內(nèi)容提要：文章系統(tǒng)分析了上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展路徑、現(xiàn)實成效與存在問題，并提出針對性政策建議。研究表明，上海市以政策引導(dǎo)為核心，通過土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營主體培育與社會化服務(wù)，構(gòu)建了多元化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式，并取得了顯著成效。在經(jīng)濟(jì)效益方面，上海市提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)民收入，推動農(nóng)業(yè)資源高效配置；在社會效益方面，上海市破解了“誰來種田”的難題，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力職業(yè)化與基層治理；在生態(tài)效益方面，上海市通過推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)與生態(tài)循環(huán)模式，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。與此同時，上海市規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展經(jīng)驗具有鮮明的區(qū)域特征，其“確權(quán)不確地”與“確權(quán)確地”兩種路徑為我國其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了可行借鑒。然而，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也面臨設(shè)施農(nóng)用地供給不足、經(jīng)營主體規(guī)范性不足、產(chǎn)業(yè)體系不完善等問題，需要進(jìn)一步通過優(yōu)化土地制度、規(guī)范新型主體發(fā)展、健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系等措施實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：都市農(nóng)業(yè)；鄉(xiāng)村振興；適度規(guī)模經(jīng)營

一、引 言

2023年中央一號文件明確指出，要“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?！弊约彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得巨大解放，卻也造成了經(jīng)營規(guī)模過小的問題。中國農(nóng)村改革之父杜潤生在20世紀(jì)就意識到分散而細(xì)小的經(jīng)營規(guī)模對于農(nóng)業(yè)整體發(fā)展十分不利，為解決這一問題在大城市郊區(qū)及東南沿海進(jìn)行了政策實驗，以謀求農(nóng)業(yè)向高效益的經(jīng)營方式轉(zhuǎn)化，倡導(dǎo)適度的規(guī)模經(jīng)營。關(guān)于適度規(guī)模經(jīng)營的概念，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家周誠曾指出：“規(guī)模經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)營等概念的含義不盡相同，我國在概念使用不必受西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的束縛，目前通用地理解為適度規(guī)模經(jīng)營，即適當(dāng)擴(kuò)大過小的經(jīng)營規(guī)模”。由于農(nóng)村改革具有“牽一發(fā)而動全身”的影響，而我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力地域差距大，完全推動大規(guī)模經(jīng)營既不現(xiàn)實，也不經(jīng)濟(jì)，所以需要經(jīng)濟(jì)聯(lián)合等方式適當(dāng)推動以完成規(guī)模由小到大的轉(zhuǎn)變。黨的二十大報告提出了農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)，并把適度規(guī)模經(jīng)營作為現(xiàn)代化的重點加以強(qiáng)調(diào)。我國幅員遼闊，自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，規(guī)模經(jīng)營路徑發(fā)展會存在必然的差異性。因此，充分總結(jié)不同地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的引領(lǐng)意義。

上海作為我國首屈一指的國際化都市，其農(nóng)業(yè)發(fā)展自改革開放以來就承擔(dān)著時代探路者的重要責(zé)任，方興未艾的“家庭農(nóng)場”模式就發(fā)源于此。作為一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，家庭農(nóng)場同時具有家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢，可以與專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)勢互補(bǔ)，是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的有效途徑，也是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。20世紀(jì)90年代以來，上海市多次進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型并以家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體為依托推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。當(dāng)前，上海市已成功構(gòu)建領(lǐng)先全國的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)多方位的功能開發(fā)上取得一系列重大進(jìn)展?；诖?，課題組于2023年12月、2024年2月多次赴上海市農(nóng)委、松江區(qū)、浦東新區(qū)等地開展實地調(diào)研，針對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題對相關(guān)主體進(jìn)行訪談，對上海市總體規(guī)模經(jīng)營路徑進(jìn)行總結(jié)，并針對“確權(quán)不確地”“確權(quán)確地”兩類路徑進(jìn)行剖析，以期為我國其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可行借鑒。

二、上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的基本階段

上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展歷程可以分為土地集中期、政策完善期和提質(zhì)發(fā)展期三個階段。在土地集中期（1990-2006年），上海通過政策文件穩(wěn)定土地承包權(quán)益并推動土地適度集中，為規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。在政策完善期（2006-2013年）取消農(nóng)業(yè)稅費后，上海通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制，既保障了離農(nóng)農(nóng)戶的利益，也為規(guī)模經(jīng)營主體的壯大提供了支持。自提質(zhì)發(fā)展期（2013年至今）起，上海市著重于家庭農(nóng)場培育與產(chǎn)業(yè)鏈完善，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展。

