當?shù)貢r間2025年9月12日，美國商務部工業(yè)與安全局（BIS）以“違背美國國家安全和外交政策利益”為由，將32個實體增列入出口管制實體清單（Entity List），包括23家中國企業(yè)，出口管制措施再度升級。

美國的出口管制體系復雜，為更好應對相關(guān)制裁，助力中國企業(yè)在美的合法權(quán)益，蘭迪海關(guān)財稅團隊特推出美國出口管制合規(guī)應對系列政策解析和咨詢服務。本期為美國出口管制體系的起源和現(xiàn)行機制概述。

一、美國出口管制體系、制度的起源概述

美國出口管制制度的發(fā)展緊密圍繞其國家安全和外交政策需求，主要經(jīng)歷了以下幾個階段：

1. 起源與初期(二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后初期)

現(xiàn)代美國出口管制制度始于1940年，國會授權(quán)總統(tǒng)控制軍事裝備出口。二戰(zhàn)期間，管制范圍擴大至民用物品。戰(zhàn)后，國會雖有意取消戰(zhàn)時控制，但仍周期性延長總統(tǒng)的出口管制權(quán)力。

1. 冷戰(zhàn)與多邊機制建立(20世紀40年代末至50年代)

隨著美蘇關(guān)系緊張，1949年美國國會通過《出口管制法》(ECA)，明確為“保護國內(nèi)經(jīng)濟、推進外交政策、確保國家安全”而實施管制。為增強效力，美國與其歐洲盟友于1949年成立多邊協(xié)調(diào)機制——巴黎統(tǒng)籌委員會(COCOM)，共同針對蘇聯(lián)、東歐及中國（通過1952年成立的“中國委員會”）進行出口限制。1951年通過《共同防御援助管制法》(Mutual Defense Assistance Control Act of 1951 )，要求受援國遵守美國管制規(guī)定。

1. 緩和與放松管制 (20世紀60-70年代)

60年代后期美蘇關(guān)系“緩和”，美國因其單邊管制比COCOM更嚴而使企業(yè)處于競爭劣勢。1969年美國國會通過《出口管理法》(EAA)，在保留管制的同時增加了政府報告、通知出口商等透明度要求。

70年代繼續(xù)放寬，1977年美國宣布不再僅以意識形態(tài)（共產(chǎn)主義）作為管制依據(jù)，而是綜合考慮外交關(guān)系及再轉(zhuǎn)移風險等因素。

1. 后冷戰(zhàn)時代與焦點轉(zhuǎn)移 (20世紀80-90年代)

冷戰(zhàn)結(jié)束后，管制重點從遏制共產(chǎn)主義轉(zhuǎn)向防止大規(guī)模殺傷性武器擴散以及化學、生物 和導彈(技術(shù))的發(fā)展與擴散（關(guān)鍵制度依據(jù)為布什政府的“強化擴散控制倡議”EPCI）。美國國會在20世紀80、90年代允許出口管制授權(quán)周期性失效�？偨y(tǒng)通過援引《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》(IEEPA)來維持管制體系。

多邊機制演變：COCOM于1994年解散，1997年被更為寬松的《瓦森納協(xié)定》取代

1. 現(xiàn)代化改革 (21世紀)

2009年奧巴馬政府啟動“出口管制改革倡議”(ECRI)，旨在建立更高效、清晰的體系。雖未完全實現(xiàn)最初目標，但取得了顯著進展：優(yōu)化了軍品清單(USML)和商業(yè)管制清單(CCL)，將部分非敏感物項轉(zhuǎn)至CCL；建立了執(zhí)法協(xié)調(diào)中心(EECC)；改進了許可證處理的信息技術(shù)系統(tǒng)等。

核心演變脈絡：從戰(zhàn)時臨時措施，到冷戰(zhàn)期間為圍堵對手而建立的嚴格且常是單邊領(lǐng)先的體系，再到為適應經(jīng)濟全球化競爭而不斷放松和精細化調(diào)整，最終轉(zhuǎn)向聚焦防擴散和實現(xiàn)體系的現(xiàn)代化、高效化。多邊協(xié)調(diào)機制和外交政策的實際需求始終是美國出口管制體系的重要組成部分。

