管兵

華南理工大學(xué)

公共管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)

國(guó)家治理研究中心執(zhí)行主任

羅俊

華南理工大學(xué)

公共管理學(xué)院

國(guó)家治理研究中心

博士研究生

任務(wù)型組織的科層化

——以A市城鎮(zhèn)化過程中的組織變遷為例

來(lái)源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2023年第6期

作者 | 管兵、羅俊

責(zé)任編輯 | 趙夢(mèng)瑤

任務(wù)型組織因特定任務(wù)而生，具有臨時(shí)性和易變性。本文關(guān)注的核心問題即什么因素導(dǎo)致了任務(wù)過程中組織形式的選擇與變遷。本文采用個(gè)案研究的方法，考察了A市在長(zhǎng)達(dá)20年的任務(wù)周期里推進(jìn)城鎮(zhèn)化任務(wù)所采取的傳統(tǒng)科層制、任務(wù)型組織和任務(wù)型組織科層化三種組織形式。本文以任務(wù)為解釋視角，具體界定任務(wù)的縱向?qū)傩?、橫向?qū)傩院蛣?dòng)態(tài)屬性，以任務(wù)屬性的組合變遷解釋組織變遷。本文認(rèn)為，任務(wù)型組織是政府針對(duì)任務(wù)激勵(lì)、任務(wù)復(fù)雜性和新任務(wù)的組織回應(yīng)，這是中國(guó)改革開放以來(lái)科層制演變的一種現(xiàn)實(shí)途徑。

不同的組織形式在成員激勵(lì)、資源分配等方面存在差異，這種差異往往會(huì)導(dǎo)致不同的治理效果?？茖又谱鳛樽顬槌Ｒ姷慕M織形式，依賴?yán)硇缘囊?guī)則運(yùn)作來(lái)保障效率，嚴(yán)格的規(guī)章制度使得科層制更加適合處理常規(guī)的日常事務(wù)（趙鼎新，2019），然而，隨著治理情境日益復(fù)雜，科層組織難以應(yīng)對(duì)突發(fā)性和新異性事件帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在實(shí)際的治理過程中，政府往往采用不同的組織形式來(lái)彌補(bǔ)科層制的不足，其中一種組織形式即任務(wù)型組織（adhocracy）。早期有學(xué)者認(rèn)為，任務(wù)型組織會(huì)取代科層制（Bennis，1967）。時(shí)至今日，雖然科層組織仍然是主流的組織形式，但任務(wù)型組織也越來(lái)越常見，有的任務(wù)型組織也實(shí)現(xiàn)了常設(shè)化，成為科層組織的一部分。那么應(yīng)該如何理解這種組織形式演化，其背后的動(dòng)力是什么，對(duì)科層組織又有何影響？

本文聚焦于A市城鎮(zhèn)化過程中的組織變遷。從2001年至今，A市政府先后采用數(shù)種不同的組織形式來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在城鎮(zhèn)化初期，A市政府將城鎮(zhèn)化任務(wù)分解，分配至科層各個(gè)職能部門。在這種模式下，以“城中村”改造為中心的城鎮(zhèn)化政策進(jìn)展有限。到了2009年，A市政府成立了“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組與“三舊”改造辦公室（簡(jiǎn)稱“舊改辦”）來(lái)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化工作。在新機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化工作迎來(lái)更多創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化改造取得突破性進(jìn)展。2015年后，“舊改辦”常設(shè)化為城市更新局，成為正式的科層職能部門，城鎮(zhèn)化工作逐漸常態(tài)化并得到快速推進(jìn)。隨著2018年的中央黨政機(jī)構(gòu)改革，A市也調(diào)整政府職能部門，取消城市更新局，將其職能并入其他部門。因此，本文的核心經(jīng)驗(yàn)問題是：這一過程中組織形式因何而變遷？

針對(duì)任務(wù)型組織已有不少研究。現(xiàn)有研究或從結(jié)構(gòu)性視角出發(fā)，用合法性和效率等機(jī)制來(lái)解釋任務(wù)型組織的命運(yùn)；或從規(guī)范性角度推論任務(wù)型組織一般適用于處理非常規(guī)性任務(wù)。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合作者收集的個(gè)案資料，動(dòng)態(tài)性地分析組織形式的變遷，此外，本研究對(duì)任務(wù)屬性進(jìn)行操作化，以縱向維度、橫向維度和時(shí)間維度界定任務(wù)屬性?？v向維度指上下級(jí)政府關(guān)系視角下的任務(wù)屬性，具體體現(xiàn)為任務(wù)的議程設(shè)置、任務(wù)的本地化和相關(guān)激勵(lì)。橫向維度表現(xiàn)為任務(wù)復(fù)雜性，單一性任務(wù)往往由單一部門對(duì)接，復(fù)雜性任務(wù)則涉及多個(gè)部門，可能需要成立專門的任務(wù)型組織承接。時(shí)間維度指任務(wù)的動(dòng)態(tài)性，同一項(xiàng)任務(wù)的屬性隨著科層結(jié)構(gòu)與治理情境的互構(gòu)而不斷變化。

本研究搜集了A市從2000年至今和城鎮(zhèn)化有關(guān)的資料，其中官方的政策文本包括政策文件、政策解讀與細(xì)則、政府網(wǎng)站公布的工作計(jì)劃、工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告、地方年鑒和地方統(tǒng)計(jì)年鑒等，還包括媒體對(duì)事件的追蹤與報(bào)道和相關(guān)學(xué)術(shù)研究中的數(shù)據(jù)與材料。此外，作者還訪談了三位以前就職于市級(jí)和區(qū)級(jí)城市更新局的工作人員和相關(guān)知情人，并調(diào)查了近30個(gè)“城中村”，對(duì)社區(qū)和村的書記主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作人員進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)化的訪談。他們是“城中村”城鎮(zhèn)化工作的直接參與者，在村社中工作時(shí)間較長(zhǎng)，與相關(guān)部門直接對(duì)接，對(duì)“城中村”情況，相關(guān)政策的執(zhí)行細(xì)節(jié)、效果及影響都較為了解。

一、任務(wù)型組織理論與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

任務(wù)型組織理論在公共組織中的應(yīng)用源于20世紀(jì)60、70年代對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府中存在的大量臨時(shí)性組織的研究。一些研究也將其用于分析中國(guó)政府中以“辦公室”“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的臨時(shí)組織。通過梳理既有文獻(xiàn)，這一部分嘗試?yán)迩迦蝿?wù)型組織產(chǎn)生的原因、組織特征以及它和科層部門的差異，并提出本研究的分析框架。

（一）任務(wù)型組織的產(chǎn)生：對(duì)科層制的反思

自韋伯以降，理想型的科層組織就是效率的代名詞。但科層制在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作卻并不完美，因此學(xué)者們對(duì)科層制的效率產(chǎn)生懷疑（Albrow，1970；DiMaggio & Powell,1983；Towns，1967；Kamenka，1989；March & Olson，1989；Merton et al.,1952；Scott，1995；Weber，1958）。任務(wù)型組織的出現(xiàn)就是為了應(yīng)對(duì)科層組織的“失靈”。任務(wù)型組織的研究從美國(guó)的私人部門開始，后來(lái)被應(yīng)用到政府部門當(dāng)中，其范疇包括以特定任務(wù)為導(dǎo)向的非正式機(jī)構(gòu)。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)的背景下，有學(xué)者認(rèn)為科層制最終會(huì)被任務(wù)型組織取代（Bennis，1967）。

國(guó)外對(duì)任務(wù)型組織在政府中的角色和作用雖有所研究，但尚未形成系統(tǒng)、持續(xù)的研究體系，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也不多。國(guó)內(nèi)對(duì)任務(wù)型組織的研究相對(duì)充分，在經(jīng)驗(yàn)和理論層面均有所發(fā)展。張康之率先對(duì)“任務(wù)型組織”這一概念進(jìn)行分析，在規(guī)范層面討論了任務(wù)型組織的設(shè)立、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、資源獲取和解散等問題（張康之、李盛鑫，2007）。后續(xù)實(shí)證研究充分關(guān)注了“領(lǐng)導(dǎo)小組”（周望，2015）、“工作組”（原超，2017）、“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”（謝延會(huì)、陳瑞蓮，2014；劉軍強(qiáng)、謝延會(huì)，2015）等概念下的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象。一些研究在分析這些組織現(xiàn)象時(shí)進(jìn)一步拓展了任務(wù)型組織理論，指出了中外任務(wù)型組織的差異（Chen，2020），以及在科層制的組織環(huán)境中如何設(shè)置任務(wù)型組織可以達(dá)到更好的治理成效（謝秋山、陳世香，2018）。

