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編者按：

當中國經(jīng)濟面臨增速下滑的壓力時，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動高質(zhì)量發(fā)展尤為重要。然而，由此引發(fā)的“鄰避效應(yīng)”也日益復(fù)雜。如今，居民的關(guān)切已從早期的污染問題，擴展至交通、房價與安全等更廣泛層面，反對情緒更趨多元。即便在能夠帶來巨大社會效益“新基建”領(lǐng)域，鄰避問題依然存在。一些地方通過創(chuàng)新設(shè)計，將敏感設(shè)施與公共綠地等惠民空間相融合，一定程度上化解了矛盾，為破題提供一些思路。但對更多城市而言，如何平衡發(fā)展與民生，將“不要建在我家小區(qū)旁”的抵觸情緒轉(zhuǎn)化為社區(qū)共識，已是橫亙于前的一道必答題。

從全球視角來看，鄰避現(xiàn)象并非中國獨有。美國的鄰避運動起源較早，反對建設(shè)低收入住房和高密度住宅，在如舊金山、洛杉磯和紐約等達城市，房價和租金的上漲導(dǎo)致了貧困家庭和中產(chǎn)階級家庭的住房困難。隨著城市發(fā)展和人口壓力的增加，美國開始興起反鄰避（“YIMBY”，Yes In My Backyard）運動，試圖通過促進住房建設(shè)來緩解住房供應(yīng)短缺。

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孫占卿博士

廣州市社會科學(xué)院城市治理研究所副所長、IPP特約研究員

中國正處于城市化高速發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，城市高強度開發(fā)與居民對高質(zhì)量生活的追求形成了鮮明矛盾。這種矛盾往往表現(xiàn)為“鄰避效應(yīng)”（Not In My Backyard,NIMBY）——居民反對在自家附近建設(shè)被視為有害的公共設(shè)施或項目。

如今，鄰避效應(yīng)已從偶發(fā)性事件演變?yōu)槌鞘兄卫碇斜仨氄暤某B(tài)化挑戰(zhàn)，盡管一些城建項目可能服務(wù)于更廣泛的社會需求。而隨著城市發(fā)展“從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主”的階段，有效提高城市對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，也成為考驗城市治理的重大課題。

從歷史脈絡(luò)來看，鄰避效應(yīng)源于經(jīng)濟高速發(fā)展與居民對生活環(huán)境要求不斷提升的雙重作用。當城市（或街區(qū)）發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向存量提升，而新投資成為保持城市活力的必要條件時，關(guān)于鄰避效應(yīng)的反思也日益增多，也為“反鄰避”思想的產(chǎn)生提供了土壤。

一、中國國內(nèi)鄰避運動的發(fā)展歷程

鄰避運動在國內(nèi)的興起與改革開放后的工業(yè)化和城市化進程密切相關(guān)，其發(fā)展歷程反映了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的縮影。這不僅體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展帶來居民環(huán)境意識的覺醒，也意味著城市對治理能力現(xiàn)代化的要求不斷提高。

從早期零散抗議到如今的系統(tǒng)化表達，國內(nèi)鄰避運動經(jīng)歷了四個階段：

（一）萌芽階段（1990s-2000s初期）：初步覺醒與零散反對

改革開放后，中國工業(yè)化加速，經(jīng)濟高速增長（1990-2000年GDP年均增長9.8%），環(huán)境污染問題初現(xiàn)端倪，引發(fā)居民對健康和生活的擔(dān)憂，國家有關(guān)環(huán)境保護政策和法規(guī)框架也逐步建立起來。

這一階段的主要矛盾是政府發(fā)展優(yōu)先與居民健康權(quán)益的沖突。地方政府追求GDP增長，忽略環(huán)境影響評估，導(dǎo)致項目“先上車后補票”。城市化初期，土地開發(fā)強度較低，但工業(yè)項目選址往往靠近居民區(qū)，導(dǎo)致初步?jīng)_突，居民因河水污染而上訪的事件開始成為新聞報道的內(nèi)容。

鄰避領(lǐng)域主要是工業(yè)污染型設(shè)施，如化工廠、廢物處置場和采礦項目。根據(jù)環(huán)境保護部數(shù)據(jù)，1990年代工業(yè)廢水排放量從300億噸升至500億噸。反對表達形式多為零散請愿或小規(guī)模上訪，如通過信訪渠道反映問題。由于缺乏網(wǎng)絡(luò)支持，抗爭影響力較小。居民的訴求簡單直接，主要聚焦于反對直接污染，要求項目停工或改址。

