”的理念，主張縣域要形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)收益要更多惠及農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)縣域化”。

目前面臨的問題在于，我們已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)能過剩階段，再進(jìn)一步發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)，其主導(dǎo)方向是什么？

這就促使我們進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整， 提出綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化等方向，成為新型縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)涵 。

這也是我們特別強(qiáng)調(diào)“三級市場”機(jī)制的原因。因?yàn)樯鷳B(tài)資源的產(chǎn)權(quán)邊界往往與村域的地緣邊界一致。

當(dāng)我們推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時，實(shí)際上是以生態(tài)資源的價值化為基礎(chǔ)，形成村級集體資產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、全縣范圍內(nèi)的生態(tài)資源整合開發(fā)。

這是一種全新的發(fā)展模式，正在探索推進(jìn)中，希望大家多關(guān)注并總結(jié)實(shí)踐案例。

周立：

溫老師提到生態(tài)資源具有不可分割性，有些資源在村級即可統(tǒng)籌，有些則需上升到縣鄉(xiāng)層級。因此，資源統(tǒng)籌的層次也需要相應(yīng)提升，不能只停留在農(nóng)戶層面。

像這種情況，在國際上所呈現(xiàn)出的治理面貌，未必與中國完全一致。我不知道健芝老師在國際考察中是否注意到類似做法？

剛才您提到印度的情況，但我們切不可將喀拉拉邦視為整個印度的代表?？顚?shí)行的是社會主義制度，在印度，除該邦以及另外兩個邦外，其余大多數(shù)邦仍實(shí)行資本主義制度，并非人民公社式的治理結(jié)構(gòu)。

那么，在您了解的世界其他國家中，他們是如何對縣域資源或地方區(qū)域資源進(jìn)行統(tǒng)籌與開發(fā)的呢？是否有值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)？

劉健芝：

喀拉拉邦在全球是獨(dú)一無二的，它是第一個通過民主投票將共產(chǎn)黨選上臺的地方 。自成立以來，喀拉拉邦在人均壽命、醫(yī)療設(shè)施、孕產(chǎn)婦健康以及嬰兒死亡率等方面表現(xiàn)優(yōu)異。

即使其GDP不高，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森也高度評價了喀拉拉邦，認(rèn)為它在社會福利方面可以媲美美國 。

這種現(xiàn)象主要?dú)w功于土改政策。五十年代，共產(chǎn)黨上臺后實(shí)施了土地改革，確?！案哂衅涮铩?。每家還養(yǎng)了幾頭牛，用于產(chǎn)生沼氣，提供家庭照明。

此外，喀拉拉邦還有全國性的“民眾科學(xué)運(yùn)動”，包括掃盲和促進(jìn)村社自治。他們的發(fā)展策略注重水資源管理，而非行政劃分，這不僅限于社會主義傾向的地區(qū)，在比哈爾邦等貧富差距大的地方也有類似實(shí)踐。

1996年開始推行的人民計(jì)劃是一個大規(guī)模直接民主參與的實(shí)驗(yàn)，但國際上很少有人討論這個經(jīng)驗(yàn)。疫情期間，喀拉拉邦因?yàn)橛行Э刂埔咔樵俅问艿疥P(guān)注，展示了其優(yōu)秀的醫(yī)療和社會治理能力。

另一個我常去的地方是委內(nèi)瑞拉。2008年與汪輝老師和溫老師一起訪問時，我們見到了查韋斯總統(tǒng)。

他提到自己面對一群知識分子時感到緊張，甚至拿著《資本論》來“撐腰”。查韋斯生前幾個月提出口號：“沒有公社就啥都沒有”。

他們參考中國的七里營公社模式，推廣公社化，并得到了巴西無地農(nóng)民運(yùn)動和古巴農(nóng)業(yè)專家的支持。近年來，他們嘗試建立一個基于公社的國家，稱為“公社國”，并計(jì)劃設(shè)立公社大學(xué)。

盡管面臨國內(nèi)外反對派的壓力和制裁，委內(nèi)瑞拉仍在努力構(gòu)建一個公平的社會結(jié)構(gòu)，動員民眾學(xué)習(xí)古巴的經(jīng)驗(yàn)，推動公社化。