對(duì)任務(wù)型組織的中外學(xué)術(shù)研究發(fā)展差異原因在于任務(wù)型組織在科層組織中的定位有本質(zhì)區(qū)別。單一制的行政體制、職責(zé)同構(gòu)的硬性約束以及快速轉(zhuǎn)型期的治理變遷等因素共同塑造了任務(wù)型組織在中國(guó)科層組織中獨(dú)特而重要的地位。這類組織在政策過程中能夠包容更多試錯(cuò)行為（Birkinshaw & Ridderstrale，2015），此外，以推進(jìn)任務(wù)為核心目標(biāo)，任務(wù)型組織能夠統(tǒng)合各類臨時(shí)機(jī)構(gòu)，抓住“任務(wù)”的本質(zhì)特征，為學(xué)術(shù)研究提供更為一般性的理論解釋。

（二）層級(jí)結(jié)構(gòu)與組織形式選擇

任務(wù)型組織與“任務(wù)”直接相關(guān)，同時(shí)，任務(wù)受到科層結(jié)構(gòu)的層級(jí)性影響，絕大部分任務(wù)是自上而下的，許多因素影響了組織形式的選擇。傳統(tǒng)任務(wù)型組織理論認(rèn)為任務(wù)型組織較之于科層組織更有效率。原因在于，任務(wù)型組織是一種“暫時(shí)的結(jié)構(gòu)”，它打破了傳統(tǒng)組織部門之間存在的邊界（Waterman，1992）?！熬仃囀健钡慕M織結(jié)構(gòu)（Kolodny，1979；Gottlieb，2007）能夠迅速應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境（Peters & Savoie，1995）。因此，政府在應(yīng)對(duì)非常規(guī)任務(wù)時(shí)會(huì)主動(dòng)設(shè)立任務(wù)型組織以滿足處理事務(wù)的需要?？梢哉f，任務(wù)型組織是政府對(duì)自身做出的自洽性調(diào)整（謝延會(huì)、陳瑞蓮，2014）。

層級(jí)結(jié)構(gòu)使情況更為復(fù)雜。與傳統(tǒng)任務(wù)型組織不同的是，一些任務(wù)型組織僅僅是基于合法性機(jī)制而設(shè)立的，受到機(jī)構(gòu)設(shè)置上“職責(zé)同構(gòu)”的約束，下級(jí)政府需要依據(jù)上級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置而設(shè)立職能相同的對(duì)接部門（劉軍強(qiáng)、謝延會(huì)，2015）。陳鋒（Chen，2020）在分析廣東省綜治信訪維穩(wěn)管理中心時(shí)發(fā)現(xiàn)，與傳統(tǒng)任務(wù)型組織比較而言，中國(guó)地方政府所設(shè)立的任務(wù)型組織在組織目標(biāo)設(shè)置上的考慮更為長(zhǎng)遠(yuǎn)和寬泛，組織形式更為正式和制度化，更依賴黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；在職能上除了推動(dòng)政策過程，還需要承擔(dān)社會(huì)治理和風(fēng)險(xiǎn)管理的職責(zé)。為確保職能的發(fā)揮，中國(guó)政府中的任務(wù)型組織多采用“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)+辦事機(jī)構(gòu)”的雙層結(jié)構(gòu)（周望，2015），這已經(jīng)成為了制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)構(gòu)安排（賴靜萍、劉暉，2011）。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員的職級(jí)和辦事機(jī)構(gòu)成員的專業(yè)性為任務(wù)型組織運(yùn)作中的壓力傳導(dǎo)和有效性提供了重要保障（謝秋山、陳世香，2018）。

在層級(jí)結(jié)構(gòu)下，治理情境大致可以分為常規(guī)治理和非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)式治理兩種模式（周雪光，2012）。上級(jí)政府為確保治理目標(biāo)的達(dá)成，在常規(guī)模式效果不佳時(shí)往往會(huì)啟用項(xiàng)目制和運(yùn)動(dòng)式治理這兩種任務(wù)模式（賴詩(shī)攀，2015），而任務(wù)型組織則作為常規(guī)和非常規(guī)兩種模式的轉(zhuǎn)換機(jī)制被加以應(yīng)用（原超，2017）。任務(wù)型組織的設(shè)立強(qiáng)化了政府內(nèi)部的組織動(dòng)員，集中了任務(wù)所需的行政資源，形成有效的組織部門和職能體系（謝秋山、陳世香，2018）。在任務(wù)過程中，則通過壓力傳導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跟進(jìn)督辦和考核評(píng)比等方式來(lái)促進(jìn)任務(wù)執(zhí)行（劉軍強(qiáng)、謝延會(huì)，2015；原超、李妮，2017）。表1總結(jié)了科層組織和任務(wù)型組織這兩種組織形式之間的差異。

（三）任務(wù)的多重屬性及組織變遷

任務(wù)型組織在任務(wù)過程中一般會(huì)面臨三種命運(yùn)，即常設(shè)化、暫時(shí)保留、撤銷和合并（劉軍強(qiáng)、謝延會(huì)，2015）。在制度理論的視角下，組織因迫于環(huán)境的壓力而產(chǎn)生變遷（DiMaggio & Powell，1983）。效率機(jī)制和合法性機(jī)制是解釋任務(wù)型組織設(shè)立和存續(xù)的兩個(gè)核心機(jī)制，其產(chǎn)生和消亡都符合效率和合法性的雙重邏輯（劉軍強(qiáng)、謝延會(huì)，2015；胡業(yè)飛，2018）。組織績(jī)效和領(lǐng)導(dǎo)支持二者互相強(qiáng)化，使組織長(zhǎng)期存在（胡業(yè)飛，2018）。組織也不斷擴(kuò)張職能以尋求自身的合法性，避免部門職能虛化，最終走向終結(jié)（張鳳陽(yáng)，2015）。這種結(jié)構(gòu)性的解釋雖然描述了整個(gè)組織領(lǐng)域的特征，但是忽略了組織個(gè)體化的特征和演化，因此還需轉(zhuǎn)變視角來(lái)理解變遷的過程（Frumkin & Galaskiewicz，2004）。變革管理理論則從“理性—適應(yīng)”的邏輯出發(fā)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的作用，認(rèn)為組織的變遷來(lái)自于行動(dòng)者有意識(shí)的變革（Fernandez & Rainey，2006; Kickert，2010），這些文獻(xiàn)更加關(guān)注管理者的個(gè)人選擇，提供了一個(gè)組織內(nèi)部的視角。本文嘗試中和兩種觀點(diǎn)，將需要直接面對(duì)任務(wù)的地方政府視為科層結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者，組織形式的變遷則是地方政府根據(jù)任務(wù)環(huán)境的變化所做出的有計(jì)劃的調(diào)整。在A市的實(shí)踐過程中，我們可以看到A市的主動(dòng)作為和數(shù)次組織變遷。

在上述視角下，本文從組織環(huán)境出發(fā)，以“任務(wù)”作為具體分析工具。學(xué)界對(duì)任務(wù)的既有討論與對(duì)治理模式（有常規(guī)與非常規(guī)之別）的討論相似，認(rèn)為任務(wù)型組織主要處理非常規(guī)任務(wù)，而非常規(guī)任務(wù)具有非經(jīng)常性、突發(fā)性、跨部門性、重大性的特點(diǎn)（謝延會(huì)、陳瑞蓮，2014）。但從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，常規(guī)任務(wù)也可以是跨部門的、重大的，而且常規(guī)任務(wù)也可以設(shè)立任務(wù)型組織。本文將任務(wù)屬性操作化，作為本文的核心解釋變量。任務(wù)的重大與否實(shí)質(zhì)上反映了自上而下的任務(wù)過程的層級(jí)性特征，能否受到上級(jí)重視決定了任務(wù)的重要性?？绮块T性則體現(xiàn)了地方政府在橫向上對(duì)本級(jí)各部門的協(xié)調(diào)。這基本涵蓋了任務(wù)屬性的靜態(tài)維度。此外，本文的案例具有較長(zhǎng)的歷史，時(shí)間維度在解釋中同樣重要?；诖耍疚膰L試超越緊迫任務(wù)、“常規(guī)”和“非常規(guī)”的規(guī)范性理解，將任務(wù)屬性細(xì)化為縱向維度的任務(wù)激勵(lì)強(qiáng)度、橫向維度的任務(wù)復(fù)雜性以及時(shí)間維度的任務(wù)動(dòng)態(tài)變化。

