秦 虹

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

城市更新研究中心主任

2025年，中國城市更新進程正式邁入戰(zhàn)略深化新階段。3月，住建部明確將2000年前建成的老舊小區(qū)全面納入改造范圍，并鼓勵探索居民自主更新模式；隨后8月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》又明確提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”。這一系列政策動向，標(biāo)志著我國城市發(fā)展理念正經(jīng)歷從“規(guī)模擴張”到“以人為本”的深刻變革，為老舊住房更新指明了新方向。

長期深耕住房政策與城市更新領(lǐng)域權(quán)威專家，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、住建部政策研究中心原主任秦虹闡述道，“自主更新、原拆原建”通過構(gòu)建“居民自治、市場參與、政策保障”的協(xié)同機制，推動城市更新從以往政府主導(dǎo)、自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向多元共治、共建共享的現(xiàn)代治理格局。該模式突出居民的主體地位，依托居民凝聚共識、貢獻智慧、籌集資金等方式，共同破解老舊住房改造中面臨的系統(tǒng)難題，是“人民城市人民建”原則在實踐中的生動體現(xiàn)。

作為較早系統(tǒng)提出城市發(fā)展應(yīng)從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”并倡導(dǎo)“多元共治”治理機制的學(xué)者，秦虹的觀點為理解當(dāng)前政策提供了關(guān)鍵的理論支撐。她同時冷靜地指出，盡管不少試點城市已沉淀出“共識、機制、保障、專業(yè)”的寶貴經(jīng)驗，但該模式在全國大規(guī)模推廣中仍面臨多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)，具體而言，居民觀念更新滯后、產(chǎn)權(quán)共識難以達成、資金平衡存在壓力以及制度調(diào)整的復(fù)雜性，均是不可忽視的推進阻力。

因此，秦虹強調(diào)，未來“老舊住房自主更新、原拆原建”的落地推進，必須堅持“試點先行、精準(zhǔn)施策”的審慎原則。其核心推進路徑在于明確政府、居民、市場等多元主體的權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建可持續(xù)的資金平衡模式，并系統(tǒng)優(yōu)化政策支持體系。唯有通過這三方面協(xié)同發(fā)力，才能為老舊住房自主更新全面推進筑牢制度基礎(chǔ)，最終確?！白灾鞲?、原拆原建”模式健康可持續(xù)發(fā)展。

近期，騰訊財經(jīng)獨家對話中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員秦虹，圍繞“老舊住房自主更新”的政策定位、模式突破、試點經(jīng)驗沉淀、全面推廣的現(xiàn)實挑戰(zhàn)、落地路徑前瞻等角度進行解讀分析。

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政策破局：城市建設(shè)從“規(guī)模擴張”到“以人為本”，核心是從“重物”到“重人”

秦虹認為，《意見》最核心的一點，是全面貫徹“人民城市”理念，推動城市工作價值觀發(fā)生重大調(diào)整。這意味著城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的每一個環(huán)節(jié)，都將回歸人的真實需求，把提升居民生活品質(zhì)和社會福祉作為根本目標(biāo)。城市更新不僅是技術(shù)方法的升級，更是一場深層次的治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革。

文件中特別強調(diào)的“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，正是這一理念的具體落地。秦虹指出，這一模式通過“居民自治＋市場參與＋政策保障”的多元協(xié)同機制，推動更新模式從以往政府主導(dǎo)、自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向多元共治、共建共享的現(xiàn)代治理。與過去不同的是，它突出居民的主體作用，依托居民的共識形成、智慧貢獻和資金參與，共同破解老舊住房改造中面臨的系統(tǒng)性難題，是“人民城市人民建”原則在實際中的深入體現(xiàn)。長期以來，我國城市建設(shè)多以規(guī)模擴展、速度優(yōu)先為導(dǎo)向，老舊小區(qū)改造取得很大成績，但部分老舊住房難以通過改造從根本上回應(yīng)居民對品質(zhì)生活的需求。此次政策明確“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，不僅體現(xiàn)了城市發(fā)展從增量擴張向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)型的大趨勢，也反映了城市治理正向多元共治、精細治理現(xiàn)代化邁進。

