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編者按：

中美關(guān)系再度迎來關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

自9月中旬中美馬德里經(jīng)貿(mào)會(huì)談后，美方在一個(gè)月內(nèi)密集出臺(tái)多項(xiàng)針對(duì)中國(guó)的打壓舉措，包括擴(kuò)展出口管制“實(shí)體清單”并以“穿透性規(guī)則”將數(shù)千家中國(guó)企業(yè)納入制裁范圍、對(duì)華船只增收“港口費(fèi)”等措施。中方則宣布對(duì)美國(guó)船舶征收特別港務(wù)費(fèi)，同時(shí)對(duì)含有中國(guó)成分的境外稀土相關(guān)物項(xiàng)及技術(shù)實(shí)施出口管制。10月11日，特朗普政府威脅將自11月1日起將對(duì)所有中國(guó)輸美商品加征100%的關(guān)稅。針鋒相對(duì)之下，中美關(guān)系再次陷入僵局。

不過，隨著APEC會(huì)期臨近，特朗普政府開始釋放緩和信號(hào)。美方已對(duì)數(shù)十種產(chǎn)品實(shí)行“對(duì)等關(guān)稅”豁免，并在與其他國(guó)家達(dá)成貿(mào)易協(xié)議時(shí)表示，愿意將更多產(chǎn)品排除在關(guān)稅范圍之外。這一定程度上為中美重啟談判和恢復(fù)高層溝通預(yù)留空間。近日，中方經(jīng)貿(mào)牽頭人、國(guó)務(wù)院副總理何立峰與美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)貝森特、貿(mào)易代表格里爾舉行視頻通話，雙方同意盡快啟動(dòng)新一輪經(jīng)貿(mào)磋商。據(jù)分析，稀土、芬太尼和大豆預(yù)計(jì)將成為新一輪磋商的三大核心議題。

IPP助理研究員徐偉鈞根據(jù)當(dāng)下中美局勢(shì)，從四個(gè)方面做出了基本判斷：第一，中國(guó)通過稀土、鋰電池及農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域的出口管制與關(guān)稅調(diào)整，展現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性政策效力，有效提升了美方理性談判的意愿；第二，特朗普政府此前的強(qiáng)硬表態(tài)更多是一種策略性宣示，實(shí)則仍有推動(dòng)談判與元首會(huì)晤的政治意愿；第三，中美貿(mào)易博弈已超出雙邊范疇，成為牽動(dòng)歐盟、東盟等多方穩(wěn)定預(yù)期的系統(tǒng)性議題；第四，APEC峰會(huì)上的元首會(huì)晤雖可能難以直接促成全面協(xié)議，但只要能成功把談判從僵局中向前推進(jìn)一步，賦予技術(shù)團(tuán)隊(duì)清晰的任務(wù)與時(shí)間表，便已為后續(xù)落實(shí)與最終協(xié)議的達(dá)成奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)。

徐偉鈞 博士

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）助理研究員

自9月19日中美元首通話之后，中美關(guān)系經(jīng)歷了短暫的緩和，全球各界開始普遍關(guān)注和期待中美元首將于本月底舉行的APEC峰會(huì)上舉行會(huì)晤。然而，美國(guó)商務(wù)部在9月底突然發(fā)布出口管制新規(guī)，將多家中國(guó)企業(yè)納入制裁范圍，以收緊對(duì)半導(dǎo)體和芯片制造設(shè)備的出口限制，中方則決定對(duì)部分稀土相關(guān)物項(xiàng)實(shí)施出口管制，雙方關(guān)系再度走向緊張。

10月11日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普威脅稱，將對(duì)來自中國(guó)的所有產(chǎn)品征收100%的關(guān)稅，并暗示已無必要舉行中美元首會(huì)晤。然而，在美國(guó)資本市場(chǎng)產(chǎn)生劇烈震動(dòng)之后，特朗普對(duì)中國(guó)的態(tài)度再次轉(zhuǎn)向緩和，稱中美關(guān)系只是“遇到點(diǎn)小問題”。10月18日，中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理何立峰與美國(guó)財(cái)長(zhǎng)貝森特和貿(mào)易代表格里爾舉行視頻通話，雙方同意盡快舉行新一輪中美經(jīng)貿(mào)磋商。

