在河北唐山，一家民營企業(yè)曾滿懷信心地參與籌建一項政府主導的大型展會項目。這不僅是一次商業(yè)投資，更被視為地方經(jīng)濟發(fā)展的標桿工程。整個項目總投資高達十幾億元，采用了“先由企業(yè)投資建設(shè)、運營一段時間后，再整體移交地方政府”的運作模式——這正是當前大力倡導的PPP（Public-Private Partnership，政府與社會資本合作）項目的典型代表，具體形式為BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)—運營—移交）。

然而，理想很豐滿，現(xiàn)實卻很骨感。

項目如期建成并投入運營，社會效益和經(jīng)濟效益初顯，但令人始料未及的是，地方行政機關(guān)因財政狀況緊張，遲遲未能支付應結(jié)清的工程款、運營補貼及相關(guān)回報資金。企業(yè)不僅無法收回成本，后續(xù)資金鏈也面臨斷裂風險，經(jīng)營陷入嚴重困境。

面對如此巨額的賬款拖欠，企業(yè)負責人焦急萬分：我們是民營企業(yè)，沒有行政權(quán)力，也沒有地方背景，該如何維權(quán)？難道只能被動等待？

這起案件極具代表性，也暴露出當前許多社會資本方在參與項目時普遍面臨的法律認知盲區(qū)：你以為是普通的工程承包合同糾紛，實際上它屬于行政協(xié)議爭議，應當通過行政訴訟解決！

為什么這類案件要走行政訴訟？

很多人第一反應是：“我們和行政機關(guān)簽了合同，不就是民事合同嗎？當然應該去法院打民事官司?！钡聦嵅⒎侨绱撕唵?。

早在2019年，最高人民法院就通過《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》明確指出：行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或公共服務目標，與社會資本方協(xié)商訂立的具有協(xié)作性質(zhì)的協(xié)議，屬于“行政協(xié)議”。PPP項目中的投資建設(shè)協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、回購協(xié)議等，均在此列。

這意味著，一旦發(fā)生爭議，企業(yè)不應向法院提起民事訴訟，而應提起行政訴訟，將行政機關(guān)列為被告，請求法院確認其違約責任或依法判決補償。

那么問題來了：同樣是打官司，走民事訴訟和行政訴訟，到底有什么區(qū)別？為什么說選對路徑可能決定成敗？

民事訴訟 vs 行政訴訟：兩種程序，天壤之別

我們先看民事訴訟。

根據(jù)《民事訴訟法》第三條，民事案件處理的是“平等主體之間”的財產(chǎn)和人身關(guān)系糾紛。它的基本假設(shè)是：原被告雙方地位對等，舉證能力相當，法律適用中立。

但在PPP項目中，這種“平等”只是理論上的?，F(xiàn)實中，企業(yè)與行政機關(guān)之間存在巨大的信息不對稱、資源不對等、話語權(quán)不均衡。企業(yè)在合同談判、資料獲取、政策解讀等方面幾乎完全依賴行政機關(guān)一方。一旦發(fā)生糾紛，企業(yè)往往連完整的項目審批文件、財政支付計劃都難以調(diào)取。

而行政訴訟則完全不同。

《行政訴訟法》第一條開宗明義：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

請注意關(guān)鍵詞：保護合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)。

行政訴訟從制度設(shè)計上就承認了“民”與“官”的不平等，并通過一系列規(guī)則傾斜保護相對弱勢的行政相對人（即企業(yè)）。例如：舉證責任倒置：行政機關(guān)必須證明自己行為合法，否則視為違法；全面審查原則：法院不僅審查協(xié)議內(nèi)容，還可審查行政行為的合法性、合理性；補償范圍更廣：不僅返還本金，還可主張預期收益、融資成本、機會損失等；禁止濫用“公共利益”免責：不能以“政策調(diào)整”“財政困難”為由隨意毀約。

真實案例對比：3億 vs 20億，差在哪？

讓我們看一個真實發(fā)生的案例，來自江蘇蘇州。

某房地產(chǎn)企業(yè)于2006年以3億元競得一塊住宅用地，計劃開發(fā)高端樓盤。但由于各種歷史原因，項目長期未能動工。直到2015年前后，企業(yè)準備啟動建設(shè)時，地方主管部門因城市總體規(guī)劃調(diào)整，決定將其中一部分土地劃入生態(tài)保護紅線，禁止開發(fā)。