2000年代環(huán)境污染引發(fā)的上訪事件在中國的某些地區(qū)確實較為常見，尤其是在一些重工業(yè)區(qū)和資源開發(fā)區(qū)，民眾因長期遭受污染帶來的不良影響而尋求政府的幫助和補償。

（二）高發(fā)階段（2007年后）：大量爆發(fā)與網(wǎng)絡(luò)動員

2007年廈門PX項目抗議成為鄰避運動進入高發(fā)期的標志。網(wǎng)絡(luò)媒體的興起（2007年互聯(lián)網(wǎng)用戶達2.1億）推動了環(huán)境意識的提升。經(jīng)濟高速增長（2007年GDP增長14.2%）但污染事件頻發(fā)，如太湖藍藻爆發(fā)，則引發(fā)了廣泛討論。

政府“十一五”規(guī)劃強調(diào)環(huán)境保護，但地方執(zhí)行普遍滯后，成為居民維權(quán)的直接動力。根據(jù)環(huán)境保護部數(shù)據(jù)，2007-2010年環(huán)境群體事件年均增長29%。

2007年5月，廈門市民組織了大規(guī)模的抗議活動，市民走上街頭，要求政府撤回PX項目的建設(shè)計劃。圖源：Wikimedia Commons

這一階段的主要矛盾是地方政府績效導(dǎo)向發(fā)展模式與居民環(huán)境權(quán)益的沖突。地方政府為追求政績推動項目，但忽略公眾參與，產(chǎn)業(yè)選址成為引發(fā)居民反對的主要原因。鄰避領(lǐng)域擴展到垃圾焚燒廠、PX化工項目和核電廠。這些設(shè)施多為城市必需或新的經(jīng)濟增長點，但污染風(fēng)險高。

居民的訴求從單純反對轉(zhuǎn)向強調(diào)程序正義和風(fēng)險評估，要求政府提供透明的環(huán)評和公眾參與，訴求開始分化，包括改址和補償。抗爭表達形式多樣化，包括集體散步、簽名運動和網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)酵。網(wǎng)絡(luò)的作用放大了事件的影響力，如廈門PX事件通過短信和論壇傳播，參與者超萬人，最終促使項目遷址。鄰避事件的頻繁發(fā)生推動了環(huán)保法規(guī)的完善，如《環(huán)境影響評價法》的修訂。

（三）轉(zhuǎn)型階段（2010s）：從環(huán)境到社會正義

隨著中國城市化深入和中產(chǎn)階級崛起，鄰避運動進入了擴展與轉(zhuǎn)型期。這一階段的主要矛盾從單純的環(huán)境風(fēng)險，擴展到了發(fā)展模式與社會公平正義的爭議。

這一階段鄰避的對象范圍顯著擴大，從過去高污染、高風(fēng)險的“硬”設(shè)施，逐漸轉(zhuǎn)向那些維持城市正常運轉(zhuǎn)所必需、但可能帶來心理不適或帶有“污名”效應(yīng)的設(shè)施，如殯儀館、戒毒中心、低收入住房等，以及可能拉低本地區(qū)平均房價的經(jīng)濟適用房項目。

這類設(shè)施的特殊性在于，反對者自身也往往是其服務(wù)的受益者，使得對鄰避效應(yīng)的計量和討論層面變得更為豐富，引發(fā)了“環(huán)境正義”的爭議，主要矛盾從環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)向分配不公，弱勢群體承擔(dān)更多負面效應(yīng)。

表達方式演變?yōu)榻M織化行動，如通過業(yè)主委員會協(xié)調(diào)的媒體曝光和法律訴訟。數(shù)字化工具如微博加速了傳播，抗爭趨向理性，反對方式從“反應(yīng)性”轉(zhuǎn)向“主動性”，部分成功推動了地方改革，如環(huán)評更加強調(diào)公眾和相關(guān)利益群體的參與。

進入新時期，一個深刻的變量正在重塑這一矛盾格局：隨著經(jīng)濟增速下行，基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)成為拉升城市（街區(qū)）活力的重要增量，發(fā)展與環(huán)境之間的均衡面臨新的挑戰(zhàn)。

二、鄰避的下一步是什么：美國為什么會有反鄰避運動？

作為發(fā)達國家，美國率先經(jīng)歷了鄰避運動，其歷程與中國有較高的相似度。最近幾年美國城市由于產(chǎn)業(yè)空心化和城市需求而催生的“反鄰避運動”（Yes In My Backyard，YIMBY），為中國提供了從鄰避沖突走向合作的借鑒路徑。