那么，如何理解中美關(guān)系近段時(shí)間的突然波動(dòng)？

我們認(rèn)為，從本質(zhì)上來看，中美雙方近期的互動(dòng)是在走向元首會(huì)晤的同時(shí)，用政策動(dòng)作展示己方的籌碼和試探對(duì)方的底線。基于前述現(xiàn)實(shí)，我們對(duì)當(dāng)前局勢(shì)做出以下四點(diǎn)基本判斷。

一、中國(guó)運(yùn)用的政策工具具有實(shí)質(zhì)效力，有效提升了美方理性談判的意愿

中國(guó)利用稀土、鋰電池及相關(guān)關(guān)鍵物項(xiàng)出口管制，通過上游原料優(yōu)勢(shì)對(duì)下游關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)實(shí)施“全鏈條管制”，形成了對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)打擊。

具體而言，中國(guó)不僅擴(kuò)大了稀土元素及相關(guān)技術(shù)管制的強(qiáng)度和適用范圍，還借鑒美國(guó)在芯片管制領(lǐng)域的“長(zhǎng)臂管轄”邏輯，規(guī)定凡含中國(guó)稀土的產(chǎn)品出口均須審批，從而精準(zhǔn)打擊美國(guó)高科技和國(guó)防產(chǎn)業(yè)鏈。

美國(guó)缺乏完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈，超過八成中重稀土依賴中國(guó)進(jìn)口，在芯片、新能源電池及軍用裝備制造等關(guān)鍵領(lǐng)域與中國(guó)稀土供應(yīng)鏈高度綁定。盡管美方加速推進(jìn)稀土自主化與供應(yīng)鏈去中國(guó)化，但受限于產(chǎn)業(yè)建設(shè)周期長(zhǎng)、本土開采分離技術(shù)不成熟及環(huán)保政策約束等阻礙，短期內(nèi)難以在美國(guó)本土建立替代性的加工能力。[1]

中國(guó)商務(wù)部近期發(fā)布了六項(xiàng)稀土出口管制公告，將全部十七種稀土元素及相關(guān)技術(shù)納入管控范圍。圖源：路透社

此外，2025年前七個(gè)月中國(guó)電網(wǎng)級(jí)鋰離子電池占美國(guó)進(jìn)口總量的65%[2]，中國(guó)針對(duì)鋰電池及人造石墨負(fù)極材料的出口管制將直接沖擊美國(guó)能源基建，影響美國(guó)本土能源供應(yīng)穩(wěn)定性，加劇其產(chǎn)業(yè)能源需求壓力。

除了產(chǎn)業(yè)層面之外，中國(guó)的大豆牌也精準(zhǔn)打擊了特朗普的核心支持群體，加重了其政治負(fù)擔(dān)。2025年5月起，中國(guó)將美國(guó)大豆、高粱進(jìn)口關(guān)稅從15%提至34%并暫停采購(gòu)，直接導(dǎo)致美國(guó)大豆價(jià)格暴跌、農(nóng)民收入銳減。美國(guó)大豆協(xié)會(huì)警告稱，中國(guó)退出市場(chǎng)將對(duì)農(nóng)戶造成毀滅性打擊。[3]

農(nóng)民向來是特朗普的核心支持群體之一，但隨著中國(guó)暫停采購(gòu)美國(guó)大豆，大豆種植者開始向特朗普政府施壓敦促其與中國(guó)達(dá)成貿(mào)易協(xié)議以確保大量大豆采購(gòu)合同。[4]