此時，該地塊市場估值已超過20億元。企業(yè)損失巨大，遂提起訴訟。

起初，企業(yè)聘請了一位上海知名民事律師，提起民事訴訟，主張繼續(xù)履行合同或賠償損失。法院審理后認為：因“公共利益”需要，行政機關(guān)調(diào)整規(guī)劃屬于合法行政行為，原土地出讓合同無法繼續(xù)履行，應予解除。依據(jù)《民法典》合同編相關(guān)規(guī)定，雙方互不承擔違約責任，行政機關(guān)只需退還土地出讓金3億元。

結(jié)果：企業(yè)拿回本金，但近17億元的增值收益和開發(fā)利潤化為烏有。老板最終申請破產(chǎn)，痛呼“一輩子的心血打了水漂”。

但如果換一種思路呢？

同樣是因公共利益導致合同無法履行，若該案被認定為行政協(xié)議爭議，適用行政訴訟程序，則結(jié)果可能完全不同。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條，以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《民營經(jīng)濟促進法》第七十條明確規(guī)定：

“因國家利益、社會公共利益需要改變協(xié)議內(nèi)容的，行政機關(guān)應當依法履行補償程序，對社會資本方因此受到的損失予以公平、合理補償。”

這里的“合理補償”，不僅包括已投入的資金、利息、稅費，還包括可預期的經(jīng)營收益、項目增值部分、融資成本、機會成本等。也就是說，企業(yè)完全有可能獲得接近市場價值的補償，而非僅僅拿回原始出資。

同樣是行政機關(guān)的行為導致項目終止，一個賠3億，一個可能賠20億——差距就在于：你是否正確識別了法律關(guān)系的本質(zhì)？

PPP項目維權(quán)：訴訟不是唯一出路

當然，并非所有PPP糾紛都必須走到對簿公堂的地步。

回到開頭唐山的這個案例，楹庭政企糾紛律師團隊在深入分析后，組織了多位行政法、PPP領(lǐng)域的專家進行論證，為企業(yè)量身定制了一套分階段、多層次的維權(quán)策略：

1. 法律定性先行：確認協(xié)議性質(zhì)為行政協(xié)議，鎖定行政訴訟路徑；
2. 證據(jù)系統(tǒng)梳理：收集項目立項、投資憑證、運營記錄、行政承諾文件等關(guān)鍵證據(jù)；
3. 類案支撐：整理全國范圍內(nèi)類似勝訴判例，增強談判底氣；
4. 非訴協(xié)商推動：通過律師函、聽證申請、信訪督辦等方式，施加合法壓力；
5. 多元解紛機制介入：必要時引入上級行政部門協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、營商環(huán)境投訴平臺等渠道；
6. 訴訟作為兜底保障：在協(xié)商無果時，果斷提起行政訴訟，確保權(quán)利不落空。

實踐證明，許多地方行政機關(guān)并非不愿支付，而是受制于財政流程、內(nèi)部審批或歷史遺留問題。只要企業(yè)依法依規(guī)、有理有據(jù)地表達訴求，往往能在不激化矛盾的前提下達成和解。

寫在最后：別讓錯誤的維權(quán)方式毀掉企業(yè)

PPP模式本意是“共贏”：行政機關(guān)借助社會資本提升公共服務效率，企業(yè)通過長期回報實現(xiàn)盈利。但當行政機關(guān)違約、財政拖欠時，企業(yè)的風險卻被無限放大。
很多企業(yè)家吃虧，不是因為不懂經(jīng)營，而是因為不懂法律——誤把行政協(xié)議當民事合同，錯把維權(quán)方向當妥協(xié)退讓。

記?。浩髽I(yè)和行政機關(guān)簽的不是普通合同，而是行政協(xié)議；面對的不是商業(yè)對手，而是行政主體；企業(yè)的維權(quán)路徑，不應是民事訴訟，而應是行政訴訟！