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模式突破：業(yè)主成為老舊住房自主更新的重要主體，從“要我改”變?yōu)椤拔乙摹?/strong>

在秦虹看來，“自主更新、原拆原建”模式與傳統(tǒng)的政府推動的老舊小區(qū)改造和“大拆大建”式棚改有著本質(zhì)區(qū)別。

過去無論是維護型的老舊小區(qū)改造，還是拆除重建類的棚改，基本上都是由政府或開發(fā)企業(yè)作為發(fā)起者和出資主體，居民更多處于“配合”和“受益”的位置。而“自主更新”最大的特點是確立了原有居民在整個過程中的主體地位，居民不僅要參與意愿協(xié)商和方案選擇，還要通過共同出資、協(xié)同管理的方式，真正深入?yún)⑴c到更新全過程中。居民從“被動的接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的共建者”，這其實是業(yè)主為了徹底改善居住條件、同時實現(xiàn)自身資產(chǎn)保值增值而主動發(fā)起的一種“投資”行為。業(yè)主成了真正的主體和決策核心，從“要我改”變成了“我要改”，政府的角色也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則制定者、服務(wù)支持者和監(jiān)督保障者。

同時，“原拆原建”也與以往常見的外立面翻新、加固結(jié)構(gòu)、加裝電梯等基礎(chǔ)型和改善型整治不同。秦虹解釋道，其根本區(qū)別在于通過整體拆除重建，從根源上解決老房子存在的功能缺陷和現(xiàn)代設(shè)施缺失等系統(tǒng)性問題，實現(xiàn)居住環(huán)境和功能品質(zhì)的全面升級。它與傳統(tǒng)棚改不一樣的關(guān)鍵在于“原”字：“原拆原建”是原居民地址、原住戶數(shù)量、原住房地塊范圍內(nèi)的更新；而棚改的核心是以房地產(chǎn)增量開發(fā)為動力，靠政府調(diào)規(guī)增容增戶、出讓土地，原居民通過拆遷獲得補償，開發(fā)企業(yè)以銷售商品房盈利。

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經(jīng)驗沉淀：地方實踐為全國推廣提供六大可借鑒經(jīng)驗，“共識、機制、保障、專業(yè)”四大支柱支撐落地

近幾年，北京、上海、廣州、杭州等城市已率先開展“老舊住房自主更新、原拆原建”試點，對于這些先行地區(qū)的自主更新項目，秦虹總結(jié)了六大可借鑒的重要經(jīng)驗：核心可歸納為 “共識、機制、保障、專業(yè)” 四大支柱。

一是居民共識非常關(guān)鍵。如杭州浙工新村項目，最開始就是居民自己強烈要求不采取修修補補的更新模式，主動提出拆除重建，最后的同意率高達99.7%，若沒有這樣的群眾基礎(chǔ)，項目很難推動。

二是要建立有效的自組織協(xié)調(diào)機制。基層政府、社區(qū)、樓棟長這些角色發(fā)揮了重要的“橋梁”作用，耐心做群眾工作，整個過程公開透明，慢慢取得了居民的信任。這種共識達成的機制，是一種治理創(chuàng)新。

三是多元資金分擔(dān)體系需要創(chuàng)新。如南京虎踞北路項目采用“政府補貼40%+居民承擔(dān)60%”的模式，浙工新村項目中的困難戶，政府通過保障房政策進行托底；廣州集群街2號項目更新時，政府幫助協(xié)調(diào)銀行為居民提供低息貸款，有效緩解了居民出資壓力。

四是產(chǎn)權(quán)激勵和容積率調(diào)整是重要動力。北京馬家堡路68號院項目，居民平均每戶出26萬左右，但原來承租的公房變成了有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟適用房，將來補繳出讓金還能轉(zhuǎn)成商品房。目前自主更新中多數(shù)項目還適當(dāng)提高了容積率，不但擴大了居民住房面積，又新增了停車位、便民服務(wù)這些設(shè)施，整體社區(qū)環(huán)境明顯提升，實現(xiàn)多方共贏。

