伙計們，一項關(guān)乎國家“錢袋子”安全的重大體制變革，在國慶節(jié)前悄然落子。

但貌似在國慶、中秋雙節(jié)的歡樂祥和氣氛中略過了公眾視野…

今天咱們好好盤一盤這個事兒。

9月29日，多家媒體報道了財政部的一項重大機(jī)構(gòu)調(diào)整，即將組建專司政府債務(wù)管理的新部門。

目前新部門的人員配備、職能劃分和運行機(jī)制都在緊鑼密鼓地籌劃中。

眾所周知，防范化解債務(wù)風(fēng)險，這些年一直都是財政工作的重中之重。

但迄今為止始終都沒有一個部門專門負(fù)責(zé)債務(wù)管理。

財政部藍(lán)部長在9月12日召開的國新辦新聞發(fā)布會上也曾透露：

“十五五”期間，將繼續(xù)統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，加快建立健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展。

你細(xì)品，路徑和目標(biāo)，是不是講了個明明白白？

目前，財政部政府債務(wù)管理職能分散在多個部門和單位，也就是人們常常聽到的“多頭治水”——

預(yù)算司政府債務(wù)管理處承擔(dān)主要管理職能； 國庫司相關(guān)處室負(fù)責(zé)內(nèi)債發(fā)行、兌付； 部屬事業(yè)單位配合開展統(tǒng)計分析、合規(guī)性監(jiān)控等工作； 監(jiān)督評價局加強(qiáng)對地方違規(guī)舉債監(jiān)督檢查； 各地監(jiān)管局對地方政府債務(wù)實施監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)隱患及時反饋…

這種分工模式，好處是各有所司，但對管理協(xié)作與方向統(tǒng)籌的要求非常高，且難以形成監(jiān)管合力。

如今擬成立全新部門專班管理債務(wù)，最明顯的兩點改變在于：

債務(wù)管理正在從分散走向統(tǒng)一、從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動治理；

過去分散在不同部門的債務(wù)管理職能將被有效整合，構(gòu)建“全鏈條、全周期、全口徑”的管理體系。

用咱們特別熟悉的一句話講，叫“專事專辦，集中精力辦大事”。

具體來說，新部門的職責(zé)主要可以拆分為以下三個部分——

第一，削減存量債務(wù)，以便輕裝上陣。

這是當(dāng)務(wù)之急，核心目標(biāo)是有效化解地方政府特別是基層的債務(wù)壓力，為其減負(fù)松綁。

多措并舉、協(xié)同發(fā)力、以時間換空間依然是核心方法論：

一方面，統(tǒng)籌運用財政資源，通過提前下達(dá)后續(xù)年度的債務(wù)限額、靠前使用化債額度，為地方提供明確的資金預(yù)期和操作空間。

另一方面，積極盤活存量資產(chǎn)，推動地方政府通過處置、出租或證券化等方式，將閑置的和低效運行的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為高效資金。

本質(zhì)上講，是將化債工作與地方財政可持續(xù)性作深度綁定，以達(dá)成以下兩項目的：

幫助改善地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，有助于其輕裝上陣，健步前行；

引導(dǎo)地方擺脫對債務(wù)的過度依賴，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)掃清障礙。

第二，防止新增風(fēng)險：立規(guī)嚴(yán)控，服務(wù)長遠(yuǎn)利益。

打個通俗點兒的比方就是“既要滅火，也要防火”。

制度上，推動隱性債務(wù)與法定債務(wù)合并、建立全口徑監(jiān)管制度，徹底封堵各類變相舉債的可能。

監(jiān)管上，實現(xiàn)對所有政府債務(wù)進(jìn)行動態(tài)管理，確保將新增債務(wù)風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。

問責(zé)上，嚴(yán)格落實“舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制”，保持高壓態(tài)勢。