去年四月，作為國際觀察員，我見證了他們的公社全民投票過程，這是一個非常有效的社區(qū)動員機(jī)制，政府為此撥款支持最需要的建設(shè)項(xiàng)目。

這些案例為我們提供了寶貴的國際經(jīng)驗(yàn)，幫助思考如何在中國實(shí)現(xiàn)更加合理和平等的發(fā)展路徑，特別是應(yīng)對農(nóng)村空心化問題。溫老師一直致力于推動青年下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)建DAO，也 許能為我們提供一些啟示。

溫鐵軍：

委內(nèi)瑞拉是拉丁美洲乃至全世界城市化率最高的國家之一，超過90%的人口居住在城市中，可以說達(dá)到了極限值。

因此，農(nóng)村中的各種民生業(yè)態(tài)衰敗，土地被國外的大型跨國公司占有。在查韋斯革命之前，委內(nèi)瑞拉的石油工業(yè)在全球占據(jù)重要地位，排名前列。

然而，這些石油資源主要由跨國公司掌控，形成了高生活水平的石油城，而農(nóng)村地區(qū)則逐漸衰敗，農(nóng)民破產(chǎn)后進(jìn)入貧民窟，社會結(jié)構(gòu)劣化加劇。

查韋斯革命首先收回了約70%的石油權(quán)益，有了財力之后與古巴結(jié)盟，請古巴派遣訓(xùn)練有素的技術(shù)知識分子，如醫(yī)生、教師和技術(shù)人員等來幫助恢復(fù)農(nóng)業(yè)。這為建立Commune（公社）奠定了基礎(chǔ)。

如果沒有農(nóng)業(yè)作為生存基礎(chǔ)，這種公社很難成立。因?yàn)槲瘍?nèi)瑞拉本身不具備一般加工工業(yè)的生產(chǎn)條件，其經(jīng)濟(jì)高度依賴石油收益。所以，整個過程是從極度的城市化和空心化的農(nóng)村開始回調(diào)。

我們這里，在2015年全球通縮期間，由于美國終止量化寬松政策，中國也開始了大量投資轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)以拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這個階段持續(xù)了大約4到5年，直到2020年才有所降溫。

在此期間，教育資源和醫(yī)療資源集中在縣城及以上區(qū)域，導(dǎo)致大城市醫(yī)院擁擠不堪，而縣以下醫(yī)院卻很冷清。

通過各種制度安排將人口集中到城市，消化房地產(chǎn)庫存，避免了類似2007年美國次貸危機(jī)那樣的全面爆發(fā)，但為此付出了巨大代價 。

現(xiàn)在大家常說鄉(xiāng)村空心化，并非單純的人口外流，而是房地產(chǎn)虛擬化擴(kuò)張的結(jié)果。各地出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，不僅是為了吸引人才，更是為了增加人口基數(shù)。

比如寧德市屏南縣的四坪村，從原來的18戶老人發(fā)展到現(xiàn)在33戶市民下鄉(xiāng)，帶動了200多名村民回流，村莊重新繁榮起來。

周立：

溫老師提到的現(xiàn)象，我們可以稱之為“由城中村到村中城”的轉(zhuǎn)變。許多新城市人下鄉(xiāng)，帶來了城市生活方式，同時享受著鄉(xiāng)村聚落形態(tài)。

在北京郊區(qū)的一個村子成立了第十三生產(chǎn)隊(duì)，專門為下鄉(xiāng)市民提供組織治理；而在四坪村，則設(shè)立了新村民小組，選出村委會副主任參與村莊治理。

通過溫老師和劉健芝老師的闡述，我們知道社會主義不僅在中國、朝鮮，也在委內(nèi)瑞拉、印度和其他地方發(fā)生著。健芝老師提到的一個可能對我們年輕人來說已經(jīng)有些陌生的詞——“公社”。

在中國，公社制度雖然已消失40多年，并非完全消失，因?yàn)樯贁?shù)地方仍在堅(jiān)持這種形式。然而，在其他國家和地區(qū)，公社仍然在繼續(xù)發(fā)展 。

