2025年8月29日，自然資源部部長(zhǎng)關(guān)志鷗、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊共同簽署發(fā)布《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》，明確將 “數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局優(yōu)化、生態(tài)改善” 作為永久基本農(nóng)田保護(hù)與調(diào)整的核心原則，并于10月1日正式施行。這一辦法的出臺(tái)，再次強(qiáng)化了耕地保護(hù)在國(guó)家治理中的重要地位。但在人口總量持續(xù)下滑、城市化擴(kuò)張趨于停滯、生態(tài)需求日益迫切的當(dāng)下，如何科學(xué)適配 “人地關(guān)系” 的新變化，讓 “數(shù)量不減”“布局優(yōu)化”“生態(tài)改善” 三大目標(biāo)真正協(xié)同落地，成為亟待探討的現(xiàn)實(shí)命題。

一、

人口下滑與城市化停滯：

“數(shù)量不減” 的剛性約束是否需要重新審視？

《管理辦法》將 “數(shù)量不減” 作為底線要求，但當(dāng)前人口趨勢(shì)與城市化格局的深刻變化，已對(duì)這一約束的科學(xué)性提出挑戰(zhàn) —— 耕地保護(hù)不應(yīng)是 “數(shù)量崇拜”，而應(yīng)是 “數(shù)量與質(zhì)量的動(dòng)態(tài)平衡”。

從人口基本面來(lái)看，我國(guó)人口下降趨勢(shì)已不可逆。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰，首次進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)區(qū)間；《中國(guó)人口發(fā)展展望2024-2050》預(yù)測(cè)，2035年全國(guó)人口將降至13.5億左右，2050年進(jìn)一步降至12億以下。人口總量的持續(xù)下滑，直接帶來(lái)糧食需求的結(jié)構(gòu)性變化：2022年全國(guó)糧食總消費(fèi)量較2020年減少1200萬(wàn)噸，其中飼料用糧因肉類消費(fèi)增速放緩減少800萬(wàn)噸，口糧消費(fèi)因人口減少下降400萬(wàn)噸。更關(guān)鍵的是，人口老齡化加?。?023年60歲以上人口占比達(dá)21.8%）將進(jìn)一步降低人均糧食消費(fèi)量——老年人年均糧食消費(fèi)比青壯年低15%-20%，這意味著未來(lái)糧食總需求的下降趨勢(shì)將更加明確。

與此同時(shí)，城市化擴(kuò)張對(duì)耕地的占用動(dòng)力已基本消失。2023年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)66.15%，較2021年僅增長(zhǎng)0.5個(gè)百分點(diǎn)，增速較2010-2020年的年均1.3個(gè)百分點(diǎn)大幅放緩；重點(diǎn)城市建設(shè)用地增速?gòu)?015年的5.2%降至2023年的1.1%，部分中小城市甚至出現(xiàn) “土地閑置”—— 黑龍江鶴崗、吉林白城等城市，2023年住宅用地流拍率超40%，工業(yè)用地閑置面積達(dá)20萬(wàn)畝。這意味著，過(guò)去 “城市化吞噬耕地” 的核心矛盾已轉(zhuǎn)化為 “現(xiàn)有耕地利用效率低下” 的新問(wèn)題。

面對(duì)這一變化，“數(shù)量不減” 的約束應(yīng)轉(zhuǎn)向 “質(zhì)量提升下的適度調(diào)減”。日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：1975年日本人口達(dá)峰值1.27億，耕地面積600萬(wàn)公頃；2023年人口降至1.23億，耕地面積調(diào)減至440萬(wàn)公頃，但通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)（占比達(dá)85%）和技術(shù)革新，水稻單產(chǎn)從3.8噸 / 公頃提升至4.8噸 / 公頃，糧食自給率（按熱量計(jì)算）從38%提升至42%。我國(guó)現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田占比達(dá)60%，若能將 “數(shù)量不減” 的資源集中用于優(yōu)質(zhì)耕地的質(zhì)量提升，即使適度調(diào)減低產(chǎn)耕地面積，糧食綜合生產(chǎn)能力仍可保持穩(wěn)定 —— 據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測(cè)算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均產(chǎn)量較普通耕地高15%-20%，若全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比從當(dāng)前的60% 提升至80%，即使耕地面積減少5%，糧食總產(chǎn)量仍可增長(zhǎng)3%。