1.縱向維度：激勵(lì)強(qiáng)度

地方政府的大部分任務(wù)是中央政府或者上級(jí)政府設(shè)置的。上下級(jí)關(guān)系從兩個(gè)方面塑造任務(wù)屬性。首先，任務(wù)對(duì)議程的設(shè)置者和執(zhí)行者來(lái)說有不同的含義。中央政府是最常見的政策制定者，其政策本身是全國(guó)統(tǒng)一的，往往具有模糊性，比較抽象。需要各個(gè)層級(jí)在推進(jìn)過程中逐步清晰化和具體化（劉河慶、梁玉成，2021；管兵、羅俊，2021）。所以，同一項(xiàng)任務(wù)到了地方執(zhí)行的時(shí)候?qū)嶋H上是千差萬(wàn)別的。了解本地治理實(shí)情的地方政府面對(duì)著不同的現(xiàn)實(shí)，在執(zhí)行的任務(wù)內(nèi)容上各有差異。一旦自上而下的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰镜亻L(zhǎng)期面對(duì)的治理問題，那么地方政府將會(huì)投入更穩(wěn)定的資源和任務(wù)與之相匹配，為之設(shè)置任務(wù)型組織成為可能選項(xiàng)。

第二，為確保任務(wù)完成，任務(wù)過程往往伴隨激勵(lì)和問責(zé)。不同的任務(wù)內(nèi)容其激勵(lì)力度不同，在不同的任務(wù)周期，激勵(lì)力度也會(huì)發(fā)生變化。上級(jí)政府通過績(jī)效考核（周黎安，2007）、任務(wù)督察（陳家建，2015）等激勵(lì)措施來(lái)管理地方政府的執(zhí)行重心，地方政府也基于此“抓重點(diǎn)”和確定中心工作（楊華、袁松，2018）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的、設(shè)有量化指標(biāo)的任務(wù)一般被認(rèn)為更具優(yōu)先性（周黎安，2007；吳少微、楊忠，2017）。地方政府也依據(jù)自身需要來(lái)解讀上級(jí)政策，進(jìn)行差異化的政策本地化（譚明智，2014）。

面對(duì)上級(jí)政府較大的激勵(lì)強(qiáng)度，地方政府需要完成任務(wù)來(lái)獲取獎(jiǎng)勵(lì)、避免懲罰，任務(wù)型組織的設(shè)立能夠提升本級(jí)政府內(nèi)部管理的有效性。此外，任務(wù)型組織的設(shè)立也具備符號(hào)性的功能，表明了地方政府響應(yīng)上級(jí)政府的要求、推進(jìn)任務(wù)的態(tài)度，從而避免上級(jí)懲戒。

與此同時(shí)，如果動(dòng)員使用得過于頻繁，運(yùn)動(dòng)本身也會(huì)成為一種常規(guī)（周雪光，2012）。在長(zhǎng)期的政策過程中，任務(wù)的初期往往采取運(yùn)動(dòng)式治理方式來(lái)動(dòng)員科層力量。如果時(shí)間較長(zhǎng)，在任務(wù)仍然重要且激勵(lì)強(qiáng)度也未調(diào)整的前提下，地方政府有可能以任務(wù)型組織的方式持續(xù)推進(jìn)任務(wù)完成（原超，2017）。

2.橫向維度：復(fù)雜性

任務(wù)復(fù)雜性有著豐富的內(nèi)涵。起初是組織心理學(xué)家發(fā)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)與組織目標(biāo)之間不能達(dá)成一致（Weick，1965），進(jìn)而建構(gòu)出“任務(wù)復(fù)雜性”這一包含三方面的概念，包括內(nèi)容復(fù)雜性、協(xié)作復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)復(fù)雜性（Hackman，1969；Wood，1986；Campbell，1988）。這一概念目前已被應(yīng)用到各個(gè)層次的解釋當(dāng)中，網(wǎng)絡(luò)視角（Haerem et al.,2015）和復(fù)雜系統(tǒng)理論（Rivkin & Siggelkow，2007）進(jìn)一步發(fā)展了對(duì)任務(wù)復(fù)雜性的理解，這兩種理論認(rèn)為，簡(jiǎn)單與復(fù)雜的區(qū)別在于單一性和交互性。單一性任務(wù)能夠直接在對(duì)應(yīng)的單一職能部門中完成，無(wú)需將任務(wù)拆解至不同的職能部門。在激勵(lì)非常強(qiáng)的單一任務(wù)執(zhí)行過程中，政府也有可能設(shè)立類似于“領(lǐng)導(dǎo)小組”的任務(wù)型組織，同時(shí)也會(huì)在這一任務(wù)對(duì)應(yīng)的職能部門設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，這一種類型的任務(wù)型組織可以稱之為嵌入型的任務(wù)型組織。隨著任務(wù)完成或者壓力減弱，任務(wù)型組織瓦解，由專一職能部門通過常規(guī)工作方式接替。

而交互性的任務(wù)首先流程的關(guān)聯(lián)，這使得協(xié)作必須要依次完成，關(guān)聯(lián)往復(fù)次數(shù)的增加延長(zhǎng)了流程，從而加劇了復(fù)雜性。各地的行政審批改革即是如此，通過簡(jiǎn)化事項(xiàng)和集中辦公來(lái)簡(jiǎn)化流程。其次是部門間的協(xié)作難題，部門存在的自利傾向造成了碎片化和協(xié)作困難（Lieberthal & Oksenberg，1992）。第三是信息交互的難題，集體任務(wù)過程中需要大量的信息過程（Simon，1955），這要求建立穩(wěn)定有效的溝通機(jī)制。此類任務(wù)在面臨較強(qiáng)的激勵(lì)時(shí)，在設(shè)立類似于“領(lǐng)導(dǎo)小組”這樣的任務(wù)型組織之外，往往也會(huì)在行政上設(shè)立一個(gè)對(duì)應(yīng)的辦公室。因此，這種組織可以稱之為獨(dú)立型的任務(wù)型組織。協(xié)調(diào)是完成交互性任務(wù)的日常需要，因此該類任務(wù)型組織有可能長(zhǎng)期存在。

3.時(shí)間維度：動(dòng)態(tài)性

任務(wù)過程是動(dòng)態(tài)變化的，越是基層，這種特征越突出。時(shí)間變化的影響具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，任務(wù)的前期執(zhí)行結(jié)果會(huì)對(duì)后期執(zhí)行過程產(chǎn)生影響。在長(zhǎng)期的政策過程中，過去一直強(qiáng)調(diào)“人走政息”的負(fù)面影響。但近期的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在政策執(zhí)行層面有著可持續(xù)性，因?yàn)樾枰粩嗟鼗貞?yīng)前一階段政策實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題，推動(dòng)政策內(nèi)容具體化，最終切實(shí)解決問題（管兵、羅俊，2021）。組織層面也存在類似的情況，官員不斷調(diào)整機(jī)構(gòu)來(lái)優(yōu)化前期執(zhí)行中阻礙效率提升的程序，建立溝通機(jī)制以解決這些實(shí)際問題。

第二，在執(zhí)行過程中，任務(wù)的“新”“舊”性質(zhì)會(huì)發(fā)生變化。中央政府下發(fā)的任務(wù)對(duì)不同的地方政府來(lái)說含義不同。同一任務(wù)對(duì)一些地方來(lái)說是首次面對(duì)的“新”任務(wù)，對(duì)其他地方來(lái)說有可能是一項(xiàng)“舊”任務(wù)。在執(zhí)行任務(wù)的過程中，“新”任務(wù)會(huì)在長(zhǎng)期演變中成為“舊”任務(wù)，而“舊”任務(wù)也可能在長(zhǎng)期執(zhí)行過程中卷入或者產(chǎn)生“新”內(nèi)容。如果“新”任務(wù)沒有對(duì)應(yīng)的職能部門，則任務(wù)型組織就有可能組建。一旦這一“新”任務(wù)是地方政府需要長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)的問題，任務(wù)型組織就有可能進(jìn)一步科層化。任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)需要不斷回應(yīng)前一階段的執(zhí)行后果，任務(wù)型組織在運(yùn)行的過程中通過職能調(diào)整和職能創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)科層組織的重構(gòu)?？茖咏M織不斷接納新任務(wù)，從而引起科層組織的變化。

第三，在長(zhǎng)時(shí)段執(zhí)行過程中，任務(wù)各部分內(nèi)容的重要性可能會(huì)發(fā)生變化，在包含多重目標(biāo)的復(fù)雜任務(wù)中尤為明顯。這種變化來(lái)自中央政府或上級(jí)政府對(duì)任務(wù)目標(biāo)的修正或者迭代。宏觀政策理念的變化引發(fā)了政策重心的調(diào)整，可能會(huì)致使激勵(lì)發(fā)生變化。激勵(lì)措施的維持強(qiáng)化了地方保留相關(guān)任務(wù)型組織的動(dòng)機(jī)，但是如果任務(wù)變得不那么重要，激勵(lì)減弱，則可能會(huì)使已經(jīng)設(shè)立的任務(wù)型組織被擱置，最終面臨裁撤。