這個公社概念與我們所說的縣域治理密切相關(guān)。在我對印度、巴西及非洲一些國家進(jìn)行調(diào)研時，我觀察到了非社會主義部分占據(jù)主導(dǎo)地位的現(xiàn)象。

例如，在印度海得拉巴附近的五個鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)查時，可以看到土地革命的影響。那些經(jīng)歷過土地革命并實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的村莊，自殺率相對較低，因?yàn)檗r(nóng)民至少有一塊地作為生計(jì)保障，不至于走投無路。

相反， 未經(jīng)歷土改的村莊，自殺率普遍較高。幾乎每個村莊都有這種自殺現(xiàn)象，而且與中國的情況不同，主要是男性農(nóng)民因打井、購買農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)藥化肥等導(dǎo)致負(fù)債累累，最終走上絕路 。

此外，還存在著一種準(zhǔn)無政府狀態(tài)，類似于中國歷史上的“皇權(quán)不下縣”，即沒有有效的政府管理來統(tǒng)籌縣域范圍內(nèi)的事務(wù)。

比如水利工程，印度當(dāng)?shù)厝朔浅Ｗ院赖貛覅⒂^他們的水庫，作為一個中國的教授來看他們所謂的“水庫”。

但實(shí)際上，那只是一個用挖掘機(jī)簡單挖掘形成的水洼，周圍堆了些泥土做堤壩。這樣的簡易水利工程比比皆是。

在印度、非洲以及拉丁美洲國家，縣域以下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如溫老師提到的村村通工程，在這些地方幾乎是不存在的。

出了城鎮(zhèn)范圍，道路多為土路，幾乎沒有硬化的路面。因此，當(dāng)他們試圖重新統(tǒng)籌縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村社會時，他們的方式就跟我們不一樣，這也帶來了中國的現(xiàn)在的一個新的機(jī)遇。

03 縣域—安放身體，也安放靈魂

周立：

我們在《小縣大城》中提出了“四喜三慢兩養(yǎng)換一容”的理念。城市人下鄉(xiāng)，追求的是好山、好水、好空氣和慢食、慢村、慢生活 。

這種趨勢呼喚城鄉(xiāng)融合與產(chǎn)業(yè)融合。我們暢想鄉(xiāng)村的未來，應(yīng)把縣、鄉(xiāng)、村作為一個整體來看。

書中提出縣城有三個層次的作用：一是“小縣城 大城關(guān)”，即縣城雖小，但中心鎮(zhèn)發(fā)展強(qiáng)勁；二是“小縣域 大發(fā)展”，如果土地和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，縣域也能實(shí)現(xiàn)飛躍；三是“縣鄉(xiāng)村 大中國”，把縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌起來，才能看到中國未來的全貌。

溫老師，您怎么看鄉(xiāng)村未來的發(fā)展方向？

溫鐵軍：

首先，我們要明確中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)節(jié)點(diǎn)。2035年要基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，2050年全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化并完成鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興不僅是農(nóng)業(yè)問題，更是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)和載體 。

其次，中華文明是農(nóng)業(yè)文明，工業(yè)社會的歷史還不到百年。要實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興，必須先實(shí)現(xiàn)三農(nóng)的復(fù)興。

第三，我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，新質(zhì)生產(chǎn)力本質(zhì)上就是綠色生產(chǎn)力。

鄉(xiāng)村擁有最豐富的生態(tài)資源，而城市恰恰最缺這些。因此，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，就必須重視三農(nóng)發(fā)展。

周立：

溫老師提到的觀點(diǎn)提醒我們，現(xiàn)代化不能只是一半人的現(xiàn)代化。目前城市已基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村仍處于門外。如何通過生態(tài)、綠色路徑讓鄉(xiāng)村也進(jìn)入現(xiàn)代化？健芝老師，從國際比較角度看，中國有何獨(dú)特之處？

劉健芝：

正如溫老師所說，中華文明以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)。在討論現(xiàn)代化時，我們必須關(guān)注文化層面。過去常把西方模式當(dāng)作唯一標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)在我們意識到生態(tài)文明的重要性。它不只是技術(shù)問題，更關(guān)乎意識、倫理和文化。

