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第一次鴉片戰(zhàn)爭之后，大清帝國與英國簽訂的《南京條約》明明是城下之盟，但是天朝卻對這個不平等條約做了有利于天朝體面的解釋。面對“三千年未有之變局”，大清帝國依然用傳統(tǒng)的“剿”、“撫”觀念應(yīng)對，仿佛越洋而來的夷人如同中國歷史上的蠻夷。

《南京條約》在清廷君臣看來是一個一勞永逸的萬年和好條約，“該國遠隔重洋，素知禮儀，中國體制，素所深知。但須恪守條約，照舊通商”，而英國人卻有12年修約的另外一種理解。

1854年7月，兩廣總督葉名琛上奏朝廷：道光朝條約簽訂已滿12年，英美兩國于這一年同時更換使臣，準(zhǔn)備進行修約談判和更改條款。當(dāng)年道光朝的各國條約中，原本就有12年之后重修條約的條款規(guī)定。但是，葉名琛在奏折中卻說前朝政府“豫留地步，使之夷得以饒舌”。

咸豐皇帝接到葉名琛的奏折之后，指示對于英美等國修約要求要“不動聲色，加之防范，屆時惟有隨機應(yīng)變，以絕其詭詐之謀”。原本修約條款就是明載于道光朝條約中的，而此時在咸豐皇帝看來卻是“詭詐之謀”。

咸豐皇帝的態(tài)度直接影響到粵督葉名琛在廣州辦理交涉事務(wù)的姿態(tài)，至1856年，修約之期已至，葉名琛對各國修約之請皆予拒絕。緊接著，廣州發(fā)生“亞羅號”事件，廣東水師逮捕港籍貨船“亞羅號”上盜匪李明太等人，以武力擊退要求放人之英船，并下令停止中英貿(mào)易。對于李明太的身份，中英雙方各執(zhí)一詞。但該船掛英國國旗，英領(lǐng)事巴夏禮便以此為借口要求放人。

當(dāng)時以中國水師裝備水平和戰(zhàn)斗力，絕非英軍對手，葉名琛在廣州主動動武實屬不智行為。但是，遠在北京的咸豐皇帝確認為葉名琛輕啟釁端是揚大清國威：

該夷縱極狡橫，經(jīng)此挫敗，諒不敢再肆狓猖。且米利堅、佛蘭西及西洋各國均知此事起釁，曲在英夷，未肯相助，其勢亦孤，當(dāng)可悔禍罷兵。

在這種政策的鼓舞下，葉名琛在廣州表現(xiàn)出更為傲慢的態(tài)度。1857年1月，英美使節(jié)再至廣州要求談判之際，葉名琛對各國使臣要求一律拒絕，完全中斷了談判渠道。英國人決心再次以武力打開中國大門，遂有后來英軍攻陷廣州，并導(dǎo)致了英軍攻入廣州，擄走督臣葉名琛的悲劇。

1857年1月英軍占據(jù)廣州后，實際在廣州主事者為廣州將軍穆克德納、廣東巡撫柏貴。消息傳至北京，咸豐皇帝并未意識到問題的根源在于中央政府對外交涉的僵化立場，而是將責(zé)任甩給葉名琛，苛責(zé)他“剛腹自用，辦理乖謬”。

咸豐帝下旨將已成為英軍戰(zhàn)俘的葉名琛革職，命黃宗漢補授兩廣總督，未到任前由柏貴代理。但是，朝廷對于涉外交涉的態(tài)度依然僵化，依舊是不談判不接觸。

1857年4月，英國政府訓(xùn)令英國使臣額爾金：如果中國拒絕修約，則“采取強制手段”。很顯然，為了達到進一步擴大商業(yè)利益的目的，英國人不惜動武，他們的訴求是“開放中國口岸及改善對華通商方面得到滿意和條件”，這一要求從馬嘎爾尼時代至此依舊未變。