基于上述分析可以得出如下推論：在自上而下推動(dòng)的任務(wù)落實(shí)過程當(dāng)中，上級(jí)政府的激勵(lì)強(qiáng)度的提升，使得地方政府必須以或形式或?qū)嵸|(zhì)的方式推動(dòng)任務(wù)的實(shí)施，任務(wù)型組織的設(shè)立滿足符號(hào)和效率兩方面的要求，這是組織設(shè)立的原因。任務(wù)的復(fù)雜性和新特征會(huì)促使任務(wù)型組織成立，地方政府執(zhí)行任務(wù)的長(zhǎng)期性也會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)任務(wù)型組織科層化。任務(wù)類型與組織形式的對(duì)應(yīng)關(guān)系如表2所示。

二、城鎮(zhèn)化過程中的組織變遷

A市是一線大城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全國(guó)前列，城市化程度非常高。改革開放以來(lái)，農(nóng)村建制的縣和鄉(xiāng)村大量轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘畜w制，農(nóng)民變成市民，農(nóng)田上建起廠房。然而，A市依然面臨著城鎮(zhèn)化的任務(wù)，主城區(qū)內(nèi)“城中村”隨處可見，宅基地上建起了密密麻麻的“握手樓”。這些村莊盡管已經(jīng)在生產(chǎn)和生活方式上完全脫離農(nóng)村，但在管理體制和福利保障等方面仍然保持著原來(lái)的特征，是一種“非城非村”的過渡形態(tài)，仍然是城鎮(zhèn)化政策的作用對(duì)象。在20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)開始自覺地對(duì)城鎮(zhèn)化實(shí)踐進(jìn)行探索，但城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)任務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)自上而下地推行是從2000年開始的。A市多次調(diào)整組織形式以推進(jìn)相關(guān)工作。任務(wù)的不斷變化也在重塑其組織形式的選擇，具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化任務(wù)過程中的三次組織變遷。

（一）傳統(tǒng)科層部門時(shí)期（2000—2008年）：任務(wù)開啟

2000年12月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2000〕11號(hào)），正式在全國(guó)范圍內(nèi)自上而下推行城鎮(zhèn)化。B省、A市按照中央要求相繼出臺(tái)了地方的城鎮(zhèn)化政策。在《關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)城市化進(jìn)程的若干意見》（A字〔2000〕17號(hào)）中，A市要求對(duì)中心城區(qū)內(nèi)的行政村“撤村建居”，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，村委會(huì)管理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改造成股份公司，戶籍、治安、教育、計(jì)生、環(huán)衛(wèi)、市政建設(shè)等納入城市的統(tǒng)一管理，土地性質(zhì)國(guó)有化。依據(jù)省政府對(duì)A市城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，A市將舊村改造和改制列為“一年一小變、三年一中變、2010年一大變”的具體目標(biāo)，全市138條“城中村”的改制和改造工作計(jì)劃用十年的時(shí)間完成。由此開啟了A市漫長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化政策演變、組織變遷和治理實(shí)踐過程，138條村成為核心任務(wù)對(duì)象。

1.科層制的運(yùn)作模式：文件理政、部門分工

為進(jìn)一步落實(shí)工作，A市政府在2001年發(fā)布了《A市農(nóng)村村民建設(shè)用地管理規(guī)定》（A市人民政府令第5號(hào)），以限制農(nóng)民住宅存量增長(zhǎng)，集約利用土地資源，加快城市化進(jìn)程。2002年發(fā)布的《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》(A辦〔2002〕17號(hào))進(jìn)一步將“城中村”改制拆解為十個(gè)方面的內(nèi)容。文件中規(guī)定了工作內(nèi)容與責(zé)任部門，具體如表3所示。

2.實(shí)踐效果：改制順利、改造擱置

在科層制的管理模式下，村民戶籍身份轉(zhuǎn)變、“撤村建居”等部分改制工作都在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成。這些任務(wù)給職能部門帶來(lái)的行政負(fù)擔(dān)較小，因此得以迅速完成。村民戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”依照各區(qū)進(jìn)度，由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收齊交由市公安戶政部門換發(fā)城市戶口簿，村民由此轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸荨！俺反褰ň印眲t基本上是在原有的村委會(huì)班子的基礎(chǔ)上通過直接換牌子的方式進(jìn)行的。

城鎮(zhèn)化政策的其他核心任務(wù)包括公共服務(wù)的均等化、將村莊納入市政管理、“城中村”改造等，基本未能在這一階段完成?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”人員只能購(gòu)買原來(lái)的“農(nóng)?！被蛘摺稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”保險(xiǎn)，村集體在公司化成為法人后仍然承擔(dān)著村治的責(zé)任和基層治理任務(wù)。

我是聯(lián)社主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)這塊的，現(xiàn)在就一個(gè)問題想讓你們幫我們反映：我們聯(lián)社現(xiàn)在還承擔(dān)公共服務(wù)支出：（每年）環(huán)衛(wèi)保潔80萬(wàn)，“除四害”70萬(wàn)到80萬(wàn)，下水道整治30萬(wàn)，治安聯(lián)防中隊(duì)雖然是街道負(fù)責(zé)（聘請(qǐng)和支付工資），但是吃飯和人員的服裝、設(shè)備等還是需要聯(lián)社來(lái)支付，一年幾十萬(wàn)；我們村還（依照要求）建立了黨群服務(wù)中心，街道撥款不到五成，聯(lián)社又花了20萬(wàn)，最后只拿到5萬(wàn)元的財(cái)政支持。（訪談材料，20190129）

（二）“三舊”改造辦公室時(shí)期（2009—2015年）：任務(wù)推進(jìn)

2007年，新一屆政府在原有城市發(fā)展戰(zhàn)略中增加了改善老城區(qū)的發(fā)展理念?！俺侵写濉备脑烊匀皇瞧渲幸豁?xiàng)重要內(nèi)容，“城中村改造，再難也要做”，這是新一屆政府表達(dá)的決心。

2009年，在亞運(yùn)會(huì)即將到來(lái)和“集約節(jié)約利用土地”試點(diǎn)的契機(jī)下，A市市委、市政府在2009年12月31日出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（A辦〔2009〕56號(hào)）（下文稱“56號(hào)”文）。56號(hào)文要求通過3—5年基本實(shí)現(xiàn)城市重點(diǎn)功能區(qū)的舊城舊村改造，其中包括整體拆遷重建52個(gè)“城中村”，并力爭(zhēng)在10年內(nèi)基本完成138個(gè)登記在冊(cè)的“城中村”改造。

1.“三舊”改造辦公室的運(yùn)作模式：主官掛帥、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

為加快“城中村”城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，A市政府加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)，在56號(hào)文中對(duì)管理模式進(jìn)行了規(guī)定，成立了“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組，市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，市委常委、分管副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，各區(qū)政府和各相關(guān)部門為成員單位。更為重要的是，在市、區(qū)兩級(jí)成立“舊改辦”，市、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，統(tǒng)籌審批和實(shí)施工作?！芭f改辦”負(fù)責(zé)“城中村”改造的政策制定、方案審核、集中辦理審核審批事項(xiàng)，并在審議重大政策措施、審批“城中村”改造方案等重大事項(xiàng)上有決定權(quán)。

“舊改辦”在工作機(jī)制上實(shí)施嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，將“舊改”工作納入效能監(jiān)察和責(zé)任目標(biāo)考核范圍，實(shí)施嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度。此外，還建立了定期聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)“城中村”整治改造的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督辦工作。

2.實(shí)踐效果：改制提升，改造突破

在領(lǐng)導(dǎo)小組和“舊改辦”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，本階段的工作按照“改制先行，改造跟進(jìn)”的原則要求，確保“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的福利待遇。以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”退休人員的養(yǎng)老金為例，已經(jīng)轉(zhuǎn)非的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從2009年的每人每月521元逐年增加，到2014年提高到805元；對(duì)即將征地的農(nóng)民設(shè)置預(yù)存養(yǎng)老金，在2009年新征地項(xiàng)目中落實(shí)“即征即保”機(jī)制，2009年和2010年征地項(xiàng)目共1041個(gè)，預(yù)存養(yǎng)老金59.2億元。

更為關(guān)鍵的是，這一階段“城中村”改造實(shí)現(xiàn)了零突破，德村、洲村相繼完成改造，并持續(xù)推動(dòng)沙島改造項(xiàng)目三個(gè)村和蕈村的改造。在政策方面，在之前56號(hào)文的基礎(chǔ)上，A市進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》，形成了市級(jí)層面的統(tǒng)一推進(jìn)方案。在“舊改辦”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，市國(guó)土房管局、市規(guī)劃局相繼出臺(tái)了《關(guān)于A市城中村改造規(guī)劃管理的意見》等具體政策和操作化指引，“城中村”改造的做法不斷具體化、制度化，形成統(tǒng)一的政策體系。由此，城中村改造實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐和政策的雙重突破。