鄉(xiāng)村社會強(qiáng)調(diào)的是非金錢導(dǎo)向的人際關(guān)系，這對應(yīng)對逆境至關(guān)重要。比如氣候變化、疫情、甚至戰(zhàn)爭等系統(tǒng)性風(fēng)險，都可能讓我們回到一種低資源依賴的生活方式。疫情期間，農(nóng)村居民的生活相對穩(wěn)定，就說明了這一點(diǎn)。

當(dāng)前世界并不太平，美國戰(zhàn)略界已有不少關(guān)于中美沖突的設(shè)想。我們這代人幸運(yùn)地遠(yuǎn)離戰(zhàn)爭，但也需思考：如何在和平時代為可能的風(fēng)險做好準(zhǔn)備？

此外，鄉(xiāng)村振興不僅要有政策支持，更要恢復(fù)農(nóng)村的社會功能。現(xiàn)在農(nóng)村缺乏優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源，年輕人難以安心留下。所以未來的鄉(xiāng)村建設(shè)，應(yīng)把社會基礎(chǔ)設(shè)施重新布局到縣域和鄉(xiāng)村，服務(wù)老人康養(yǎng)、兒童成長等需求。

我們的鄉(xiāng)建工作，不是為了滿足中產(chǎn)階級的田園夢，而是為最廣大的基層群體提供出路。要從他們的角度出發(fā)，設(shè)計(jì)可行的政策和發(fā)展策略。

周立：

謝謝健芝老師帶我們回歸“戰(zhàn)爭與和平”的宏大視角。歷史告訴我們，真正的承平之世極為短暫。中國近40年沒有戰(zhàn)爭、饑荒和大規(guī)模疫情，實(shí)屬難得。

在這種和平環(huán)境下，我們也要思考鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略意義。如溫老師所言，“大疫止于鄉(xiāng)野”、“大亂避鄉(xiāng)，小亂避城”。即使在和平時期，縣域也將發(fā)揮重要作用——安放身體，也安放靈魂。

回顧1962-1975年間，中國每年新增兩三千萬人口，相當(dāng)于每年出生一個澳大利亞。如今這批人已步入老年，老齡化正成為巨大的社會挑戰(zhàn)。同時，獨(dú)生子女一代也面臨“啃老”或“磨老”的現(xiàn)實(shí)壓力。

面對即將到來的4億老齡人口，養(yǎng)老問題日益突出。城市成本高企，擁擠嚴(yán)重，是否可以考慮向縣域轉(zhuǎn)移？縣域既有基礎(chǔ)設(shè)施，又有較低生活成本，可能是解決這一問題的關(guān)鍵。

此外，中國自古就有“葉落歸根”“衣錦還鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)。雖然真正回村越來越難，但回縣域卻相對可行。通過縣域作為跳板，既能緩解大城市壓力，又能帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，形成新的內(nèi)需和動能。

我們在《小縣大城》中設(shè)想，縣域?qū)⒃谖磥戆缪莞匾巧苿又袊浆F(xiàn)代化的同時，重塑縣鄉(xiāng)村治理體系和面貌。今天我們圍繞“縣”這個核心，做了一次關(guān)于鄉(xiāng)村振興的“鏘鏘三人行”。

最后，請兩位老師用一句話總結(jié)對縣域未來的展望。

溫鐵軍：

數(shù)字化時代已經(jīng)到來，工業(yè)化時代的社會結(jié)構(gòu)面臨沖擊。希望我們構(gòu)想的縣域經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)能在AI和數(shù)字變革中保持穩(wěn)定，不至于被徹底瓦解。

劉健芝：

希望縣域不只是老年人的歸宿，也能吸引年輕人。讓他們在這里找到生活的激情與安定，不再只是“磨老”“啃老”。

周立：

我認(rèn)為關(guān)鍵在于調(diào)整城鄉(xiāng)比價關(guān)系。打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)剪刀差，建立公平合理的交換機(jī)制。只有這樣，青年和老年才會愿意回歸，縣鄉(xiāng)村才有真正的未來。

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