——基于要素流動、制度創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)同的多維解構(gòu)

■王國燦

引言：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的時代必然性

當(dāng)前中國發(fā)展面臨的核心矛盾之一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與農(nóng)村發(fā)展不充分。習(xí)近平總書記指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展通過打破二元結(jié)構(gòu)壁壘，推動資源、人口、產(chǎn)業(yè)的雙向流動，成為破解鄉(xiāng)村振興瓶頸、實現(xiàn)共同富裕的“關(guān)鍵一招”。本文結(jié)合政策實踐與學(xué)術(shù)研究，解碼城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的運作邏輯與實踐路徑。

一、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心機制與戰(zhàn)略價值

（一）要素雙向流動：激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力

人才反哺機制

城鎮(zhèn)化進程中，城市為鄉(xiāng)村培育了大量具備技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗的勞動力。通過“鄉(xiāng)賢回引”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”等政策（如安徽桐城建立2000人鄉(xiāng)賢數(shù)據(jù)庫），推動人才回流鄉(xiāng)村，彌補鄉(xiāng)村振興的人才短板。

案例：陜西推動鄉(xiāng)賢帶回“資金、技術(shù)等多方面資源”，使返鄉(xiāng)人才成為“鄉(xiāng)村發(fā)展主力軍”。

資本與技術(shù)下沉

城市資本通過產(chǎn)業(yè)投資、電商平臺（如抖音助農(nóng)直播）向鄉(xiāng)村延伸，破解農(nóng)產(chǎn)品滯銷難題。武漢新建村通過直播銷售6萬斤紅薯，直接帶動農(nóng)民增收。

（二）縣城樞紐作用：城鄉(xiāng)融合的“戰(zhàn)略節(jié)點”

經(jīng)濟輻射功能

縣城承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動周邊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級。如廣東南海區(qū)通過“大地藝術(shù)節(jié)”吸引游客130萬人次，推動農(nóng)旅融合。

數(shù)據(jù)支撐：縣城經(jīng)濟圈對農(nóng)村地區(qū)的GDP帶動效應(yīng)達1：3.5。

公共服務(wù)樞紐

縣城集中教育、醫(yī)療資源，通過“縣域醫(yī)共體”“城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體”縮小公共服務(wù)差距。黔南州建立跨區(qū)域醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)，農(nóng)村就診率提升40%。

（三）產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展：構(gòu)建城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)鏈

三鏈融合模式

產(chǎn)業(yè)鏈延伸：城市工業(yè)向鄉(xiāng)村配套環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移（如農(nóng)產(chǎn)品加工），安徽桐城發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品深加工，附加值提升200%。

價值鏈升級：鄉(xiāng)村文旅資源與城市消費市場對接，廣東南海打造18條鄉(xiāng)村旅游線路，帶動62個研學(xué)基地增收。

二、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐挑戰(zhàn)

（一）制度壁壘：要素流動的“玻璃門”

土地制度僵化：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受限，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地成本高企。

戶籍制度束縛：2.8億農(nóng)民工因戶籍限制難以享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，制約家庭城鎮(zhèn)化。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施斷層：城鄉(xiāng)連接的“最后一公里”

農(nóng)村公路密度僅為城市的30%，物流成本高出城市40%。

數(shù)字基建失衡：5G網(wǎng)絡(luò)農(nóng)村覆蓋率不足20%，制約電商助農(nóng)發(fā)展。

（三）政策協(xié)同不足：碎片化治理的困境

部分縣域存在“重城輕鄉(xiāng)”政策傾向，涉農(nóng)資金分散在15個部門，使用效率低下。

三、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化路徑

（一）制度創(chuàng)新：破除要素流動壁壘

深化土地改革

推廣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（如浙江德清試點），允許鄉(xiāng)村土地指標跨區(qū)域交易。

戶籍制度改革

建立“居住證+積分落戶”制度，實現(xiàn)教育、醫(yī)療權(quán)益與戶籍脫鉤。

（二）基建先行：打通城鄉(xiāng)物理與數(shù)字通道

領(lǐng)域重點任務(wù)案例參考

交通網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)“縣縣通高速、村村通快遞”浙江“四好農(nóng)村路”工程

數(shù)字基建2025年農(nóng)村5G覆蓋率超60%江蘇數(shù)字鄉(xiāng)村試點

（三）產(chǎn)業(yè)生態(tài)共建：構(gòu)建城鄉(xiāng)融合經(jīng)濟圈

特色產(chǎn)業(yè)帶動

發(fā)展“一縣一業(yè)”“一村一品”，如福建安溪鐵觀音產(chǎn)業(yè)帶動80萬茶農(nóng)增收。

飛地經(jīng)濟模式

城市工業(yè)園在鄉(xiāng)村設(shè)立“飛地園區(qū)”，共享稅收與就業(yè)機會（如蘇州-宿遷合作模式）。

（四）治理協(xié)同：構(gòu)建“縣域共同體”