二、當前美國出口管制機制簡要概述

（一）美國出口管制主要執(zhí)法部門及各自職責范圍

美國出口管制執(zhí)法體系龐大且復雜，呈現(xiàn)出“多頭管理、專業(yè)分工、協(xié)作密切”的特點。商務部（BIS）和國務院（DDTC）是主要的許可和民事管理機關(guān)，而國土安全部（ICE）和司法部（DOJ/FBI）是刑事執(zhí)法的核心力量。為整合和協(xié)調(diào)這些分散的執(zhí)法資源并解決部門間潛在的出口管制刑事和行政執(zhí)法沖突，美國在國土安全部設(shè)置了出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心 ( the Export Enforcement Coordination Center, EECC)。該中心還能夠?qū)彶樗性S可證申請。

(二) 當前美國出口管制主要法律依據(jù)

現(xiàn)行美國出口管制法律依據(jù)繁多，其核心法律框架主要由以下幾部法律和管理條例構(gòu)成：

《2018年出口管制改革法案》（ECRA）：這是《出口管理條例》（EAR）的上位法和正式立法依據(jù)，為美國政府實施軍民兩用出口管制提供了詳細的法律基礎(chǔ)，明確了管制目的和BIS的權(quán)限。

《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）：該法授予總統(tǒng)在宣布國家緊急狀態(tài)后，管制國際經(jīng)濟交易的廣泛權(quán)力。在《出口管理法》（EAA）失效后，EAR一度主要依據(jù)IEEPA的授權(quán)延續(xù)其效力。

《武器出口管制法》（AECA）：由美國國務院國防貿(mào)易管制局（DDTC）負責實施，主要管制軍用物項（國防物品和國防服務）的出口。其實施細則為《國際武器貿(mào)易條例》（ITAR）。

《出口管理條例》（EAR）：由美國商務部工業(yè)與安全局（BIS）主導執(zhí)行，主要管制民用以及軍民兩用物項的出口、再出口等行為，是美國出口管制制度中最核心的操作細則。

(三)主要管制對象

美國出口管制主要通過“管什么”、“針對哪些行為”以及“管到哪里/誰/干嘛用”三個維度來實施。以EAR為例簡單說明。

1.主要管制物項

受EAR管制的物項非常廣泛，主要包括：

兩用物項：指既可用于民用也可用于軍事或大規(guī)模殺傷性武器目的的物項。這些物項大多列于商業(yè)管制清單（CCL）上，并按出口管制分類編號（ECCN）進行管理。

外國直接產(chǎn)品：指在外國制造，但屬于特定美國原產(chǎn)技術(shù)或軟件“直接產(chǎn)品”的物項，或由特定美國技術(shù)或軟件的主要設(shè)備生產(chǎn)的物項。

含美國成分的外國產(chǎn)品：外國制造的產(chǎn)品若含有受控的美國原產(chǎn)成分且比例超過“最小占比原則”（通常為25%，某些敏感物項或目的地為0%或10%），也會受EAR管轄。

其他（EAR99）物項：指未列入CCL但同樣受EAR管轄的物項（多為低技術(shù)消費品）。雖然大多數(shù)情況下出口無需許可證，但若涉及被禁運國家、特定最終用戶或最終用途，仍需申請許可。

2.主要管制行為

受EAR管制的行為主要包括：

出口：將物項從美國實際運出或傳輸，以及在美國境內(nèi)向外國人披露技術(shù)或源代碼（“視同出口”）。

再出口：將受EAR管轄的物項從一個外國運輸?shù)搅硪粋�外國，或向非本國的外國人披露技術(shù)（“視同再出口”）。

國內(nèi)轉(zhuǎn)移：在同一個國家內(nèi)改變受管制物項的最終用戶或最終用途。

3.目的地、最終用戶與最終用途管制

目的地管制：根據(jù)商業(yè)國家列表（CCC），結(jié)合物項的ECCN編碼和八大管制原因（如國家安全、核不擴散、反恐等），判斷向特定國家出口是否需要許可證。國家被分為A（戰(zhàn)略伙伴）、B、D（受關(guān)注國家，如中國）、E（美國認定的支持恐怖主義國家，如伊朗）等組別，管制嚴格程度逐級遞增。

最終用戶與最終用途管制：BIS設(shè)立了多種清單（如實體清單、軍事最終用戶清單、被拒絕人員清單、未經(jīng)核實清單等），對清單上的實體交易有嚴格限制或推定拒絕。