2025年9月美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員代表團(tuán)訪華時(shí)，推動(dòng)中國(guó)恢復(fù)大豆進(jìn)口也成為了一個(gè)焦點(diǎn)議題。盡管特朗普試圖通過多種方式安撫選民群體，包括10月1日在社交媒體發(fā)言稱大豆將是中美元首會(huì)晤的主要議題、在7日宣布擬推出數(shù)十億美元的農(nóng)業(yè)救濟(jì)計(jì)劃等，但受政府關(guān)門影響，相關(guān)補(bǔ)助短期內(nèi)難以落實(shí)，安撫效果有限。

由于與中國(guó)的貿(mào)易中斷，以及材料成本的上漲，預(yù)計(jì)今年美國(guó)大豆種植戶每英畝將虧損約100美元。圖源：Fox News

中國(guó)通過管制稀土出口、暫停大豆進(jìn)口等政策工具，對(duì)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)和特朗普政府執(zhí)政穩(wěn)定性產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性沖擊，有效提升了美方以相對(duì)平等的姿態(tài)重回談判桌、尋求達(dá)成某種政治性共識(shí)的意愿。這一點(diǎn)也體現(xiàn)在特朗普政府的態(tài)度變化上：特朗普最初威脅對(duì)中國(guó)輸美商品額外加征100%關(guān)稅，后逐步緩和姿態(tài)并暗示可能取消該計(jì)劃；美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)貝森特也于10月15日表態(tài)，希望繼續(xù)延長(zhǎng)關(guān)稅暫停期，以換取中國(guó)在稀土管制舉措上的調(diào)整[5]。

二、特朗普的強(qiáng)硬表態(tài)更多是一種策略性宣示，美方仍有推進(jìn)談判和開展元首會(huì)晤的意愿

雖然特朗普發(fā)出了對(duì)中國(guó)商品額外加征100%關(guān)稅以及取消在APEC峰會(huì)期間元首會(huì)晤的威脅，但是這些表態(tài)更多是為了宣示強(qiáng)硬態(tài)度以及展示美方的籌碼。一方面，出于國(guó)內(nèi)政治的需要，在中國(guó)采取行動(dòng)之后，特朗普需要使用強(qiáng)硬的措辭進(jìn)行回應(yīng)，以宣示態(tài)度和決心，避免顯得軟弱。

另一方面，出于與中國(guó)繼續(xù)談判的需要，在中國(guó)方面出牌之后，特朗普也需要展示美國(guó)的籌碼，用這種高壓言辭作為談判杠桿，目的是在首腦會(huì)談爭(zhēng)取更多的議價(jià)空間。不過，特朗普政府仍然具有推進(jìn)中美貿(mào)易談判和開展元首會(huì)晤的意愿。一個(gè)證據(jù)是特朗普在宣布額外加征100%關(guān)稅的計(jì)劃時(shí)，稱新關(guān)稅將于11月1日生效。

而APEC峰會(huì)將于10月31日在韓國(guó)慶州舉行，特朗普選擇這一生效時(shí)間顯然為兩國(guó)元首在APEC期間會(huì)晤并達(dá)成共識(shí)留有余地。此外，在引發(fā)市場(chǎng)震蕩后，特朗普政府也密集表態(tài)試圖平息事態(tài)，他們?cè)谡故緩?qiáng)硬態(tài)度的同時(shí)，也釋放了一些積極信號(hào)。10月12日，特朗普在社交媒體上發(fā)帖稱“別擔(dān)心中國(guó)，一切都會(huì)好起來的！”，并表示中美雙方都不希望國(guó)家“陷入經(jīng)濟(jì)大蕭條”。

同日，美國(guó)副總統(tǒng)萬斯也表示，中美之間的談判仍在繼續(xù)，如果中方愿意理性應(yīng)對(duì)，美國(guó)也將如此。[6]10月13日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)貝森特表示，特朗普仍有望于10月下旬在韓國(guó)與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面，因?yàn)殡p方都希望在新的關(guān)稅威脅和出口管制后緩解緊張局勢(shì)。[7]

