文/北京陳煒律師

法律的天平在行政訴訟中悄然偏向弱勢(shì)的公民一方，這不是偏袒，而是公正。

作為一名長(zhǎng)期代理行政案件的北京律師，我經(jīng)常遇到當(dāng)事人這樣的疑問(wèn)：“陳律師，我手里證據(jù)不多，告政府能贏嗎？”我的回答往往是：“民告官案件中，證據(jù)不足并不注定敗訴?！边@背后的法律支柱，正是舉證責(zé)任倒置原則。

在傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的訴訟模式下，普通公民面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)時(shí)常處于弱勢(shì)地位。而行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，則將證明行政行為合法性的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了行政機(jī)關(guān)，為公民提供了有效的維權(quán)途徑。

01 舉證責(zé)任倒置的法律基礎(chǔ)

最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定（法釋〔2002〕21號(hào)）第一條明確寫道：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！?/p>

這一規(guī)定顛覆了傳統(tǒng)的舉證責(zé)任分配原則。根據(jù)該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中必須證明自己行為的合法性，否則將承擔(dān)敗訴后果。

具體來(lái)說(shuō)，如果行政機(jī)關(guān)不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，法院會(huì)視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。

舉證責(zé)任倒置原則在政府信息公開(kāi)案件中體現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，當(dāng)公民申請(qǐng)獲取政府信息而被拒絕時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說(shuō)明理由義務(wù)的情況承擔(dān)舉證責(zé)任。

這意味著，行政機(jī)關(guān)不能再簡(jiǎn)單地以“國(guó)家秘密”為擋箭牌拒絕公開(kāi)信息，而必須提供證據(jù)證明該信息已經(jīng)依照法定程序確定為國(guó)家秘密。

02 行政訴訟中的舉證責(zé)任分配

在行政訴訟中，舉證責(zé)任的分配遵循特定規(guī)則。被告行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，而原告在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)材料。

具體而言，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。但有兩種例外情況：一是被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；二是原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的。

原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)，但重要的是，即使原告提供的證據(jù)不成立，也不免除被告對(duì)被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。這一規(guī)定充分體現(xiàn)了行政訴訟中對(duì)弱勢(shì)一方當(dāng)事人的保護(hù)。

關(guān)于舉證期限，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提供證據(jù)。如因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由不能在此期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請(qǐng)。

03 與民事訴訟的比較

行政訴訟的舉證責(zé)任分配與民事訴訟形成鮮明對(duì)比。在民事訴訟中，一般遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第六十四條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)?！边@意味著，在民事訴訟中，提出權(quán)利主張的當(dāng)事人需要自行提供證據(jù)證明其主張成立。

民事訴訟中僅在特殊情況下適用舉證責(zé)任倒置。根據(jù)規(guī)定，這些特殊情況包括：新產(chǎn)品制造方法發(fā)明專利侵權(quán)訴訟、高度危險(xiǎn)作業(yè)致人損害的侵權(quán)訴訟、環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟等特殊侵權(quán)案件。

而與民事訴訟不同，行政訴訟總體上實(shí)行舉證責(zé)任倒置，這是由行政訴訟的特殊性決定的。在“民告官”的案件中，雙方在證據(jù)收集能力上差距懸殊，如果要求公民承擔(dān)主要舉證責(zé)任，將導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的不公正。

04 舉證責(zé)任倒置的實(shí)踐意義

舉證責(zé)任倒置原則在行政訴訟實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。它有效地平衡了訴訟雙方的力量對(duì)比，為公民提供了實(shí)質(zhì)性的維權(quán)途徑。

在政府信息公開(kāi)案件中，這一原則表現(xiàn)得尤為明顯。以前，行政機(jī)關(guān)最常用的“擋箭牌”就是聲稱公民申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容屬于“國(guó)家機(jī)密”，按規(guī)定不能公開(kāi)。而一些法院依照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，要求公民拿出證據(jù)證明其申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不屬于“國(guó)家秘密”。

這便將公民置于一個(gè)荒唐的困境——既然他因不了解政府信息的內(nèi)容而申請(qǐng)公開(kāi)，他怎么可能去證明該信息不屬于“國(guó)家秘密”呢？而根據(jù)舉證責(zé)任倒置原則，行政機(jī)關(guān)需要證明該政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國(guó)家秘密，或者提供有關(guān)部分、單位出具的屬于國(guó)家秘密的審查、確認(rèn)結(jié)論。

這一原則也促使行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)更加謹(jǐn)慎，必須確保行為有充分的法律和事實(shí)依據(jù)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要完善檔案管理制度，以便在可能發(fā)生的訴訟中能夠及時(shí)提供證據(jù)。

05 權(quán)利與限制：公民的舉證責(zé)任

雖然行政訴訟中主要實(shí)行舉證責(zé)任倒置，但這并不意味著公民在訴訟中完全不需要承擔(dān)任何舉證責(zé)任。原告在起訴時(shí)仍需提供符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)材料。

在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。這意味著，對(duì)于損害事實(shí)的存在和程度，公民需要承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。

此外，如果公民在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)而行政機(jī)關(guān)不作為，公民在起訴時(shí)需要提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。當(dāng)然，如果被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)，或者原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)的除外。

值得注意的是，最高人民法院的規(guī)定也指出，在政府信息公開(kāi)案件中，公民如果不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，法院應(yīng)當(dāng)駁回其訴訟請(qǐng)求。這一規(guī)定在實(shí)踐中引發(fā)了一些爭(zhēng)議，因?yàn)楣裆暾?qǐng)政府信息可能只是為了行使監(jiān)督政府的權(quán)利。

06 證據(jù)收集與保全策略

對(duì)于提起行政訴訟的公民來(lái)說(shuō)，雖然主要舉證責(zé)任在行政機(jī)關(guān)，但積極收集和保全證據(jù)仍然至關(guān)重要。

當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對(duì)其提交的證據(jù)材料分類編號(hào)，對(duì)證據(jù)材料的來(lái)源、證明對(duì)象和內(nèi)容作簡(jiǎn)要說(shuō)明，簽名或者蓋章，注明提交日期。人民法院收到當(dāng)事人提交的證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)出具收據(jù)。

如果證據(jù)由國(guó)家有關(guān)部門保存而須由人民法院調(diào)取，或者涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等當(dāng)事人無(wú)法自行收集的證據(jù)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取這些證據(jù)。

當(dāng)事人根據(jù)行政訴訟法第三十六條的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)保全證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在舉證期限屆滿前以書面形式提出，并說(shuō)明證據(jù)的名稱和地點(diǎn)、保全的內(nèi)容和范圍、申請(qǐng)保全的理由等事項(xiàng)。人民法院可以采取查封、扣押、拍照、錄音、錄像、復(fù)制、鑒定、勘驗(yàn)、制作詢問(wèn)筆錄等保全措施。

舉證責(zé)任倒置原則的實(shí)施效果顯著。許多行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴過(guò)程中首次真正審視自己行政行為的合法性，不少在訴訟期間主動(dòng)糾正了違法行為。

隨著法治建設(shè)的不斷深入，這一原則將發(fā)揮更加重要的作用，為每一個(gè)公民的合法權(quán)益保駕護(hù)航。正如我經(jīng)常告訴當(dāng)事人的那樣：“法律不期待你提供全部證據(jù)，但要求政府證明其行為的合法性?！?/p>