通過這套“制度+監(jiān)管+問責(zé)”的組合拳，從源頭上遏制無序舉債的沖動。

第三，確保好鋼用在刀刃上：提質(zhì)增效，最終驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

過去，部分地方存在“重債券發(fā)行、輕資金使用”現(xiàn)象，導(dǎo)致資金閑置或低效。

而新部門旨在通過強(qiáng)化債券“借用管還”全生命周期管理組堅持“資金跟著項目走”的管理原則，確保債券資金精準(zhǔn)投向具備顯著社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域——

譬如國家重大戰(zhàn)略、新興產(chǎn)業(yè)和重大民生領(lǐng)域項目。

而最終目的，就是要在關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)，將每一筆債務(wù)資金的乘數(shù)效應(yīng)最大化，將債務(wù)真正轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的動能。

要理解當(dāng)前設(shè)立專職化債部門的深意，必須得看清當(dāng)前的化債形勢。

筆者結(jié)合當(dāng)前實際，總結(jié)了以下三點，是新部門不得不應(yīng)對的——

首先，地方債務(wù)問題必須加以嚴(yán)控。

截至2025年6月末，我國地方全口徑債務(wù)規(guī)模為?92.6萬億：

其中包含國債34.6萬億、地方法定債務(wù)47.5萬億、地方隱性債務(wù)10.5萬億，負(fù)債率為68.7%。

在全球范圍內(nèi)，尤其是與主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比仍屬于中等偏低水平。

從國家整體的宏觀杠桿率來看，中國政府的債務(wù)風(fēng)險是相對可控的，但確實已經(jīng)到了應(yīng)該引起足夠重視的時刻。

另據(jù)財政部2024年度報告顯示：

全國31個省級行政區(qū)中，有23個債務(wù)率超過100%，其中8個超過150%。

簡單理解就是，這些地區(qū)即使將全年財政收入全部用于還債也無法覆蓋已有債務(wù)。

細(xì)數(shù)這些地方債務(wù)的主要來源，大致有這么四個：

地方基建投資、地方人事開支、社保和民生支出以及隱性債務(wù)積累。

自2023年10月以來，中央層面持續(xù)推動一攬子化債政策的實施。

至2024年，累計批準(zhǔn)的化債政策規(guī)模達(dá)到12萬億，覆蓋全國所有債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)。

2025年則進(jìn)一步明確了“在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”的基本方針，為債務(wù)化解工作提供指導(dǎo)。

而這些具體工作，將來有望由新成立部門統(tǒng)籌執(zhí)行。

第二，土地財政模式的歷史性退潮，加劇了地方財政挑戰(zhàn)。

土地財政模式的興起可追溯到1994年分稅制改革。

彼時，以“收入權(quán)力逐步集中、支出責(zé)任維持下放”為特征的分稅制改革重塑了央地間財權(quán)和事權(quán)的分配格局。

雖然強(qiáng)化了“集中力量辦大事”的行事風(fēng)格，但給地方財政收支平衡帶來了壓力。

這一時期，地方謀求擴(kuò)大財源的意愿逐步增強(qiáng)，而土地以其稀缺性、與工業(yè)化、城市化進(jìn)程高度綁定等特征，迅速登上歷史舞臺。

尤其是在98房改之后，土地出讓金收入逐漸成為地方兩本賬中增長最為迅猛的那一部分。

雖然學(xué)名叫做第二財政，但在不少地方其所占比例早已超過第一財政。

以土地財政高峰時期的2017-2021年為例——

像南京、武漢、廣州、西安、貴陽、南寧、常州、珠海、溫州、昆明等城市土地財政依賴度均超過100%； 杭州、佛山均在140%上下，土地財政依賴度在全國名列前茅； 蘇州、長沙、重慶、天津等城市土地財政依賴度相對較低，但也有50-70%之間； 北京、上海、深圳三大一線城市土地財政依賴度更低，大致維持在20-40%。