10月14日，美國(guó)貿(mào)易代表格里爾接受采訪時(shí)也宣稱美方仍計(jì)劃進(jìn)行元首會(huì)晤，但他暗示具體安排可能根據(jù)事態(tài)發(fā)展而調(diào)整。[8]總體來說，歷史上元首級(jí)接觸常在重大分歧中起到降溫與重新設(shè)定談判路徑的功能，當(dāng)前中美雙方仍然可以朝著這個(gè)方向去努力。

三、中美貿(mào)易談判不僅是雙邊博弈，更牽涉到多方對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期

中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的每一次重大動(dòng)作都超出了傳統(tǒng)意義上雙邊的范疇，在產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)、地緣政治博弈與多邊關(guān)系交織的背景下，演變?yōu)闋縿?dòng)全球穩(wěn)定預(yù)期的系統(tǒng)性議題。

例如，中國(guó)對(duì)稀土實(shí)施的出口管制，將會(huì)直接影響歐盟、日韓等依賴相關(guān)原材料的制造商；而美國(guó)針對(duì)中國(guó)制造船舶的收費(fèi)政策，即便對(duì)?？棵绹?guó)港口的非中國(guó)航運(yùn)企業(yè)也同樣適用。中國(guó)此次的稀土管制措施，在形式上與美國(guó)此前對(duì)半導(dǎo)體的限制形成呼應(yīng)——雙方都在將國(guó)家安全與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合，試圖在全球范圍內(nèi)構(gòu)建對(duì)生產(chǎn)要素與技術(shù)鏈條具有約束力的規(guī)則框架。

2024年，60%的全球大型船舶由中國(guó)制造，五年前的這個(gè)比例是44%。圖源：路透社

面對(duì)這種“規(guī)則全球化”的影響，歐盟、東盟、日韓等第三方國(guó)家感受到的壓力難以通過在中美之間保持中立來化解。如果中美博弈進(jìn)一步升級(jí)，迫使第三方國(guó)家陷入選邊站隊(duì)的境地，更大概率出現(xiàn)的局面是多數(shù)國(guó)家最終倒向美國(guó)。從歐洲國(guó)家的角度來看，歐盟既無法割舍與美國(guó)的安全與價(jià)值聯(lián)結(jié)，也無法在經(jīng)濟(jì)上與中國(guó)徹底脫鉤。

表面上，中歐之間基于應(yīng)對(duì)特朗普沖擊存在很多共同利益，但實(shí)際上歐盟的態(tài)度并不如中國(guó)預(yù)期：一方面擔(dān)心被美國(guó)拋棄，另一方面也警惕被視為加入中國(guó)對(duì)抗特朗普政府的統(tǒng)一戰(zhàn)線中。如果中美貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)一步升級(jí)，歐盟大概率倒向美國(guó)一方。一個(gè)證據(jù)是在中國(guó)的稀土管制措施出臺(tái)后，歐盟層面明確表態(tài)希望與美國(guó)協(xié)調(diào)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。[9]

從東南亞國(guó)家的角度來看，東盟在經(jīng)貿(mào)上與中國(guó)聯(lián)系緊密，但也長(zhǎng)期依賴美國(guó)的安全合作、技術(shù)支持與市場(chǎng)準(zhǔn)入。盡管東南亞國(guó)家仍然試圖在中美之間保持平衡，但在特朗普政府的壓力之下，越來越多的東盟國(guó)家開始在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向美國(guó)靠攏。

美國(guó)貿(mào)易代表格里爾在9月與東南亞各國(guó)官員會(huì)面時(shí)表示，美國(guó)預(yù)計(jì)將在未來幾個(gè)月內(nèi)與更多東南亞國(guó)家敲定貿(mào)易協(xié)議。圖源：路透社