（一）第一階段：土地集中期（1990-2006）

1980年以來，上海規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶就已經(jīng)自發(fā)發(fā)展，到1995年時已達(dá)到6900多戶。上海市政府也從90年代開始針對規(guī)模經(jīng)營發(fā)展發(fā)布了一系列指導(dǎo)性文件。具體而言，1997年10月，上海市發(fā)布了《上海市農(nóng)村土地整理暫行辦法》，旨在全市開展土地整理計劃。文件指出：“在貫徹耕地總量動態(tài)平衡、加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)以及誰投資、誰受益的基礎(chǔ)上，要按照農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中的精神以及本市土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)村土地進(jìn)行管理?！边M(jìn)一步地，為了降低延包對規(guī)模經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)帶來的沖擊影響，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會于1999年印發(fā)了《上海郊區(qū)開展延長土地承包期工作穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營制度的意見》，明確指出要維護(hù)原有規(guī)模經(jīng)營主體合同的有效性，在明確土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上由承包者和經(jīng)營者簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。同時，針對已經(jīng)形成規(guī)模的蔬菜、林果等不適合分田經(jīng)營的情況，要在保持生產(chǎn)穩(wěn)定性的前提下進(jìn)行確權(quán)調(diào)整。2001年1月，上海市發(fā)布了《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見的通知》，指出要在轉(zhuǎn)移支付中設(shè)置都市型特色農(nóng)業(yè)專項因素，并按市財力轉(zhuǎn)移凈額的5%支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。2003年，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、財政局、農(nóng)林局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對本市種糧農(nóng)戶實施補(bǔ)貼的通知》，正式對糧食種植戶進(jìn)行為期兩年的補(bǔ)貼。2005年，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、財政局發(fā)布了《關(guān)于鼓勵規(guī)劃糧田向規(guī)模經(jīng)營集中的政策意見》，明確強(qiáng)調(diào)要“通過完善糧食生產(chǎn)直補(bǔ)政策，把扶持糧食生產(chǎn)與推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，引導(dǎo)和鼓勵糧田向?qū)I(yè)糧農(nóng)或糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、合作農(nóng)場流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向和集聚作用，加快推進(jìn)糧田向規(guī)模經(jīng)營集中?！?/p>

這一階段，處在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革與農(nóng)業(yè)稅費改革之間。上海市一方面通過政策文件強(qiáng)化土地使用權(quán)、收益權(quán)的穩(wěn)定性，降低分田帶來的機(jī)會主義風(fēng)險；另一方面通過種植補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營。其改革思路為：在產(chǎn)權(quán)明晰的背景下通過土地適當(dāng)集中獲得規(guī)模經(jīng)營效益，且在二輪延包的政策框架下穩(wěn)定已有規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)益。

（二）第二階段：政策完善期（2006-2013）

2006年以來，全國農(nóng)業(yè)稅費被取消，農(nóng)業(yè)收益獲得了一定時期內(nèi)的增長。但就上海地區(qū)而言，其工農(nóng)收益差異仍然巨大，亟須發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。2007年4月，上海市金山區(qū)率先發(fā)布了《上海市金山區(qū)人民政府關(guān)于加快都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實施意見》，文件指出要積極探索承包經(jīng)營權(quán)入股及“土地?fù)Q保障”等辦法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。隨后，各區(qū)也開始逐步落實土地退出農(nóng)戶的保障措施，財政一般由區(qū)、鎮(zhèn)政府分級承擔(dān)。對于種糧農(nóng)戶的補(bǔ)貼，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、上海市財政局于2008年關(guān)于印發(fā)了《關(guān)于完善本市糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的實施意見》，要求：“加快建立種糧農(nóng)戶電子檔案資料庫，從2008年起，糧食補(bǔ)貼資金全面實行‘一折通’撥付，規(guī)范補(bǔ)貼資金發(fā)放公示工作，加強(qiáng)補(bǔ)貼專項資金檢查抽查?！痹谕恋亓鬓D(zhuǎn)的規(guī)范方面，各地有一些探索性方案。例如上海市金山區(qū)農(nóng)委于2010年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和外來種養(yǎng)戶管理的實施意見》的通知，要求各級政府及農(nóng)業(yè)部門要大力培育本地專業(yè)農(nóng)民，鼓勵本地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)收益歸承包方所得。在此基礎(chǔ)上，2012年上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會發(fā)布了《關(guān)于切實加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理工作的通知》，通知要求“各級政府及農(nóng)業(yè)部門要大力培育本地專業(yè)農(nóng)民，鼓勵本地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)收益歸承包方所得?！蓖?2月，上海市進(jìn)一步細(xì)化了規(guī)范要求，指出：“要積極探索有關(guān)涉農(nóng)資金補(bǔ)貼依據(jù)流轉(zhuǎn)平臺數(shù)據(jù)發(fā)放，引導(dǎo)承包農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是法律法規(guī)規(guī)定的允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”