盡管取得了階段性的成就，但遺留的問題仍然不少。改造的實(shí)質(zhì)進(jìn)展也帶來(lái)了新的問題。公共服務(wù)均等化的狀況盡管有所改善，但與城市的福利水平差距仍然較大；村經(jīng)濟(jì)組織的行政負(fù)擔(dān)仍然較重，情況并未得到實(shí)質(zhì)性的改善。德村、揚(yáng)村的改造是在高容積率、高補(bǔ)償?shù)姆桨赶聦?shí)施的，“城中村”的改造模式在推廣上存在困難。由于任務(wù)急迫，拆遷實(shí)施過程引發(fā)了社會(huì)性的焦點(diǎn)事件，在強(qiáng)制執(zhí)行過程中甚至出現(xiàn)了重大公共事件。

（三）城市更新局時(shí)期（2015—2018年）：任務(wù)提速

2013年中央政府召開了城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，確立了新型城鎮(zhèn)化的理念，強(qiáng)調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”，旨在扭轉(zhuǎn)過去土地城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)地位，優(yōu)化粗放的發(fā)展模式。在這一理念的影響下，城鎮(zhèn)化的處理方式走向?qū)ｉT化、科層制的管理模式。A市在“舊改辦”的基礎(chǔ)之上成立城市更新局，持續(xù)推動(dòng)“城中村”改造。

1.城市更新局的運(yùn)作模式：專職機(jī)構(gòu)、科層運(yùn)行

2015年，A市在“舊改辦”的基礎(chǔ)上成立了城市更新局。這是全國(guó)首個(gè)城市更新局，體現(xiàn)了A市在這一領(lǐng)域一直以來(lái)的創(chuàng)新探索。根據(jù)《A市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)A市城市更新局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（A府辦〔2015〕40號(hào)），新機(jī)構(gòu)的行政編制有51個(gè)，半數(shù)為辦事人員；內(nèi)設(shè)辦公室、組織人事處、計(jì)劃資金處等7個(gè)處室。原市國(guó)土房管局下轄的危房建設(shè)管理處等4個(gè)事業(yè)單位劃給城市更新局管理。

新機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要為政策創(chuàng)新、組織編制城市更新規(guī)劃和總體工作方案、統(tǒng)籌全市改造項(xiàng)目、負(fù)責(zé)城市更新范圍內(nèi)的土地整備工作等等。換言之，新機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)全局性的改造模式、沖突糾紛解決機(jī)制等的完善和創(chuàng)新，并通過政策、立法將其制度化。

2.實(shí)踐效果：改制常態(tài)化、改造提速

在城鎮(zhèn)化政策各項(xiàng)內(nèi)容都不斷提升標(biāo)準(zhǔn)的大背景下，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)重新回到科層運(yùn)作的管理模式當(dāng)中。在組織層面，新的常設(shè)機(jī)構(gòu)成立，使各項(xiàng)工作走向?qū)ｉT化和常態(tài)化。在“城中村”改造方面，城市更新局制定了一系列政策，形成城市更新政策體系，包括整體層面的城市更新“1＋3”政策，即《A市城市更新辦法》和舊城鎮(zhèn)、舊村、舊廠的更新實(shí)施辦法，以及《城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)批管理規(guī)定》等23個(gè)配套措施和技術(shù)指引。在“舊村”改造方面，城市更新局建立了“3個(gè)一”工作指引，即一個(gè)項(xiàng)目庫(kù)、一套整治標(biāo)準(zhǔn)、一套工作流程。2015年到2018年，該局集中推動(dòng)了田村、泰村等24個(gè)“舊村”改造項(xiàng)目。

（四）城市更新局被撤并時(shí)期（2018年至目前）：任務(wù)分化

2018年中央啟動(dòng)了新一輪的大部制改革，地方各級(jí)相繼對(duì)本級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，層級(jí)間保持職責(zé)同構(gòu)。國(guó)土房管部門被撤銷，自然資源部門成立，住建部門與發(fā)改委的規(guī)劃?rùn)?quán)限調(diào)整至其中。A市的城市更新局被撤并，相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)權(quán)屬和人員歸屬到市自然資源局和市住建局。剩余的編制人員調(diào)配至新組建的退役軍人事務(wù)局。在區(qū)一級(jí)的城市更新局中，除了C區(qū)，其他區(qū)的城市更新局以近乎相似的方式被撤并。

C區(qū)城市更新局并未在2018年的機(jī)構(gòu)改革中被撤銷。2014年，老C區(qū)和D區(qū)合并成為新C區(qū)，同時(shí)繼續(xù)掛牌A市開發(fā)區(qū)。在B省的發(fā)展戰(zhàn)略中，C區(qū)占據(jù)重要位置，但其轄區(qū)內(nèi)存在大量“舊村”“舊廠房”，與開發(fā)區(qū)對(duì)大片的工業(yè)用地的需求相沖突。2018年9月，B省政府將其設(shè)為省級(jí)的“三舊”改造試點(diǎn)，大力推動(dòng)土地存量開發(fā)，規(guī)定區(qū)一級(jí)的編制方案可自行決定。面對(duì)省、市兩級(jí)的激勵(lì)，C區(qū)選擇保留城市更新局這一機(jī)構(gòu)。筆者訪談了C區(qū)的工作人員，他們的說法佐證了本文的解釋。

我們C區(qū)是省里的“三舊”改造試點(diǎn)……所以我們說“三年計(jì)劃，兩年完成”，（舊村）改得挺快的……另一個(gè)方面是，我們也有這么多編制，因?yàn)槔螩區(qū)和D區(qū)合并編制就多了一些，我們好些部門都是根據(jù)（任務(wù)）需要，所以還保留著，比如企業(yè)管理局、投促局……包括你們說的城市更新局。（訪談材料，20220403）

三、任務(wù)屬性與組織變遷

任務(wù)屬性的差異帶來(lái)了不同的組織形式選擇，在漫長(zhǎng)的任務(wù)過程中具體表現(xiàn)為組織變遷。組織變遷進(jìn)一步帶來(lái)了科層組織的重構(gòu)和政策的創(chuàng)新發(fā)展。A市從2000年啟動(dòng)城鎮(zhèn)化任務(wù)，上級(jí)要求與本地議題不斷結(jié)合，任務(wù)由外生逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)生，逐漸發(fā)展成為A市需要切實(shí)解決的問題。隨著任務(wù)屬性的不斷變化，激勵(lì)強(qiáng)度由弱變強(qiáng)并保持，復(fù)雜任務(wù)逐漸分化為單一任務(wù)，“新”任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭f”任務(wù)。在不同時(shí)點(diǎn)，某一要素的變化會(huì)帶來(lái)組織形式的變遷。各階段任務(wù)屬性及組織變遷的總體情況如表4所示。

（一）常規(guī)動(dòng)力：傳統(tǒng)任務(wù)科層執(zhí)行

2000年以來(lái)自上而下的城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)常規(guī)性的傳統(tǒng)任務(wù)。中央政策的具體內(nèi)容面面俱到，為城鎮(zhèn)化劃定了十余個(gè)方面。但這些政策內(nèi)容主要是方向性和指導(dǎo)性的，比較模糊，缺乏明確的指標(biāo)和有操作性的具體內(nèi)容。省級(jí)政策下發(fā)后，各市結(jié)合自身情況制定本地城鎮(zhèn)化任務(wù)。A市在該項(xiàng)任務(wù)的定位具有十分鮮明的本地特色：首先聚焦在“城中村”的城鎮(zhèn)化上，并以此提出了更為具體的要求，以舊村改造和改制為核心任務(wù)，制定為期十年的目標(biāo)。但是由于缺乏動(dòng)力，這些看似本地化的目標(biāo)盡管更加具體，但實(shí)際上難以實(shí)施，“變”的標(biāo)準(zhǔn)如何清晰界定，如何保障執(zhí)行也未提及。組織上的管理模式自然也延續(xù)了傳統(tǒng)的科層制，造成了執(zhí)行上的差異。與“城中村”城鎮(zhèn)化相關(guān)的一些傳統(tǒng)內(nèi)容，比如“村改居”等行政改制任務(wù)A市都在預(yù)期時(shí)間內(nèi)完成了?？偟膩?lái)說，這些任務(wù)相對(duì)單一，各個(gè)職能部門在短時(shí)間內(nèi)就可以完成，但是“城中村”改造和城鄉(xiāng)一體化的福利保障等需要?jiǎng)?chuàng)新性政策的領(lǐng)域落實(shí)有限。

福利均等化、村莊管理和改造所需要的巨額經(jīng)費(fèi)是客觀存在的條件限制。以改造為例，2002年，A市政府預(yù)計(jì)能啟動(dòng)的資金是50億元。以石村為例，按村民能夠接受的2000元/平方米的價(jià)格計(jì)算，僅貨幣化買下全村的房產(chǎn)即需要20億元。市中心大約有40條村，共計(jì)約800億元。時(shí)任市委書記多次表示政府不會(huì)出錢，也沒錢去改造或拆掉農(nóng)民的房子。