但在2021年，全國賣地收入達(dá)到歷史頂峰的8.7萬億之后便開始一路下滑：

2024年，全年賣地收入僅約4.87萬億，2025年上半年繼續(xù)下調(diào)至不足1.43萬億。

這主要與城市化的發(fā)展階段與人口形勢密切相關(guān)，我們據(jù)此可以理解為某種不可逆性。

留給化債新部門的課題主要有兩個：

因賣地收入下滑而導(dǎo)致的財政缺口，應(yīng)該如何應(yīng)對？

在土地財政戒斷的大背景下，如何推動地方持續(xù)化債？

第三，地方財政壓力給“穩(wěn)增長”與“防風(fēng)險”之間的動態(tài)平衡加了一層buff。

這個問題觸及了中國當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)治理的核心矛盾：

傳統(tǒng)路徑下，要實現(xiàn)穩(wěn)增長就要加杠桿，而防風(fēng)險的核心就是去杠桿，經(jīng)濟(jì)學(xué)界常用“蹺蹺板”來形容這種動態(tài)平衡現(xiàn)象。

過去幾十年里，我國為實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，最有效、最直接的手段其實就是由地方政府主導(dǎo)的鐵公基投資。

這套模式的資金主要來源于，賣地拿到的土地出讓收入，與地方通過融資平臺實現(xiàn)的借債。

前文說到，土地財政下行已成定局，以鐵公基為核心的地方舉債老路收效衰減，按老路子加杠桿大概率行不通。

無論國家層面也好、地方層面也好，要結(jié)合自身實際情況推動債務(wù)模型朝就業(yè)、民生、科技創(chuàng)新、收儲存量房等方面轉(zhuǎn)向，將不可避免地需要加大短期投入。

這對當(dāng)前的地方財政壓力而言，無疑是不小的考驗。

最有可能的出路是啥呢？

結(jié)構(gòu)性加杠桿、有效化解存量+理性控制增量以及尋找新的增長引擎。

前兩項需要財政端直接發(fā)力，最后一項需要財政端間接發(fā)力給予支持。

以上，是個人的一點愚見，期待新成立的債務(wù)管理部門給出段位更高的打法。

客觀來講，我國地方政府債務(wù)總體可控，但結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性風(fēng)險應(yīng)當(dāng)引起重視，且隱性債務(wù)壓力需警惕。

能否順利實現(xiàn)化債目標(biāo)，關(guān)鍵點在于以下三個——

能否成功且平穩(wěn)地化解地方隱性債務(wù)，避免引發(fā)大規(guī)模的信用違約；

地方政府能否找到替代“土地財政”的新的、可持續(xù)的財政稅收來源；

央地之間財政事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付體系能否進(jìn)一步優(yōu)化，從根本上完成減負(fù)。

此番財政部設(shè)立新部門，并且有針對性地處理上述問題，相當(dāng)于將化債工作正式上升為國家戰(zhàn)略。

接下來，地方、城投系以及金融機(jī)構(gòu)對于以上這一切變化的體感，大概率會是最為明顯的。

從地方角度來看，衡量KPI或?qū)l(fā)生改變。

過去很長一段時間里，地方像一個“無限責(zé)任公司”，增長沖動常常壓倒財務(wù)紀(jì)律。

而財政部最新成立的這個新部門，意在將其重塑為恪守預(yù)算、講求實效的現(xiàn)代地方治理主體。

這意味著，地方的“權(quán)力清單”將與“債務(wù)負(fù)面清單”直接掛鉤。

這樣一來那些財力雄厚、治理規(guī)范的城市有望獲得更高的信用評級和更低的融資成本；

而債務(wù)混亂的地區(qū)，不排除其融資渠道將實質(zhì)性收窄、融資成本也將進(jìn)一步走高。

這一趨勢與當(dāng)前的城市化方向是高度一致的。

未來地方之間的競爭，很可能會從“誰更會借錢搞建設(shè)”轉(zhuǎn)向“誰更會維護(hù)營商環(huán)境、培育稅基、盤活存量”。

這涉及到了地方生存模式的根本性轉(zhuǎn)變。

從城投系視角看，一場“刮骨療毒”式的轉(zhuǎn)型已然開啟。

過去，城投公司靠著地方信用背書，既扮演著基建狂潮時代的馬前卒，也充當(dāng)著隱性債務(wù)的蓄水池。

新部門的成立與化債大背景雙重考量下，“政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)”這一原則很可能會被執(zhí)行得更為剛性。