美國鄰避從20世紀中葉的環(huán)境抗議演變?yōu)楫敶淖》亢突A(chǔ)設(shè)施沖突，這一過程深受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城市需求和民間反思的影響，反映了經(jīng)濟增長與社會公平的動態(tài)平衡。

（一）全球化的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，美國的鄰避主要以公共服務(wù)項目為主

美國鄰避運動起源于1960-1970年代的環(huán)境主義浪潮。當時，運動主要針對污染型工業(yè)設(shè)施，如化工廠和核電站。1962年Rachel Carson的《寂靜的春天》點燃了公眾對環(huán)境風(fēng)險的關(guān)注，導(dǎo)致1970年《國家環(huán)境政策法》（NEPA）的出臺，該法要求項目環(huán)評，推動了鄰避運動的發(fā)展。

然而，從1980年代開始，美國產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，顯著改變了鄰避格局。嚴格的環(huán)境法規(guī)和勞動力成本上升，例如《清潔空氣法》（1970年）和《超級基金法》（1980年）提高了本土工業(yè)合規(guī)成本，促使企業(yè)外遷。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，1980-2000年，美國制造業(yè)外移比例從15%升至30%，主要轉(zhuǎn)移到中國、墨西哥和越南等國。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移直接減少了美國本土污染型鄰避事件。美國環(huán)保署（EPA）的報告顯示，1990-2010年，美國工業(yè)污染事件下降40%，鄰避焦點從化工廠轉(zhuǎn)向公共服務(wù)項目，如垃圾焚燒廠、監(jiān)獄和無家可歸者庇護所。

例如，1980年代紐約的垃圾處理設(shè)施抗議增多。調(diào)查顯示這一時期鄰避事件中，公共服務(wù)項目占比從20%升至60%，鄰避從“環(huán)境正義”擴展到“社區(qū)公平”，居民的反對不再限于污染，財產(chǎn)貶值和社區(qū)形象受損成為抗議的主要議題。

美國最大的一次鄰避事件可以追溯到1987年美國的“垃圾山事件”（Love Canal Disaster）。圖源：紐約州立大學(xué)檔案館

（二）市中心對產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)項目的需求，催生了反鄰避運動

美國城市化后期，市中心對產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)項目的需求成為“反鄰避運動”的催化劑。2008年金融危機后，人口流入和經(jīng)濟復(fù)蘇導(dǎo)致美國住房短缺加劇，加州等地區(qū)租金中位數(shù)從2010年1,500美元/月升至2024年3,000美元/月。

然而，傳統(tǒng)鄰避（如分區(qū)法規(guī)限制密度）阻礙了供給。布魯金斯學(xué)會的數(shù)據(jù)顯示，2010-2020年美國住房建設(shè)率下降了25%，引發(fā)了住房供應(yīng)不足的風(fēng)險。

這一背景催生了“反鄰避運動”的興起，強調(diào)支持發(fā)展以解決短缺。運動源于市中心區(qū)對住房和公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的上升，以及小城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)需求的增長。

例如，加州YIMBY組織推動法律改革，要求簡化審批以增加密度，隨后反鄰避從市中心擴散到全國，焦點為“包容增長”，強調(diào)公共服務(wù)項目如公共交通和低收入住房，以及企業(yè)投資，如數(shù)據(jù)中心等新型項目。

“反鄰避”（YIMBY）起源于舊金山灣區(qū)年輕的千禧一代，由于無力承擔(dān)當?shù)刈》渴袌?，他們認為美國嬰兒潮一代的鄰避運動是罪魁禍首。圖源：衛(wèi)報

（三）美國反鄰避運動的主要動力、領(lǐng)域和運動形式

美國反鄰避運動的主要動力是住房負擔(dān)危機和經(jīng)濟增長需求。YIMBY起源于舊金山灣區(qū)，動力來自年輕專業(yè)人士對高房價的不滿和對城市活力的追求。當?shù)禺a(chǎn)短缺導(dǎo)致租金上漲（租金占收入的40%）時，數(shù)據(jù)顯示，2015-2024年美國千禧一代的住房擁有率從60%降至45%，進一步推動了YIMBY運動的發(fā)展。