五是政策保障和審批便利不可或缺。北京、南昌等地出臺的危房整治指導(dǎo)意見，為審批開辟“綠色通道”，使居民自主更新有章可循、有路可走。

六是專業(yè)力量介入和技術(shù)創(chuàng)新十分必要。引入代建單位協(xié)助報批、設(shè)計、建設(shè)管理，彌補居民專業(yè)能力不足。采用裝配式建筑等新技術(shù)縮短工期，減少居民過渡時間。

以上這些經(jīng)驗為接下來推動“自主更新”政策提供了很有價值的經(jīng)驗參考。

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現(xiàn)實挑戰(zhàn)：大規(guī)模推進仍面臨觀念轉(zhuǎn)變、共識形成、資金籌集、政策調(diào)整四重挑戰(zhàn)

盡管方向明確且有成功案例，但秦虹認為“自主更新、原拆原建”短期內(nèi)大規(guī)模鋪開仍有難度。她指出，當(dāng)前政策明確對象是“老舊住房”，而不是“老舊小區(qū)”。

從現(xiàn)實條件看，短時間內(nèi)可能推進的主要是D、C級危房和結(jié)構(gòu)安全隱患非常突出、無法通過綜合整治根本解決的老房子，以及早期建設(shè)的功能嚴(yán)重缺失的非成套住宅。

而從機制上看，“自主更新、原拆原建”還需要住房產(chǎn)權(quán)相對清晰，居民意愿高度統(tǒng)一，并具備一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，若有一個大業(yè)主，如單位產(chǎn)權(quán)房，再加上規(guī)劃、金融資金方面的政策支持，項目落地時間推進就會更加順暢。

但整體而言，這類項目目前仍然處于探索和試點階段，短期內(nèi)大規(guī)模鋪開會面臨不少現(xiàn)實難點：

一，觀念轉(zhuǎn)變難。對居住在老舊住房的居民而言，短短一代人的時間里，先后經(jīng)歷從“拆遷致富”的固有預(yù)期，到“無償享受居住改善”的慣性認知，再到“主動出錢提升居住品質(zhì)”的全新觀念轉(zhuǎn)變，這樣的認知迭代過程，對許多居民而言并非易事。

二，共識形成難。許多老舊房屋的產(chǎn)權(quán)狀況錯綜復(fù)雜，且大量房屋處于出租狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)人多非自住群體，這使得項目推進中，從更新方案的確定、是否增設(shè)配套及具體增項內(nèi)容，到每戶出資額度的劃分、各方利益的平衡，再到過渡安置的落實，每一個環(huán)節(jié)要形成統(tǒng)一共識都難度極大。這類共識的達成，離不開兩個關(guān)鍵支撐：一方面需要強有力的基層組織牽頭協(xié)調(diào)，打通產(chǎn)權(quán)人、租客等多方溝通壁壘；另一方面也需專業(yè)力量深度介入，提供技術(shù)、法律以及財務(wù)層面的專業(yè)支持。若缺乏這兩方的推動，老舊房屋更新的共識難以落實，項目推進也會陷入停滯。

三，資金籌集難。居民愿意主動出資參與老舊住房自主更新，核心動力源于對資產(chǎn)增值溢價的預(yù)期，而這一動力能否落地，關(guān)鍵取決于居民自身需承擔(dān)的出資額度、政府可提供的補貼力度、居民投入成本與資產(chǎn)增值收益的賬目能否算出正向結(jié)果。除此之外，客觀層面還存在部分居民因經(jīng)濟條件有限，確實無力承擔(dān)更新所需的出資的現(xiàn)實難題。

四，政策調(diào)整難。老舊住房自主更新涉及諸多制度性環(huán)節(jié)，無論是容積率與規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整、房屋產(chǎn)權(quán)的核查與重新登記，還是歷史遺留問題的梳理解決、項目報批流程的優(yōu)化，每一項工作都需要明確、清晰的政策口徑作為支撐。而這類制度性調(diào)整往往牽扯多方權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，難以在短期內(nèi)快速落地；與此同時，當(dāng)前相關(guān)政策的支持力度、具體實施細則仍存在不確定性，進一步加大了政策調(diào)整的推進難度。