廣州沖突的規(guī)模并不大，依舊存在和談轉(zhuǎn)圜的可能。1858年3月，英國使臣額爾金會同美使列威廉和法國使臣葛羅，從華南北上上海，向清方大學(xué)士裕誠投遞照會，要求朝廷派欽差大臣赴上海協(xié)商賠款及修約等事宜。

但是，在北京的咸豐皇帝對洋人集體要求修約之事仍然沒有認真對待，在他給裕誠下的諭旨中依然表現(xiàn)出顢頇與無知：

此次夷人稱兵犯順，占據(jù)廣東省城，現(xiàn)又來滬投遞照會，并言欲赴天津，顯系虛聲恫嚇。

咸豐堅持將涉外交涉事務(wù)限制在廣東范圍之內(nèi)，在他的政策要求下，裕誠拒絕回復(fù)照會。兩江總督答復(fù)英法美使節(jié)：“上海本非籌辦夷務(wù)之地”，要求他們返回廣東，聽候新任粵督黃宗漢“秉公辦理”。

這一次交涉努力失敗之后，洋人決定再次訴諸武力。是年4月，英法兩國調(diào)集兵船“四五十號，裝載夷兵四五千人”到滬，要求直赴天津與清廷交涉。兩江總督何桂清、蘇淞太道薛煥、候補道吳健彰等東南官僚對于事態(tài)有較為清醒的認識，他們上奏朝廷，建議派出“熟悉夷務(wù)之大臣”，在天津“與之就近議定大局，令其繳城息兵”。

東南官僚的理性態(tài)度在咸豐看來就是畏葸懦弱，他還是堅持不談判不交涉的立場。英美法使節(jié)要求在上海議修條約被拒，便兵指天津。三國使節(jié)到天津之后，直接面對的交涉對象是直隸總督譚廷襄。在親眼見到洋人強大武力，并且理性分析對方修約要求之后，譚廷襄也主張直面洋人訴求，進行談判，他上奏咸豐：

臣等再四思維，皇上柔遠為懷，可否將所求之事先行斟酌？早與區(qū)分，伸有所圖，或能漸就馴服。

譚廷襄的諫言對咸豐還是沒起作用，對于洋人希望更改通商條款，增加口岸的要求，咸豐的答復(fù)是：“光年間，立定萬年和約，原只五口，今欲于五口之外，另添交易地方，即是不遵舊約”，“此事斷毋庸議”。

中央政府的頑固立場直接惡化了天津的交涉局面，英美法即照會譚廷襄提出最后通諜，限六日內(nèi)派全權(quán)大巨赴津談判修約事宜。面對壓力，咸豐略有通融，給譚廷襄下了諭旨，同意“于閩省、粵省附近通商海口之地，酌加小口各一處”，即是增加兩處通商口岸。但是，對于其他事務(wù)，尤其是外國使臣要求駐京一事，則是“此外概毋庸議”的態(tài)度。

咸豐的這種些許讓步并未帶來多少積極變化，譚廷襄理解洋人訴求，他也深知以往交涉事務(wù)僅僅交給兩廣總督辦理是一種僵化的體制，在他給咸豐的奏折中委婉表達了變革交涉體制，允許洋人進京的建議：

臣等復(fù)思自辦夷務(wù)以來，五口通商，遇有所求，往往推往廣東。而廣東又直之不容，遷延粉飾，不將實情上達，遂至激而至此，將來唇舌，正恐不一而足。從前西洋人南懷仁等，有終身在欽天監(jiān)當(dāng)差者，今伊等只求每年一次，或有事方敢進京一次。如只隨從數(shù)人，或約定行走陸路，不準(zhǔn)取便天津海道。但能妥為駕馭，藉彌邊患，未始非撫夷之一策。

譚廷襄的這一建議激怒了咸豐，皇帝怒斥這位總督是“知其一，未知其二”?；实壅f以前大清欽天監(jiān)用南懷仁那些洋人是“因?qū)W算法，權(quán)操由我，無慮為患”，而現(xiàn)在挾利器而來的洋人則是“貪得無厭”，“終有隱憂”。