美國(guó)已經(jīng)與越南、印度尼西亞、柬埔寨、菲律賓等國(guó)達(dá)成了貿(mào)易協(xié)議，其中多包含針對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易商品加征額外關(guān)稅的條款——這實(shí)質(zhì)上是對(duì)中國(guó)經(jīng)東南亞進(jìn)行轉(zhuǎn)口貿(mào)易的封堵，也象征著這些國(guó)家對(duì)特朗普政府的妥協(xié)。

由此可見，推進(jìn)中美貿(mào)易談判不僅符合兩國(guó)的直接利益，更符合歐盟、東盟乃至全球?qū)Ψ€(wěn)定的預(yù)期。中美談判的外溢效應(yīng)表明，第三方行為體會(huì)基于對(duì)未來規(guī)則與市場(chǎng)可預(yù)見性的評(píng)估，調(diào)整自身政策與對(duì)外經(jīng)濟(jì)布局。任何忽視第三方反應(yīng)的單邊勝負(fù)思維，都難以持久地穩(wěn)住全球供應(yīng)鏈與市場(chǎng)信心。中美貿(mào)易談判的價(jià)值不僅在于維護(hù)雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更在于為第三方提供一個(gè)可預(yù)期的外部環(huán)境，避免產(chǎn)業(yè)鏈因短期政治經(jīng)濟(jì)波動(dòng)被迫頻繁重構(gòu)，從而把中美競(jìng)爭(zhēng)的外溢效應(yīng)控制在可管理的范圍內(nèi)。

四、中美APEC元首會(huì)晤難以直接達(dá)成全面協(xié)議，其核心價(jià)值在于推動(dòng)談判再進(jìn)一步

中美當(dāng)前的貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端仍存在大量懸而未決的議題，包括貿(mào)易逆差、供應(yīng)鏈安全、稀土、半導(dǎo)體、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、爭(zhēng)端解決機(jī)制等都還沒有達(dá)成一致。

在兩國(guó)互有強(qiáng)烈政治訴求和面臨國(guó)內(nèi)壓力的背景下，在短時(shí)間內(nèi)就簽署一份全面、細(xì)致且可執(zhí)行的協(xié)議的可能性非常小，只通過一次會(huì)晤也難以將所有技術(shù)性與法律性細(xì)節(jié)一并解決。近期中美圍繞稀土出口管制的爭(zhēng)論進(jìn)一步證明，中美之間的分歧具有高度復(fù)雜性與跨部門屬性，無法通過一次短暫會(huì)晤就全部消解。

但是，在APEC峰會(huì)上實(shí)現(xiàn)元首會(huì)晤的價(jià)值并不在于一次性解決所有分歧，而在于“推動(dòng)談判再向前走一步”。自特朗普再次上臺(tái)以來，中美兩國(guó)元首尚未進(jìn)行過面對(duì)面的直接接觸。一旦實(shí)現(xiàn)最高領(lǐng)導(dǎo)人層面的會(huì)見，即便時(shí)間有限，也能發(fā)揮三個(gè)關(guān)鍵作用：

第一，釋放緩和的政治信號(hào)，降低局勢(shì)進(jìn)一步升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，為后續(xù)談判營(yíng)造基本氛圍；

第二，通過達(dá)成政治性承諾或“行動(dòng)路線圖”，為兩國(guó)官僚機(jī)構(gòu)下達(dá)明確的政治指令與授權(quán)，確定談判的方向甚至?xí)r間表；

第三，為各自國(guó)內(nèi)支持談判的政治力量提供正當(dāng)性支撐，從而緩解短期內(nèi)的政治阻力。

從客觀條件來看，中美元首會(huì)晤在時(shí)間和形式上也受到APEC峰會(huì)日程的限制。鑒于峰會(huì)時(shí)間較短、議程密集，且雙方還需要與其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，這使得中美元首會(huì)晤的時(shí)長(zhǎng)面臨客觀限制。因此，對(duì)此次會(huì)晤更務(wù)實(shí)的定位應(yīng)是“達(dá)成政治共識(shí)”而非“簽署最終協(xié)議”。