但這些限制并非決定性因素，主要原因是政府對(duì)市場(chǎng)化改造模式所持的謹(jǐn)慎態(tài)度。時(shí)任市委書記表示，“對(duì)‘城中村’的改造，首先是轉(zhuǎn)制，把全體村民變成城市居民，幾年就可以完成，而拆房子是沒有時(shí)間表的……對(duì)于‘城中村’的改造，我們將按照老城區(qū)改造的模式一年一年的改，這個(gè)改造可能是20、30年，但絕不會(huì)在一兩年內(nèi)將所有‘城中村’拆掉”。其結(jié)果就是A市僅完成了眾多任務(wù)內(nèi)容中比較傳統(tǒng)的部分，這些內(nèi)容都有特定的部門來(lái)對(duì)接，但城鄉(xiāng)福利均等化和“城中村”改造等“新”內(nèi)容基本還未涉及。這些內(nèi)容對(duì)A市乃至全國(guó)很多地區(qū)來(lái)說都是全新的，現(xiàn)有的科層部門職能設(shè)置、分工模式等組織資源的配置方式并不能勝任這些新且復(fù)雜的任務(wù)。

（二）激勵(lì)驟增：設(shè)立任務(wù)型組織化解難題

在2007年和2008年，本地議題與上級(jí)的試點(diǎn)工作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化任務(wù)注入動(dòng)力。“2010年一大變”的任務(wù)是新一任領(lǐng)導(dǎo)班子需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。2010年A市亞運(yùn)會(huì)也使得“城中村”的改造不得不落實(shí)，因?yàn)閬嗊\(yùn)會(huì)場(chǎng)館周邊就有若干城中村，尤其是坐落在亞運(yùn)會(huì)開幕式水沙廣場(chǎng)一側(cè)江邊的德村，成為必須要改的對(duì)象。

2007年2月，市長(zhǎng)批示德村整體改造條件已經(jīng)基本成熟，建議盡快啟動(dòng)改造工作；當(dāng)年，4月改造方案就得到市委書記批示，將德村作為改造試點(diǎn)，A市以此來(lái)指導(dǎo)全市改造工作。以第一個(gè)“城中村”改造為示范的改造工作實(shí)際上是一次重大的創(chuàng)新性任務(wù)，沒有任何成規(guī)可以模仿。同時(shí)這又是一項(xiàng)復(fù)雜性任務(wù)，涉及多個(gè)部門和層級(jí)，市場(chǎng)和社會(huì)也卷入其中。如何調(diào)整組織形式、優(yōu)化管理模式、化解任務(wù)復(fù)雜性，成為完成任務(wù)的關(guān)鍵。為推動(dòng)改造，短短半年內(nèi)分管這一塊工作的副市長(zhǎng)先后六次到德村現(xiàn)場(chǎng)辦公。主管“城中村”改造的副市長(zhǎng)表示，“‘城中村’改造進(jìn)展十分慢，慢得令人心寒……會(huì)盡快出臺(tái)整體方案，加快改造進(jìn)程”。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍很大，這在總體上要求在組織層面成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作，發(fā)布整體性的政策，督促各職能部門將行政資源投入該項(xiàng)任務(wù)上。依靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人去抓項(xiàng)目落實(shí)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可持續(xù)的。

之后不久，B省會(huì)同國(guó)土資源部開展集約節(jié)約用地試點(diǎn)工作，B省作為全國(guó)唯一的試點(diǎn)，承擔(dān)著探索具體做法、為全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)方案建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)的重要責(zé)任。省長(zhǎng)在政府工作報(bào)告時(shí)談到“A市現(xiàn)在的‘三舊’改造政策是哪個(gè)省都沒有的，書記向國(guó)土資源部爭(zhēng)取到三年‘先試先行’的機(jī)會(huì)”（上海證券報(bào)，2010）。在《B省建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作方案》中，B省明確規(guī)定了省政府每年對(duì)節(jié)約集約用地工作成績(jī)突出的市縣(區(qū))予以獎(jiǎng)勵(lì)，并在分配下一年度新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)予以傾斜。A市等先行試點(diǎn)市簽訂了《推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范工作責(zé)任書》。

試點(diǎn)的激勵(lì)與本地改造、城鄉(xiāng)福利一體化的具體問題相結(jié)合，使A市有機(jī)會(huì)將“城中村”的改造與節(jié)約集約利用政策整合起來(lái)，并以此為契機(jī)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和“三舊”改造辦公室作為專門的機(jī)構(gòu)。“舊改辦”的成立一方面響應(yīng)了上級(jí)的執(zhí)行要求，另一方面也切實(shí)回應(yīng)了任務(wù)執(zhí)行的復(fù)雜情況?！芭f改辦”通過集中權(quán)限和集中審批的方式優(yōu)化了改造相關(guān)的行政流程，加強(qiáng)部門協(xié)作和信息溝通。

（三）執(zhí)行升級(jí)：任務(wù)型組織科層化

在A市一開始決定以“城中村”改造作為貫徹中央任務(wù)的核心內(nèi)容時(shí)，這一任務(wù)就已經(jīng)本地化了。任務(wù)本地化帶來(lái)了治理情境的長(zhǎng)期性，新任務(wù)也逐漸成為日常工作。上一階段任務(wù)型組織的協(xié)調(diào)和創(chuàng)新工作基本奠定了后續(xù)工作規(guī)則常規(guī)化的基礎(chǔ)，任務(wù)型組織的科層化水到渠成。

城鎮(zhèn)化任務(wù)長(zhǎng)期化出于以下兩方面原因。第一是因?yàn)樵谂c集約節(jié)約用地政策結(jié)合以來(lái)改造領(lǐng)域的持續(xù)激勵(lì)。B省嚴(yán)格實(shí)施用地計(jì)劃指標(biāo)分配、“三舊”改造等政策，對(duì)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度進(jìn)行雙控，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)壓縮計(jì)劃指標(biāo),倒逼形成以盤活存量土地為主的用地方式，明確原則上A市今后每年使用建設(shè)用地總量中存量地的比例不低于60%。2018年2月，B省國(guó)土資源廳在工作會(huì)議上要求“對(duì)存量建設(shè)用地盤活和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制，盤活存量越多、項(xiàng)目落地越多，獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)越多”。A市政府需要持續(xù)回應(yīng)這些激勵(lì)，這為“舊改辦”的長(zhǎng)期存在提供合法性。

其次，任務(wù)的本地化導(dǎo)致了執(zhí)行不斷升級(jí)，任務(wù)由復(fù)雜逐漸分化為多個(gè)單一任務(wù)，專業(yè)化要求不斷提高。福利均等化等承諾遲遲未兌現(xiàn)，使A市面臨不小的壓力。2013年，C區(qū)55名人大代表提出議案，呼吁解決“城中村”改制的遺留問題，具體包括集體經(jīng)濟(jì)組織定位、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員福利應(yīng)當(dāng)與城市水平均等化、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)投入等問題。這些養(yǎng)老、醫(yī)療、市政等細(xì)分的任務(wù)邊界逐漸清晰，對(duì)應(yīng)的執(zhí)行部門已經(jīng)在實(shí)施過程中積累了經(jīng)驗(yàn)形成了較為固定的工作機(jī)制，因此可以分化到各部門深化落實(shí)。

改造同樣面臨執(zhí)行升級(jí)的新要求，“城市更新”成為“三舊”改造的進(jìn)階任務(wù)。但改造的任務(wù)仍然復(fù)雜，尚未分化。沒有專門的科層部門具有城市更新的職能，住建部門、國(guó)土部門的規(guī)劃?rùn)?quán)限的沖突沒有得到根本性的解決，難以單獨(dú)承接該項(xiàng)工作。A市為專業(yè)化應(yīng)對(duì)該項(xiàng)工作，在“舊改辦”的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)更為科層的機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)城市更新工作。

（四）科層同構(gòu)：組織融合職能重構(gòu)

中央的黨政機(jī)構(gòu)改革是地方機(jī)構(gòu)改革的主要?jiǎng)恿ΑＴ?018年的調(diào)整中，改革的重點(diǎn)任務(wù)之一就是自然資源部的組建。這項(xiàng)改革基本解決了長(zhǎng)期以來(lái)空間規(guī)劃上發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土部的國(guó)土規(guī)劃和土地規(guī)劃這三大規(guī)劃?rùn)?quán)上的矛盾。A市也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