咸豐也明白英法等國并非傳統(tǒng)朝貢體系所能范圍，但是如何處理通商關(guān)系國家，咸豐并沒有任何系統(tǒng)辦法，他希望將涉外事務(wù)局限為地方性政務(wù)，“外國人進京，皆系朝貢陪臣，若通商各國，原因獲利起見。近年海口事宜，均在廣東定議，······從無在京商辦之例”。

談判毫無進展，1858年5月20日，英法聯(lián)軍強行闖入天津內(nèi)河，炮轟大沽口炮臺，很快旋即占領(lǐng)大沽炮臺。戰(zhàn)事失利，咸豐這才派出大學(xué)士桂良、吏部尚書花沙納趕赴天津交涉，但未授予全權(quán)。

修約糾紛從交涉爭端到兵禍災(zāi)難，事態(tài)激化的重要原因在于咸豐朝廷始終被動，沒有真正面對洋人訴求，沒有積極展開談判，始終糾結(jié)于天朝體制，正如直隸督臣譚廷襄所言：

夷禍醞已四五年，至此一并發(fā)泄，事事儲備，然后舉動，而我皆不覺。今敗壞至此，不撫則其患更大，故臣萬不得已而勉強為之。

親赴津門，身歷交涉之后，原本與京城顢頇官員沒有二致的桂良很快意識到事態(tài)嚴(yán)重，在他給朝廷的奏折中說：

現(xiàn)聞該夷陸續(xù)調(diào)集兵船不少，火輪船只圍逼城下，南北東三面，槍炮迅利，兵勇難當(dāng)。密邇京畿地方，土匪均思蠢動，一旦決裂，大局詎堪設(shè)想。奴才等事處兩難，焦急萬狀，蓋允則變遲而患輕，不允則禍速而患重，只好于萬不得已之中，思避重就輕之法。

桂良的態(tài)度是主張妥協(xié)，答應(yīng)英法等國的要求。但是，清廷內(nèi)部那些沒有經(jīng)歷過涉外事務(wù)的官員則視桂良的理性為懦弱賣國，紛紛要求“即予罷斥”桂良，“敕令回京，不準(zhǔn)再與夷人辯議，從前所給準(zhǔn)行照會，概置不論”。

咸豐這回倒是沒有聽信這些嘴炮愛國黨的鬼話，1858年6月1日，反而授權(quán)桂良從權(quán)辦理交涉事務(wù)，“其有應(yīng)行便宜行事之處，即著從權(quán)辦理”。

有意思的是，咸豐皇帝對于外國公使駐京一事，做出一定讓步。但是提出，如果一定要駐京，那就必須仿照歷史上朝貢國留學(xué)生體制，穿中國衣冠，遵守中國禮儀。桂良、花沙納很快與英法使臣簽訂《天津條約》，其中最為核心的條款就是外國使節(jié)常駐北京和增開10處通商口岸，而這個條約簽訂并未得到咸豐皇帝的諭旨。

咸豐皇帝授予桂良的外交權(quán)力是“從權(quán)辦理”，而并非是全權(quán)大臣，這里有一定細微的差別，也埋下了皇帝甩鍋和悔約的隱患。桂良簽約之后，遭到朝臣輿論清議的撻伐，有人諷刺他“無所不允，是盡人所能為，復(fù)何功之可敘”，還有人說“畏夷如虎”，“除宮禁重地不準(zhǔn)往來，其余任行無阻等語此干古未有之奇聞”。

英法等國對于這個交涉結(jié)果非常興奮，他們覺得“中國的整個海岸線都對貿(mào)易敞開了”。但是，在咸豐皇帝看來這是一個城下之盟，中國傳統(tǒng)中有“要盟無質(zhì)”、“要盟可犯”，即城下之盟無需遵守之類的思想。《天津條約》的簽訂并非是這次交涉糾紛的終點，更為嚴(yán)重的危機還在后面······

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