設(shè)立縣級城鄉(xiāng)融合辦公室，統(tǒng)籌發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財政等部門資源。

推廣“村民議事會+鄉(xiāng)賢理事會”協(xié)商機制，安徽桐城鄉(xiāng)賢參與村級規(guī)劃達成率提升90%。

四、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體措施

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是推動鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題，各地在實踐中探索出一系列具體措施，涵蓋體制機制改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等多個方面。

（一）深化體制機制改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

推進戶籍制度改革

放寬城市落戶條件，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍差異帶來的公共服務(wù)不平等。完善居住證制度，保障進城務(wù)工人員及其隨遷子女在教育、醫(yī)療、住房等方面享有基本公共服務(wù)。

健全城鄉(xiāng)要素平等交換機制

深化農(nóng)村土地制度改革，推進農(nóng)村承包地"三權(quán)分置"，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化制度

推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。實施城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度，提升農(nóng)村教育質(zhì)量；推進縣域醫(yī)共體建設(shè)，提高基層醫(yī)療服務(wù)能力；建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

（二）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)互聯(lián)互通

構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)

加快城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)，推進"四好農(nóng)村路"建設(shè)，實現(xiàn)村村通硬化路、通客車。完善城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)，發(fā)展鎮(zhèn)村公交，提高農(nóng)村交通便利性。推進城鄉(xiāng)物流體系建設(shè)，建設(shè)縣級物流中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配送站和村級服務(wù)點。

提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平

實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，保障農(nóng)村居民飲水安全。推進農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，提高供電可靠性和用電質(zhì)量。加快農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)光纖網(wǎng)絡(luò)和4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治

實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，推進農(nóng)村廁所革命、生活垃圾和污水治理。建立城鄉(xiāng)一體的生態(tài)環(huán)境保護機制，加強流域綜合治理，推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。

（三）推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系

發(fā)展縣域經(jīng)濟

把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，培育壯大縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。支持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。發(fā)展縣域商貿(mào)物流、金融服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同

發(fā)揮城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)城市資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動。支持龍頭企業(yè)在農(nóng)村建立生產(chǎn)基地，發(fā)展"公司+合作社+農(nóng)戶"等模式。推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展。健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，提供全程機械化、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品營銷等服務(wù)。加強新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

（四）創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合模式，探索發(fā)展新路徑

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化

增強縣城綜合承載能力，提升縣城教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)水平。完善縣城基礎(chǔ)設(shè)施，改善人居環(huán)境。發(fā)展縣城特色產(chǎn)業(yè)，增強縣城就業(yè)吸納能力。

建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)

選擇有條件地區(qū)開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試點，在土地、人口、資金等要素配置方面先行先試。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，全面推進鄉(xiāng)村振興。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。加強和改進鄉(xiāng)村治理，提升鄉(xiāng)村善治水平。

通過以上具體措施的實施，可以有效促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為實現(xiàn)共同富裕奠定堅實基礎(chǔ)。

五、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的共同富裕效應(yīng)

（一）收入差距彌合

城鄉(xiāng)收入比從2010年的3.23：1降至2024年的2.45：，西部地區(qū)農(nóng)民收入增速連續(xù)5年超城鎮(zhèn)居民。

（二）精神共富推進

通過“文化下鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)”（如濟寧“孝賢故里”評選），推動農(nóng)民精神生活豐富化。

（三）生態(tài)福祉共享

城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)同治理（如福建“鄉(xiāng)愁河長制”），農(nóng)村生活垃圾處理率達70%，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比提升至87%。

六、結(jié)語：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)作為共同富裕的“元動能”

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展絕非簡單的資源傾斜，而是通過制度重構(gòu)、要素重組、產(chǎn)業(yè)重塑，激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。正如新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的辯證關(guān)系所示：

“城市是鄉(xiāng)村的‘引擎’，鄉(xiāng)村是城市的‘根脈’”。

未來需進一步構(gòu)建“縣域融合體—產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈—政策協(xié)同網(wǎng)”三位一體機制，使城鄉(xiāng)真正成為命運共生、發(fā)展共榮、成果共享的生命共同體，最終抵達共同富裕的彼岸。

（作者：王國燦系中國作家協(xié)會會員、中國法學(xué)會會員、資深媒體人、文化學(xué)者）