YIMBY聚焦住房和交通問題，如反對鄰避阻礙高鐵建設(shè)。運動形式多樣，包括草根組織、政策游說和媒體倡導(dǎo)，通過在線請愿和州議會游說推動改革。運動還受到經(jīng)濟不平等的驅(qū)動，YIMBY獲得低收入群體的支持，體現(xiàn)了發(fā)展與環(huán)境之間的新均衡考量。

三、從反鄰避運動出現(xiàn)的條件看中國鄰避現(xiàn)象

（一）從發(fā)展階段看，中國鄰避發(fā)展恰好處在美國反鄰避運動前夜

鄰避對象和原因從“硬”的污染問題轉(zhuǎn)向“軟”的心理認知。當前，中國的鄰避運動已從普及高發(fā)期（2007-2010年代）進入擴展轉(zhuǎn)型期（2020年代）。根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)研究院的報告，2020-2024年鄰避事件的頻率從年均200起下降至100起以下，但高密度城市如北京、上海、廣州和深圳的事件占比仍高達60%。

這一下降并非沖突的消退，而是類型的轉(zhuǎn)向：傳統(tǒng)污染設(shè)施的風(fēng)險得到了緩解，同時，心理不適設(shè)施的風(fēng)險上升。這些設(shè)施沒有明顯的污染，但卻引發(fā)了“污名效應(yīng)”。

復(fù)旦大學(xué)教授劉建軍等人認為，這一轉(zhuǎn)向源于居民訴求從健康安全擴展到心理舒適和社會地位。居民對鄰避的態(tài)度也從“絕對排斥”轉(zhuǎn)向了“有條件接受”。

中山大學(xué)教授王寧的調(diào)研顯示，2020-2024年，訴求中經(jīng)濟補償?shù)恼急葟?0%升至50%，居民的心態(tài)從對抗轉(zhuǎn)向了談判。盡管高密度（深圳密度約6,889人/平方公里）放大了心理不適，居民的態(tài)度變得更加務(wù)實，反對不再是“零和游戲”，而是尋求“共贏”。例如，廣州福山循環(huán)經(jīng)濟園通過加大環(huán)保檢測和補貼，某變電站項目通過地下安置和一次性補償，成功將居民的反對轉(zhuǎn)向了支持。

圖源：市國資委企業(yè)改革處。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投資需求上升創(chuàng)造反思鄰避的基礎(chǔ)條件

當前，中國經(jīng)濟增速下滑帶來對基礎(chǔ)設(shè)施投資的渴求，以及居民對公共服務(wù)高質(zhì)量需求的上升，促使居民反思絕對反對的成本，為反思鄰避提供了基礎(chǔ)條件，催生了對鄰避設(shè)施的潛在接受。

首先，經(jīng)濟增速下滑（2024年GDP增長4.7%，2025年預(yù)計為4-5%）加劇了地方政府對投資的需求，但也暴露了鄰避對發(fā)展的阻礙。根據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，2024年基礎(chǔ)設(shè)施投資增長8%，但鄰避延誤了項目落地，影響了區(qū)域經(jīng)濟活力。盡管經(jīng)濟下行可能降低社會的忍耐度，但也促使居民訴求更加務(wù)實，進一步反思絕對的鄰避行為可能阻礙經(jīng)濟增長和就業(yè)。

其次，居民對公共服務(wù)高質(zhì)量需求的上升催生了對鄰避設(shè)施的需求增加。疫情后，健康意識增強（2024年居民健康支出占收入的15%），人們對高效公共服務(wù)（如污水處理和垃圾處理）的要求提高，但高密度城市使得設(shè)施不可避免地靠近住宅。這一情況促使居民開始權(quán)衡“無設(shè)施無服務(wù)”的代價。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的“公共服務(wù)報告”調(diào)查顯示，2023-2025年公共服務(wù)滿意度調(diào)查中，居民對設(shè)施的接受度在補償條件下上升了30%。

（三）社會力量偏弱，制約反鄰避行動能力

盡管基礎(chǔ)條件具備，中國的反鄰避運動仍面臨巨大障礙：我國社會組織的力量較弱，導(dǎo)致其難以像美國YIMBY那樣推動民間反思模式。

一個原因是社會力量難以推動對鄰避運動的深度反思。美國反鄰避的動力來自民間反思。YIMBY起源于2010年代灣區(qū)的草根組織，是對住房危機的自發(fā)響應(yīng)，運動創(chuàng)始人通過博客和社區(qū)會議反思鄰避的非理性，推動政策變革。而在國內(nèi)，公共話題主要由政府主導(dǎo)，社會組織依賴政府資金，主要是服務(wù)型而非倡導(dǎo)型，缺乏獨立反思和推動社會議題的力量。