二、

人口 “沿海 化” 與縣域平衡 ：

“布局優(yōu)化” 是否陷入 “行政壁壘” 的誤區(qū)？

《管理辦法》規(guī)定 “永久基本農(nóng)田調(diào)整原則上在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌”，但當(dāng)前人口 “沿?；?的流動(dòng)趨勢(shì)，已使這種 “縣域平衡” 的布局邏輯與 “人地關(guān)系” 的動(dòng)態(tài)適配嚴(yán)重脫節(jié)，阻礙了真正的 “布局優(yōu)化”。

人口向東南沿海都市圈集中是不可逆的規(guī)律。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010-2020年，廣東、浙江、江蘇三省常住人口分別增加2170萬(wàn)、1014萬(wàn)、608萬(wàn)，而黑龍江、吉林、遼寧三省合計(jì)減少1101萬(wàn)；2023年，長(zhǎng)三角、珠三角兩大都市圈常住人口占全國(guó)比重達(dá)22%，較2010年提升5個(gè)百分點(diǎn)，人口 “沿海化”“都市圈化” 的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。這種人口流動(dòng)帶來(lái)的是 “糧食需求空間重構(gòu)”—— 長(zhǎng)三角、珠三角年糧食消費(fèi)量占全國(guó)25%，但糧食產(chǎn)量?jī)H占10%，而東北、華北等人口流出地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)60%，卻面臨 “產(chǎn)需錯(cuò)配” 的問(wèn)題。

“縣域平衡” 的要求，強(qiáng)制每個(gè)縣域維持耕地?cái)?shù)量平衡，導(dǎo)致資源配置效率低下。以上海為例，2023年上海核心區(qū)（黃浦、靜安等6區(qū)）人口密度超2萬(wàn)人 / 平方公里，卻需保留15萬(wàn)畝永久基本農(nóng)田，這些農(nóng)田因城市化擠壓，耕作半徑拉長(zhǎng)、灌溉條件惡化，畝均生產(chǎn)成本較遠(yuǎn)郊區(qū)高30%，而畝均產(chǎn)值僅為遠(yuǎn)郊區(qū)的 1/3；反觀人口流出的黑龍江慶安縣，耕地面積220萬(wàn)畝，人均耕地10畝，但因 “縣域平衡” 無(wú)需承擔(dān)補(bǔ)劃任務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度滯后，畝均產(chǎn)量較江蘇同等條件耕地低 20%。

真正的 “布局優(yōu)化” 應(yīng)打破縣域壁壘，順應(yīng)人口流動(dòng)的 “區(qū)域分工”。東京都市圈的實(shí)踐給出了答案：東京都核心區(qū)（23區(qū)）完全不保留耕地，將耕地集中在百公里外的千葉、茨城、櫪木三縣，通過(guò) “跨區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，東京都市圈每年向三縣支付1200億日元（約60億元人民幣）用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，既保障了都市圈發(fā)展空間，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?—— 千葉縣水稻種植規(guī)?；蔬_(dá)90%，畝均產(chǎn)量較東京都周邊零散農(nóng)田高25%。我國(guó)長(zhǎng)三角已開(kāi)始探索類似模式：2023年上海與安徽滁州簽訂 “跨區(qū)域占補(bǔ)平衡協(xié)議”，上海占用的1萬(wàn)畝耕地，由滁州通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)劃2萬(wàn)畝，既滿足了上海的發(fā)展需求，又提升了滁州的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，這正是 “布局優(yōu)化” 的科學(xué)路徑。

三、

農(nóng)業(yè)的生態(tài)代價(jià)：

“數(shù)量不減” 是否成為 “生態(tài)改善” 的最大障礙？

《管理辦法》將 “生態(tài)改善” 列為核心目標(biāo)之一，但忽視了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干擾本質(zhì) —— 在 “數(shù)量不減” 的約束下，大量高生態(tài)代價(jià)的耕地難以退出，成為 “生態(tài)改善” 的主要瓶頸。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是生態(tài)系統(tǒng)的重要干擾源。生態(tài)學(xué)研究表明，單一作物種植會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田生物多樣性下降50%-70%，化肥農(nóng)藥使用會(huì)造成土壤酸化、水體富營(yíng)養(yǎng)化。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)化肥畝均用量26公斤，是歐盟的1.8倍，農(nóng)藥畝均用量1.2公斤，其中有機(jī)磷農(nóng)藥占比仍達(dá)30%，對(duì)土壤微生物的抑制率超40%；全國(guó)耕地退化面積達(dá)40%，其中因農(nóng)業(yè)高強(qiáng)度利用導(dǎo)致的土壤板結(jié)、重金屬累積占比超60%。更嚴(yán)峻的是，我國(guó)1.5億畝耕地位于生態(tài)脆弱區(qū)（如長(zhǎng)江上游坡耕地、黃土高原溝壑區(qū)），這些耕地畝均糧食產(chǎn)量不足300公斤，卻導(dǎo)致年水土流失量達(dá)50億噸，是生態(tài)惡化的 “重災(zāi)區(qū)”。