此外，不得在明知的情況下向涉及禁止的最終用途（prohibited end-use，如核、生化武器活動）的交易提供支持。

(四)主要違規(guī)責任

1 .行政責任

罰款：違規(guī)企業(yè)或個人可能面臨高額罰款，罰款金額根據(jù)違規(guī)嚴重程度、涉及物項價值等因素確定。例如，違反 EAR 規(guī)定，個人可能會被處以罰款30萬美元，或交易價值金額的兩倍，以兩者較高者為準。

貨物扣押與沒收：美國海關(guān)及相關(guān)執(zhí)法部門有權(quán)扣押、沒收違規(guī)出口貨物。若發(fā)現(xiàn)出口貨物違反出口管制規(guī)定，無論貨物處于運輸途中還是已到達目的地，一旦被執(zhí)法部門查獲，都可能被扣押并最終沒收，給出口商造成直接經(jīng)濟損失。

出口資格限制：違規(guī)企業(yè)可能被暫�；虻蹁N出口許可證，限制其未來從事出口業(yè)務資格。對于嚴重或多次違規(guī)企業(yè)，美國政府可能禁止其在一定期限內(nèi)申請出口許可證，使其無法正常開展涉及美國出口管制物項的國際貿(mào)易活動等。

2. 刑事責任

刑罰種類：根據(jù)《美國法典》相關(guān)條款，出口管制刑事犯罪可判處監(jiān)禁、罰金或兩者并罰。刑罰輕重取決于犯罪性質(zhì)、情節(jié)嚴重程度等因素。如ECRA規(guī)定，對被判違反出口管制法的個人，每次刑事違法行為最高可處以100 萬美元或最高20年監(jiān)禁，或兩者并罰。

3.民事責任

政府索賠：美國政府可依據(jù)相關(guān)法律，如《虛假索賠法案》，對通過虛假陳述、欺詐手段獲取出口許可或違反出口管制規(guī)定造成美國政府損失的企業(yè)或個人提起民事訴訟，要求其賠償政府損失，賠償金額通常為實際損失數(shù)倍，并可能需支付額外罰款。

第三方訴訟：若因出口商違規(guī)出口行為導致美國國內(nèi)其他企業(yè)經(jīng)濟損失，如違規(guī)出口產(chǎn)品沖擊美國本土市場，損害本土企業(yè)利益，受影響企業(yè)可提起民事訴訟，要求違規(guī)出口商賠償經(jīng)濟損失、承擔侵權(quán)責任等。

（五）爭議解決機制

美國出口管制爭議解決機制分為自下而上的三級，旨在解決不同政府部門（如商務部、國防部、國務院等）對某項出口許可證申請意見不一時產(chǎn)生的爭議。

具體詳見流程圖

逐級上訴：爭議解決流程是自下而上的，必須從執(zhí)行委員會（OC）開始，逐級（OC → ACEP → EARB）上訴，不能跳躍。

嚴格的時間限制：整個機構(gòu)間的上訴程序必須在申請?zhí)峤缓蟮?0天內(nèi)完成（總統(tǒng)審議階段除外），以確保效率。

明確的書面要求：上訴必須說明法定的或監(jiān)管的依據(jù)。當申請被商務部工業(yè)與安全局（BIS）拒絕時，必須書面說明拒絕的法律和監(jiān)管依據(jù)，并給出可以讓申請被重新考慮的具體修改意見。

關(guān)鍵的上訴依據(jù)：一個重要的上訴理由是“外國可獲得性”。如果申請人能證明該物項可以輕易地從非美國來源獲得足夠的數(shù)量和相當?shù)馁|(zhì)量，那么拒絕許可的決定可能會被撤銷。

總統(tǒng)保留最終權(quán)力：總統(tǒng)作為最高行政長官，擁有最終的決定權(quán)，且其審議過程不受90天的時間限制。

上訴主體：需要注意的是，機構(gòu)間的上訴是由參與審核的政府部門提出的，而非申請人本人。申請人的途徑是修改申請或通過游說、提供證據(jù)說明等影響部門決策。最終向總統(tǒng)的上訴權(quán)仍屬于對應的機構(gòu)官員。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關(guān)財稅團隊 廖佳律師