盡管城市更新局被取消，但其職能仍然得以保留：市自然資源局保留了城市更新土地整備和規(guī)劃管理的職能，市住建局保留了城市更新項(xiàng)目建設(shè)管理的職能。與起初的科層模式相比，城市更新作為一項(xiàng)新的職能被加入科層組織中，職能權(quán)限和流程分工亦得以理順，市自然資源局主要負(fù)責(zé)城市更新的土地整備和規(guī)劃，市住建局則負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。從形式規(guī)模上看，負(fù)責(zé)城市更新事務(wù)的行政資源投入減少了，但實(shí)際上總體的投入是增加了，市里一位參與城市更新的工作人員告訴筆者：

城市更新局的調(diào)整并不算合并，只是人員的分流……做城市更新的相關(guān)工作的人員也并未減少，實(shí)質(zhì)上是多了，住建局就有4個(gè)處室在做城市更新……編制數(shù)量與以前也沒有可比性，因?yàn)槌藢ｉT從事城市更新的處之外，其他的處既處理本部門的事務(wù)，也有城市更新的職責(zé)……（訪談材料，20220315）

整體上看，任務(wù)型組織的屬性進(jìn)一步降低，城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組每年召開四次工作會(huì)議，處理的基本上是關(guān)于城市更新的常規(guī)性工作?！俺侵写濉背擎?zhèn)化的各項(xiàng)內(nèi)容穩(wěn)定、持續(xù)地向前推進(jìn)。

四、結(jié)論與討論

在長(zhǎng)達(dá)二十多年的時(shí)間里，A市執(zhí)行中央政府下發(fā)的城鎮(zhèn)化任務(wù)這一素材為本研究提供了難得的經(jīng)驗(yàn)分析和理論研究對(duì)象。這一案例的難得之處首先在于其中的組織形式經(jīng)歷數(shù)次變遷，這是值得研究且可被研究的現(xiàn)象，也即因變量。難得之處還在于A市具體選擇的城鎮(zhèn)化任務(wù)內(nèi)容具有多元的、變動(dòng)的屬性，為本文以任務(wù)屬性為視角去解釋因變量提供了恰當(dāng)?shù)淖宰兞俊Ｅc此同時(shí)，又由于這是同一個(gè)案例在不同階段的變遷，對(duì)控制其他影響因素也提供了方法論意義上的支持。經(jīng)過第二部分對(duì)被解釋現(xiàn)象的描述和第三部分對(duì)任務(wù)屬性這一自變量作用的分析，本研究既關(guān)照了上下級(jí)政府關(guān)系和部門分工等科層制的結(jié)構(gòu)性因素對(duì)任務(wù)屬性及組織變遷的影響，也突出了地方政府在適應(yīng)本地治理情境的組織回應(yīng)和地方創(chuàng)新所展現(xiàn)的能動(dòng)性因素和動(dòng)態(tài)性調(diào)適機(jī)制。在此基礎(chǔ)之上，本研究表明，任務(wù)型組織并非僅是為處理非常規(guī)任務(wù)而生的臨時(shí)性組織，僅在效率和自證合法性的意義上存在。任務(wù)型組織是1978年以來(lái)中國(guó)科層制演變的一種現(xiàn)實(shí)途徑，通過不斷在體制內(nèi)部容納新任務(wù)、復(fù)雜性任務(wù)，科層制不斷回應(yīng)著變遷中的治理情境。

（一）上下級(jí)政府關(guān)系與任務(wù)屬性

上下級(jí)政府關(guān)系是中國(guó)科層體系中最重要的關(guān)系。關(guān)于中國(guó)行政管理的海量文獻(xiàn)都圍繞著這一關(guān)系展開研究，治國(guó)理政的核心舉措也是在根據(jù)不同時(shí)期的需要調(diào)整這一關(guān)系。上下級(jí)政府關(guān)系也塑造了任務(wù)屬性的根本特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)是任務(wù)有節(jié)點(diǎn)，而情境具有連續(xù)性。這帶來(lái)了任務(wù)型組織向科層制轉(zhuǎn)變的可能性。中央政府在2000年出臺(tái)了城鎮(zhèn)化政策，A市隨之在2002年出臺(tái)的政策中制定了完成138個(gè)“城中村”改造任務(wù)的十年期限，將政策實(shí)效明確表達(dá)為“一年一小變、三年一中變、2010年一大變”，最終確保在2012年全部完成。在2009年出臺(tái)的新政策中，完成的時(shí)限延期到2019年。自上而下的任務(wù)的重要特征之一就是具有明確的時(shí)點(diǎn)，在特定的時(shí)期啟動(dòng)任務(wù)，在特定的時(shí)間達(dá)成任務(wù)目標(biāo)。但治理情境是連續(xù)的，很難說有一項(xiàng)任務(wù)在一定時(shí)期內(nèi)可以一勞永逸地完成了目標(biāo)，再也不需要重啟同類的任務(wù)。城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的治理情境，從A市對(duì)2002年啟動(dòng)的任務(wù)時(shí)段不斷延期就可以看出這一點(diǎn)。在這樣的情況下，地方政府需要持續(xù)專注的組織力量去處理長(zhǎng)期治理情境下的任務(wù)，這帶來(lái)了成立任務(wù)型組織的可能性，并進(jìn)一步帶來(lái)任務(wù)型組織在特定的時(shí)點(diǎn)向科層制轉(zhuǎn)變的可能性。

第二個(gè)特點(diǎn)為任務(wù)是大一統(tǒng)的，而情境各異。這塑造了任務(wù)型組織的地方性特征。A市是第一個(gè)設(shè)立“三舊”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組和“三舊”改造辦公室的城市，也是第一個(gè)設(shè)立城市更新局的城市。A市從2002年選擇“城中村”改造作為本市落實(shí)城鎮(zhèn)化任務(wù)主要內(nèi)容開始，就具有非常明顯的地方性特征。與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)和B省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的其他城市相比，A市的“城中村”數(shù)量較多，分布比較密集，遍布城市的核心區(qū)和周邊地區(qū)。作為改革開放的先行先試地區(qū)，A市確實(shí)最早遇到城市更新的議題。任務(wù)型組織的設(shè)立回應(yīng)了地方治理的現(xiàn)實(shí)需要。在A市城市更新局撤并之后，C區(qū)由于城市更新在該區(qū)特別重要，仍然保留了該局。

第三個(gè)特點(diǎn)即任務(wù)有可能變遷，而組織具有穩(wěn)定性。這塑造了任務(wù)型組織的靈活性特征。在職責(zé)同構(gòu)的影響下，地方政府必須與中央在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持高度一致（朱光磊、張志紅，2005）。在沒有可能增加固定機(jī)構(gòu)固定編制固定職能的情況下，設(shè)立任務(wù)型組織完成本地需要長(zhǎng)期治理的任務(wù)就成為非常容易的可行選擇。任務(wù)型組織便于成立，一旦任務(wù)達(dá)成，也便于取締。這為地方政府增加了組織彈性。

（二）任務(wù)屬性與組織模式

在中國(guó)的行政實(shí)踐中，任務(wù)屬性具有異常的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性既源于上文所述的上下級(jí)政府關(guān)系，也來(lái)自中國(guó)所處的快速轉(zhuǎn)型期這一特殊歷史機(jī)遇期。伴隨著這種復(fù)雜性，組織變遷成為適應(yīng)任務(wù)復(fù)雜性的回應(yīng)方式。

從內(nèi)和外的層面來(lái)說，對(duì)地方政府而言，任務(wù)的縱向維度體現(xiàn)在任務(wù)是本地內(nèi)生的還是自上而下外生的，這會(huì)影響到任務(wù)型組織的設(shè)立與科層化。如果一項(xiàng)任務(wù)從開始到結(jié)束都是外生動(dòng)力激勵(lì)的話，一方面，地方政府在沒有很大壓力的情況下不會(huì)設(shè)立任務(wù)型組織，或者即使設(shè)立了任務(wù)型組織，也不會(huì)科層化。當(dāng)一項(xiàng)任務(wù)確實(shí)有本地的內(nèi)生需要，地方政府就有投入更多組織資源完成任務(wù)的需要。在本案例中，A市城鎮(zhèn)化的任務(wù)是自上而下啟動(dòng)的，起始階段具有外生性。A市在2000年開始制定政策的原初動(dòng)因即是貫徹從中央到省委省政府的政策任務(wù)。但當(dāng)A市在具體的任務(wù)內(nèi)容選擇了“城中村”的改制改造為核心目標(biāo)之后，這一任務(wù)逐漸變得本地化，內(nèi)生動(dòng)力成為推動(dòng)這一任務(wù)發(fā)展的主要原因。這既是因?yàn)椤俺侵写濉贝_實(shí)是A市的一個(gè)特色，也是因?yàn)锳市一直未能完美地完成自己設(shè)立的具體目標(biāo)，還因?yàn)椴粩嗤七M(jìn)的具體任務(wù)的執(zhí)行過程帶來(lái)了新的更為復(fù)雜、有待解決的問題。這些方面一步步地將原本外生的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生任務(wù)，從而促使地方政府投入較大資源、不斷創(chuàng)新。任務(wù)的“內(nèi)”與“外”的轉(zhuǎn)換也體現(xiàn)了任務(wù)在時(shí)間維度上的變化。成立能夠有利于任務(wù)開展的機(jī)構(gòu)和科層部門成為地方政府的主動(dòng)創(chuàng)新與現(xiàn)實(shí)選擇。