由此可見，盡管老舊住房自主更新的整體方向已明確，部分試點案例也實現(xiàn)了突破，但要真正實現(xiàn)大規(guī)模推廣落地，仍有較長的路要走。后續(xù)還需在實踐中穩(wěn)步探索，不斷優(yōu)化操作流程、完善配套機制，為老舊住房更新的全面推進筑牢制度基礎(chǔ)。

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全面落地路徑前瞻：需堅持“試點先行、精準(zhǔn)施策、多方協(xié)同”原則,更新后資產(chǎn)增值預(yù)期，是居民自主出資的主要決策依據(jù)

對于如何落實《意見》要求，推動“老舊住房自主更新、原拆原建”落地，秦虹認為需堅持“試點先行、精準(zhǔn)施策、多方協(xié)同”的原則，重點把握五大關(guān)鍵發(fā)力點：

把控好推進節(jié)奏，需始終堅持“積極探索、穩(wěn)步推進”原則，將居民意愿與實際需求放在第一位。具體實施中，可優(yōu)先聚焦安全風(fēng)險最突出、群眾反映最強烈的D級危房，再逐步覆蓋C級危房；待試點取得實效后，進一步拓展至其他改造意愿強烈、基礎(chǔ)條件相對成熟的老舊住房，切實保障工作扎實有序推進，不盲目鋪開。

建立有效的機制，其核心是構(gòu)建一個“精準(zhǔn)施策、多元共治”的新型治理框架。這意味著政府要轉(zhuǎn)變角色，從過去大包大攬的“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)檎呓y(tǒng)籌者、規(guī)則制定者和服務(wù)者；市場主體尤其是城市更新相關(guān)企業(yè)，應(yīng)從單純追求利潤轉(zhuǎn)向追求合理回報、注重長期合作與社會效益的可持續(xù)發(fā)展模式；居民則要從被動的“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者、共建者；同時，鼓勵設(shè)計師、規(guī)劃師等專業(yè)團隊深入社區(qū)，從單純提供技術(shù)圖紙轉(zhuǎn)向為社區(qū)賦能，協(xié)助居民形成共識、優(yōu)化方案。

強化資金保障，必須明確政府、居民、企業(yè)、金融機構(gòu)等各方責(zé)任邊界，構(gòu)建可持續(xù)的資金平衡模式。具體而言，政府應(yīng)通過補助、以獎代補、減免稅費等方式給予引導(dǎo)支持；居民出資部分需控制在其可承受范圍內(nèi)，并與其未來資產(chǎn)增值預(yù)期相銜接，尤其是產(chǎn)權(quán)清晰且有大業(yè)主的單位宿舍類項目更易推動；作為實施主體的更新企業(yè)應(yīng)堅持“微利可持續(xù)”原則，避免短期逐利傾向，保障項目長期落地；金融機構(gòu)可創(chuàng)新提供低息專項貸款、城市更新基金等適配金融產(chǎn)品，為項目提供多元化資金支持。核心在于算清“收益賬”與“成本賬”，通過建立利益平衡機制，最終形成多方共贏的更新資金保障方案。

完善政策支持，各地應(yīng)結(jié)合自身實際，在規(guī)劃政策上予以優(yōu)化，例如適當(dāng)放寬容積率、建筑密度、產(chǎn)權(quán)年限等規(guī)定，明確產(chǎn)權(quán)登記和認定規(guī)則；在資金政策上，出臺稅費減免、城市更新專項資金等實質(zhì)性支持；同時，優(yōu)化審批流程，設(shè)立綠色通道，形成有利于自主更新的政策環(huán)境。

實際時機玉動力機制是現(xiàn)實考量。居民愿意自主出資更新，除了解決安全隱患這一基本訴求外，更主要的動力來自于更新后顯著的資產(chǎn)增值溢價預(yù)期。因此，現(xiàn)實中只有真正的老舊住房，其與周邊房價差距較大，居民出資更新的意愿才可能大，自主更新才有可行性。所以，政策推動需結(jié)合實際，因勢利導(dǎo)，精準(zhǔn)匹配群眾需求與現(xiàn)實動力。

文章來源：騰訊財經(jīng)

微信編輯：張菁菁

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