“數(shù)量不減” 的約束，讓這些高生態(tài)代價(jià)的耕地?zé)o法轉(zhuǎn)入生態(tài)修復(fù)進(jìn)程。以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例，過(guò)去10年，國(guó)家推動(dòng) “退耕還林還草”，但因 “縣域耕地?cái)?shù)量平衡” 的要求，部分地區(qū)不得不 “退一補(bǔ)一”—— 在陡坡耕地退耕后，又在平緩林地新開(kāi)墾耕地，導(dǎo)致 “生態(tài)修復(fù)” 流于形式。云南昭通曾為保障縣域耕地?cái)?shù)量，在退耕1萬(wàn)畝坡耕地后，開(kāi)墾0.8萬(wàn)畝林地作為補(bǔ)充，結(jié)果新墾耕地因土壤貧瘠，畝均產(chǎn)量不足200公斤，且導(dǎo)致周邊森林覆蓋率下降2個(gè)百分點(diǎn)。

實(shí)現(xiàn) “生態(tài)改善”，必須打破 “數(shù)量不減” 的束縛，推動(dòng) “高生態(tài)代價(jià)耕地有序退出”。德國(guó)的 “生態(tài)休耕” 模式具有參考價(jià)值：德國(guó)將全國(guó)5%的耕地劃為 “生態(tài)休耕區(qū)”，這些耕地多為生態(tài)脆弱區(qū)的低產(chǎn)田，休耕后通過(guò)種植牧草、灌木恢復(fù)生態(tài)，政府給予農(nóng)戶每畝200歐元（約1500元人民幣）的補(bǔ)貼。實(shí)施10年來(lái)，德國(guó)農(nóng)田生物多樣性提升40%，土壤有機(jī)質(zhì)含量年均增加0.15個(gè)百分點(diǎn)，而糧食總產(chǎn)量因優(yōu)質(zhì)耕地單產(chǎn)提升僅下降1%。我國(guó)若能將1.5億畝生態(tài)脆弱區(qū)耕地有序退出，通過(guò) “跨區(qū)域補(bǔ)劃” 在優(yōu)質(zhì)區(qū)域建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，不僅能使全國(guó)水土流失量減少30%，還能通過(guò)優(yōu)質(zhì)耕地單產(chǎn)提升彌補(bǔ)產(chǎn)量缺口 —— 據(jù)測(cè)算，1.5億畝生態(tài)脆弱區(qū)耕地退出后，若在東北、華北補(bǔ)劃1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，糧食總產(chǎn)量可保持穩(wěn)定，同時(shí)實(shí)現(xiàn)顯著的生態(tài)效益。

結(jié)語(yǔ)：

以 “人地關(guān)系” 動(dòng)態(tài)適配重構(gòu)耕地保護(hù)邏輯

《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》的出臺(tái)，彰顯了國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的重視，但 “數(shù)量不減”“縣域平衡” 等約束，需在人口趨勢(shì)、城市化格局、生態(tài)需求的新變化中重新校準(zhǔn)。耕地保護(hù)的核心，從來(lái)不是守住僵化的數(shù)字，而是實(shí)現(xiàn) “人地關(guān)系” 的動(dòng)態(tài)平衡。

當(dāng)人口持續(xù)下滑時(shí)，應(yīng)從 “數(shù)量剛性” 轉(zhuǎn)向 “質(zhì)量?jī)?yōu)先”，在提升優(yōu)質(zhì)耕地產(chǎn)能的基礎(chǔ)上適度調(diào)減低產(chǎn)耕地；當(dāng)人口 “沿海化” 時(shí)，應(yīng)打破縣域壁壘，以 “區(qū)域分工”推動(dòng)耕地布局優(yōu)化；當(dāng)生態(tài)需求迫切時(shí)，應(yīng)允許高生態(tài)代價(jià)耕地有序退出，以 “生態(tài)修復(fù)” 提升整體可持續(xù)性。唯有如此，“數(shù)量不減、布局優(yōu)化、生態(tài)改善” 三大目標(biāo)才能真正協(xié)同，耕地保護(hù)才能從 “行政約束” 轉(zhuǎn)向 “科學(xué)治理”，為國(guó)家發(fā)展提供更可持續(xù)的土地支撐。

作者 | 吳必虎