未來，若城投平臺與地方信用的“臍帶”被剪斷，融資邏輯也將從信仰驅(qū)動轉(zhuǎn)向資產(chǎn)驅(qū)動。

這就不可避免地導(dǎo)致城投系將出現(xiàn)前所未有的分化：

手握能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)（如供水、供熱、停車場、物流園區(qū)）的城投，或?qū)⑼ㄟ^REITs、ABS等方式盤活存量、輕裝上陣，成為真正的城市運營商。

資產(chǎn)質(zhì)量一般、債務(wù)沉重的城投，將不可避免地進(jìn)入漫長的債務(wù)重組進(jìn)程，通過以時間換空間，在財政和金融的支持下緩慢化解債務(wù)。

少數(shù)缺乏實質(zhì)業(yè)務(wù)不太行的平臺，有可能會迎來一波市場化出清。

說白了，城投系未來也必須靠自己掙飯吃才行。

從金融機(jī)構(gòu)視角看，相關(guān)資產(chǎn)與風(fēng)險可能會迎來的重新定價。

在地方債務(wù)擴(kuò)張的歷史周期，金融機(jī)構(gòu)為增長目標(biāo)提供著源源不斷的燃料。

而在未來的新形勢下，資產(chǎn)端信仰褪色，以往基于政府隱性擔(dān)保的無風(fēng)險利率可能成為歷史。

基于此，銀行、券商等機(jī)構(gòu)必須建立更精細(xì)化的風(fēng)險評估模型，對每一筆地方相關(guān)融資進(jìn)行穿透式管理，真正識別底層資產(chǎn)的風(fēng)險和收益。

更通俗理解就是“躺著賺利差”的時代即將結(jié)束了。

金融機(jī)構(gòu)要順應(yīng)時代發(fā)展，就必須實現(xiàn)從“放貸中間商”向“綜合金融服務(wù)商”轉(zhuǎn)型——

比如說提供包括債務(wù)重組、項目融資、財務(wù)顧問在內(nèi)的綜合化服務(wù)。

而這恰恰也是諸多國際投行曾經(jīng)或正在經(jīng)歷的。

當(dāng)然，這一過程可謂挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存：

挑戰(zhàn)在于，過往的路徑依賴形成了舒適圈，要和舒適圈說再見，確實需要極大的勇氣。

從現(xiàn)實角度看，這個過程是否順利，有相當(dāng)大一部分取決于金融機(jī)構(gòu)存量資產(chǎn)的質(zhì)量。

而機(jī)遇則是，整個化債過程將催生巨大的新型增量業(yè)務(wù)需求：

譬如發(fā)行地方政府債券、設(shè)計化債方案等等，在這些方面，其實銀行業(yè)大有可為。

從投資端來看，銀行業(yè)也極有可能將注意力更多投向財政資金引導(dǎo)的新興關(guān)鍵領(lǐng)域。

對我們普通人而言，這場宏大的債務(wù)化解行動，看似遙遠(yuǎn)，實則息息相關(guān)。

它意味著我們身邊的市政工程或許會更注重實效，公交地鐵的補(bǔ)貼、公園學(xué)校的維護(hù)，都將建立在更可持續(xù)的財政基礎(chǔ)上。

它也關(guān)乎著我們錢包的隱形安全——

地方財政穩(wěn)健，我們的養(yǎng)老金、醫(yī)?；鸩拍芨?，未來的稅負(fù)壓力也更能預(yù)期。

說到底，化債不是為了幾個數(shù)字，而是為了守護(hù)社會運轉(zhuǎn)的根基，讓我們對未來少一分顧慮與隱憂。