另一個原因是社會力量難以成為反鄰避治理的發(fā)起者。國外反鄰避運動的主要推動者通常是社會組織或智庫，但在國內(nèi)，這些組織往往具有政府或政府資助背景。在鄰避爭議中，政府與居民直接對立，政府推動項目，居民反對，社會力量作為第三方不僅缺乏推動力量，也缺乏公信力，難以形成有效的第三方協(xié)調(diào)機制。

四、緩和鄰避爭議和推動反思的策略

在經(jīng)濟下行和城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的背景下，推動健康的討論和對鄰避運動的反思，不僅有助于化解沖突，還可催生更包容的反鄰避力量。政策建議應(yīng)從制度、參與、補償、信息和組織培育等多維度入手，推動可持續(xù)的治理實踐。

一是完善法律和制度框架，建立風(fēng)險評估與預(yù)防機制。

完善法律框架是推動鄰避反思的基礎(chǔ)。當前《環(huán)境影響評價法》（2003年修訂）和《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》（2022年修訂）雖有公眾參與條款，但執(zhí)行中往往“走形式”，導(dǎo)致訴求模糊和沖突升級。建議進一步加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中居民意見調(diào)查的比重，明確調(diào)查問卷的必選內(nèi)容，提高居民意見收集、回應(yīng)的質(zhì)量。此外，引入“預(yù)防性原則”，針對高風(fēng)險項目如垃圾焚燒廠，預(yù)設(shè)緩沖區(qū)和應(yīng)急預(yù)案。

二是加強公眾參與和信息透明，構(gòu)建多方對話平臺。

公眾參與不足是鄰避沖突的根源，推動反思需加強信息透明和對話機制。中國當前環(huán)評參與率僅30%，信息不對稱導(dǎo)致訴求隱藏和沖突升級，建議建立全程參與機制。

第一，推行“全過程民主”，在項目規(guī)劃、環(huán)評和運營階段舉行社區(qū)會議。

第二，利用數(shù)字化平臺，如微信小程序，建立“鄰避反饋系統(tǒng)”。居民可實時監(jiān)測項目影響，提高居民信任度。另外，加強對話，避免單向宣傳，通過透明討論，居民可以促進對鄰避的綜合考量，政府可以獲得反饋意見優(yōu)化項目，最終推動從對抗到共贏。

第三，建立公平補償機制，內(nèi)部化負外部性。補償機制缺失加劇鄰避，推動反思需從經(jīng)濟角度內(nèi)部化外部性。美國經(jīng)驗顯示，社區(qū)回饋基金可緩解80%沖突，廣州福山循環(huán)經(jīng)濟園的垃圾焚燒發(fā)電項目通過與社區(qū)的長期合作，建立穩(wěn)定的補償機制，也取得了良好的示范效應(yīng)。應(yīng)該構(gòu)建復(fù)合補償體系，包括貨幣（如房產(chǎn)補貼）和非貨幣（如社區(qū)綠化、醫(yī)療基金）路徑。同時，可以引入“受益共享”模式，居民獲項目收益分成，如就業(yè)優(yōu)先權(quán)。通過補償，居民可反思鄰避的經(jīng)濟成本，推動務(wù)實接受。

第四，培育社會組織和中立發(fā)起者，激發(fā)民間反思力量。社會力量偏弱是國內(nèi)城市反鄰避的主要障礙，推動討論需培育中立發(fā)起者。建議放寬科普類NGO注冊，提高社會對環(huán)保問題的認識，降低鄰避焦慮。借鑒美國“YIMBY”法律，中國可支持“城市發(fā)展聯(lián)盟”組織辯論會。

此外，還可以支持智庫和高校、主流媒體、科研機構(gòu)發(fā)起反思鄰避的論壇或者調(diào)解組織。最后，支持跨界別平臺，圍繞城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性、可行性以及問題解決辦法推動居民、政府和企業(yè)對話，避免對立，推動反鄰避從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向社會共識。

【關(guān)于“城市觀察”】

“城市觀察”是廣州市社會科學(xué)院城市治理研究所副所長、IPP特約研究員孫占卿博士在“IPP評論”開設(shè)的專欄，著力分析當今中國城市發(fā)展所面臨的模式與路徑、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題。

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排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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