從單和多的角度來(lái)說，就任務(wù)的橫向維度而言，單一任務(wù)屬性和多任務(wù)屬性對(duì)專業(yè)化的科層職能部門有不同的要求。治理情境往往是整體性的，任務(wù)也很難抽象出來(lái)，與具體的專業(yè)職能部門一一對(duì)應(yīng)。執(zhí)行任務(wù)的“人”隸屬于特定的部門，但“事”卻涉及多個(gè)職能部門，這帶來(lái)人與事的矛盾。大多數(shù)的治理任務(wù)本身就是“多任務(wù)的”，具有復(fù)雜性。任務(wù)與職能部門一一對(duì)應(yīng)只存在于關(guān)于科層制的理想狀態(tài)中。任務(wù)的復(fù)雜性決定了科層部門之間協(xié)調(diào)的需要，進(jìn)一步催生出專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的任務(wù)型組織。尤其是在中國(guó)的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的科層體系之下，經(jīng)常可以看到由書記親自負(fù)責(zé)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。城鎮(zhèn)化的任務(wù)內(nèi)容包含了傳統(tǒng)的多個(gè)職能部門，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的領(lǐng)導(dǎo)小組就成為非常現(xiàn)實(shí)的選擇。再加上A市在“城中村”改造和城市更新中需要不斷的政策創(chuàng)新，由市長(zhǎng)親自擔(dān)任小組長(zhǎng)的任務(wù)型組織具有較高的決策拍板能力。成立獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也增強(qiáng)了組織資源和執(zhí)行能力。在時(shí)間維度上，任務(wù)的單與多的屬性也會(huì)發(fā)生改變。當(dāng)建立起來(lái)的任務(wù)型組織將任務(wù)所需權(quán)限匯集于組織，在多任務(wù)執(zhí)行過程中逐步完成部分內(nèi)容以后，需要多部門協(xié)調(diào)的多任務(wù)亦會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閮H需單一部門解決的簡(jiǎn)單任務(wù)。

從舊和新的維度來(lái)說，新任務(wù)容易帶來(lái)新的科層部門，專門化處理新議題。當(dāng)自上而下的任務(wù)是一項(xiàng)傳統(tǒng)的舊任務(wù)，當(dāng)壓力或者激勵(lì)非常之大時(shí)，地方政府有可能設(shè)立嵌入型的任務(wù)型組織去應(yīng)對(duì)，并在舊任務(wù)的牽頭部門成立掛靠的辦公室，由職能部門的負(fù)責(zé)人做辦公室主任。但這一類任務(wù)型組織很難科層化，因?yàn)榭茖芋w系內(nèi)已經(jīng)有對(duì)應(yīng)的職能部門。當(dāng)舊任務(wù)并沒有那么強(qiáng)的壓力或者激勵(lì)時(shí)，文件理政部門分工的傳統(tǒng)科層模式就足以應(yīng)對(duì)。當(dāng)一項(xiàng)任務(wù)對(duì)于地方政府來(lái)說是新任務(wù)時(shí)，獨(dú)立型的任務(wù)型組織有可能成立。如果任務(wù)周期非常長(zhǎng)，任務(wù)型組織科層化的可能性極大。對(duì)于中央政府來(lái)說也是同樣，當(dāng)中央政府認(rèn)為一項(xiàng)新任務(wù)需要長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)時(shí)，中央政府有可能直接成立新的科層部門，比如在2018年成立的退役軍人事務(wù)部。在這一點(diǎn)上，中央政府與地方政府不同的是中央政府可以直接成立新的科層部門，而無(wú)需經(jīng)過任務(wù)型組織這一過渡形式。

（三）任務(wù)情境、組織回應(yīng)性與科層體制演化

地方政府面臨宏觀規(guī)制和編制數(shù)量的硬約束，組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新很難進(jìn)行，任務(wù)型組織便成為促進(jìn)科層靈活性的現(xiàn)實(shí)選擇。任務(wù)情境影響政府的具體施政策略。治理任務(wù)可以是科層制內(nèi)部的任務(wù)，也可以是處理科層制與外部環(huán)境關(guān)系的事務(wù)。20世紀(jì)70、80年代興起新公共管理運(yùn)動(dòng)高度強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境對(duì)政府施政的重要性，也即通過改革提升政府的回應(yīng)性。任務(wù)型組織毫無(wú)疑問是提升政府回應(yīng)性的具體舉措。中國(guó)在過去四十多年處于急劇的轉(zhuǎn)型期，新問題、新任務(wù)層出不窮，針對(duì)特定任務(wù)的任務(wù)型組織有助于提升科層制政府的回應(yīng)性。

具體治理情境下的組織變遷反映了實(shí)用邏輯與頂層設(shè)計(jì)之間的張力。中國(guó)漸進(jìn)式改革的發(fā)展路徑缺乏對(duì)具體事務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，更多是通過分權(quán)強(qiáng)化橫向地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)處理實(shí)務(wù)問題（Qian & Roland，1998）。從組織層面來(lái)看，地方政府能夠通過設(shè)立新的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行政策體系的創(chuàng)新，尤其是應(yīng)對(duì)變革社會(huì)中重新得到重視的老問題和新問題，任務(wù)型組織被認(rèn)為是街道辦改革（孔繁斌、吳非，2013）、未來(lái)服務(wù)型政府建設(shè)（張乾友，2014）等領(lǐng)域的重要實(shí)踐，這種組織現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上已經(jīng)在中國(guó)的政治實(shí)踐中廣泛應(yīng)用。

單一制科層體系是地方政府施政的結(jié)構(gòu)情境。人與事是單一制科層體制里中央政府或者上級(jí)政府施政的主要抓手。人事更替和任務(wù)部署體現(xiàn)了中央政府或者上級(jí)政府的權(quán)威和對(duì)治理的理解。官員晉升、中心工作、運(yùn)動(dòng)式治理、項(xiàng)目制等研究的熱門議題均是圍繞著人與事而展開的研究。任務(wù)型組織的產(chǎn)生亦可放置于這一脈絡(luò)下去觀察與分析。單一制體系下科層的特點(diǎn)是“職責(zé)同構(gòu)”（朱光磊、張志紅，2005），部門設(shè)置從頂層貫穿基層。由于在機(jī)構(gòu)層面上改革面臨體制性的硬約束，任務(wù)型組織便成為促進(jìn)科層靈活性的現(xiàn)實(shí)選擇，這一點(diǎn)對(duì)地方政府尤其重要。

新任務(wù)持續(xù)產(chǎn)生是地方政府施政的治理情境。改革開放以來(lái)舊任務(wù)不斷轉(zhuǎn)化，新任務(wù)不斷產(chǎn)生，這是我國(guó)所處的發(fā)展機(jī)遇期的鮮明特點(diǎn)。這帶來(lái)任務(wù)型組織設(shè)立的現(xiàn)實(shí)必要性，同時(shí)也帶來(lái)整體或局部的行政體制改革的現(xiàn)實(shí)必要性。任務(wù)型組織作為一種即時(shí)回應(yīng)任務(wù)需要的臨時(shí)性組織，成為正式體制改革的前奏和試點(diǎn)，是穩(wěn)妥的體制改革的實(shí)驗(yàn)機(jī)制。任務(wù)型組織的設(shè)立既體現(xiàn)了地方政府對(duì)治理任務(wù)的回應(yīng)性，也是整個(gè)科層體制包容新任務(wù)的階段性策略，最終逐步將新任務(wù)吸納進(jìn)正式的科層體制中，從而實(shí)現(xiàn)科層體制與治理情境的有機(jī)互動(dòng)，增強(qiáng)科層制對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)性和回應(yīng)性。這正是四十多年來(lái)行政體制改革的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。

正是基于地方政府所處的科層結(jié)構(gòu)和治理情境，任務(wù)型組織才成為單一科層制的必然選項(xiàng)和常見做法，這不是一種例外，而是這兩種情境之下的常態(tài)。在發(fā)展機(jī)遇期的單一行政科層體制不斷通過這樣的方式演化，對(duì)各種因任務(wù)而生的任務(wù)型組織進(jìn)行科層化、撤銷、合并等，從而保持科層制整體上的穩(wěn)定性和靈活性，努力避免陷入科層制僵化困局（唐斯，2017）。