雙方元首可以圍繞中美貿(mào)易談判輸出一些可執(zhí)行的政治共識(shí)，并推動(dòng)兩國(guó)官僚機(jī)構(gòu)按照共識(shí)落地推進(jìn)。任何能讓談判“再前進(jìn)一步”的共識(shí)，即便只是書面化的政治共識(shí)或工作任務(wù)清單，都是重要的階段性成果。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，如果要達(dá)成真正意義上的“全面協(xié)議”，更可行的路徑是依托雙方元首互訪的契機(jī)，在主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)下進(jìn)行更深入、排他性的談判。

而在APEC峰會(huì)這種多邊場(chǎng)合的有限窗口內(nèi)，對(duì)此次會(huì)晤的合理預(yù)期應(yīng)側(cè)重于“打開局面、明確方向、授權(quán)官僚機(jī)構(gòu)推進(jìn)”。只要元首會(huì)晤能成功把談判從僵局中向前推進(jìn)一步，賦予技術(shù)團(tuán)隊(duì)清晰的任務(wù)與時(shí)間表，便已為后續(xù)落實(shí)與最終協(xié)議的達(dá)成奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)。

徐偉鈞 華南理工大學(xué)公共政策研究院 助理研究員

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*參考文獻(xiàn)：

1.Gracelin Baskaran and Meredith Schwartz, “The Consequences of China’s New Rare Earths Export Restrictions”, CSIS, April 14, 2025, https://www.csis.org/analysis/consequences-chinas-new-rare-earths-export-restrictions

2.Lili Pike, Coco Liu, and Tope Alake, “China's New Weapon in US TradeTalks: Batteries”, Bloomberg, October 12, 2025, https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-10-11/us-china-trade-talks-battery-export-controls-provide-new-leverage

3.Rachel Leingang, “US farmers caught in Trump-China trade war – who’ll buy the soybeans?”, The Guardian, Oct 10 2025, https://www.theguardian.com/us-news/2025/oct/10/trump-china-trade-war-soybeans

4.Leah Douglas, “US soybean farmers urge Trump to make purchase deal with China”, Reuters, Aug 19, 2025, https://www.reuters.com/world/china/us-soybean-farmers-urge-trump-make-purchase-deal-wi

5.David Lawder and Andrea Shalal, “Greer, Bessent blast China's rare earths curbs, urge Beijing not to implement them”, Oct 16, 2025, https://www.reuters.com/world/china/us-officials-blast-chinas-actions-rare-earths-urge-beijing-back-down-2025-10-15/

6.Josh Wingrove and María Paula Mijares Torres, “Trump, Vance Open Door to China Deal as Trade Spat Drags On”, Bloomberg, Oct 12, 2025, https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-10-12/vance-says-us-holds-more-cards-in-escalating-china-trade-spat.

7.Susan Heavey, Doina Chiacu and Joe Cash, “Trump on track to meet Xi in South Korea, Bessent says”, Reuters, Oct 14, 2025, https://www.reuters.com/world/china/trump-track-meet-xi-south-korea-bessent-says-2025-10-13/.

8.Spencer Kimball, “Trump trade rep says new 100% tariff on China depends on Beijing’s next move”, CNBC, Oct 14, 2025,

9.Philip Blenkinsop, “EU seeks US alliance to counter China rare earth crackdown”, Reuters, Oct 14, 2025, https://www.reuters.com/world/china/eu-seeks-us-alliance-counter-china-rare-earth-crackdow

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個(gè)獨(dú)立、非營(yíng)利性的知識(shí)創(chuàng)新與公共政策研究平臺(tái)。IPP圍繞中國(guó)的體制改革、社會(huì)政策、中國(guó)話語權(quán)與國(guó)際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識(shí)創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識(shí)創(chuàng)新和政策研究平臺(tái)，成為領(lǐng)先世界的中國(guó)智庫(kù)。