上海市在這一階段，一方面不斷完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持制度，另一方面充分保障離農(nóng)農(nóng)戶的基本權(quán)益。在政策方面，其主要是通過規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序、補(bǔ)貼發(fā)放程序和落實土地退出農(nóng)戶的保障為指導(dǎo)主線。自此，上海市離農(nóng)農(nóng)戶與在農(nóng)農(nóng)戶的收益得到保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性也逐漸提高，為后續(xù)適度規(guī)模經(jīng)營的探索奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）第三階段：提質(zhì)發(fā)展期（2013-至今）

2013年，家庭農(nóng)場制度被寫進(jìn)中央一號文件，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展也進(jìn)入日漸成熟的第三階段，旨在推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。為此，上海市于2013年發(fā)布《關(guān)于上海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營專項獎補(bǔ)試點的意見》，指出要在奉賢、金山兩區(qū)的部分鎮(zhèn)開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營專項獎補(bǔ)試點，2014年起在全市逐步擴(kuò)大試點范圍?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營專項獎補(bǔ)的對象分別為本地承包農(nóng)戶和村委會。對符合條件的本地承包農(nóng)戶，由市、區(qū)縣財政分別給予每畝100元的專項補(bǔ)貼。對通過考核的村委會，由市、區(qū)縣財政各給予每畝15元的工作獎補(bǔ)。同年9月，為應(yīng)對日益加劇的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化的趨勢，解決今后誰來種地、怎樣種好地的問題，上海市著手建立以家庭農(nóng)場為重點的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)布了《關(guān)于本市加快推進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求全市學(xué)習(xí)松江區(qū)培育和發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場的經(jīng)驗和做法。在這一階段，家庭農(nóng)場從起步探索到基本成熟。針對家庭農(nóng)場的申報、考核等環(huán)節(jié)發(fā)布了一系列規(guī)范性文件。2017年上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會關(guān)于印發(fā)《上海市市級示范家庭農(nóng)場評定辦法》的通知；2018年進(jìn)一步延長《上海市人民政府辦公廳關(guān)于本市加快推進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》有效期；2020年發(fā)布《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展條例》等。為了服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，上海市對產(chǎn)業(yè)聯(lián)合發(fā)展的環(huán)節(jié)進(jìn)行了針對性補(bǔ)貼。2023年發(fā)布的《上海市政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保資金管理辦法》明確指出要把服務(wù)對象聚焦家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、小微農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體。

上海市在這一階段內(nèi)，規(guī)模經(jīng)營路徑主要以發(fā)展家庭農(nóng)場為主，并取得了良好效果?？傮w上不僅穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)發(fā)展，而且有效地保護(hù)了基本農(nóng)田，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高了勞動生產(chǎn)率和資源利用率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)民持續(xù)增收，同時還培育了一批有經(jīng)驗、有技術(shù)、會經(jīng)營的專業(yè)農(nóng)民。對農(nóng)民來說，通過擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，找到了通過提高勞動生產(chǎn)率實現(xiàn)可持續(xù)增收的道路。對農(nóng)村來說，可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境也由此得以保護(hù)。從農(nóng)村土地制度看，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置得到充分體現(xiàn)。

三、上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實舉措

以土地流轉(zhuǎn)、主體培育和社會化服務(wù)為核心路徑，上海市逐步構(gòu)建了符合都市型農(nóng)業(yè)特色的規(guī)?；?jīng)營體系。在“依法、自愿、有償”原則下優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資源集約化配置；以多元化為導(dǎo)向，推動家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)協(xié)同發(fā)展；以服務(wù)體系建設(shè)為基礎(chǔ)，從農(nóng)資供應(yīng)到市場信息全鏈條賦能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過這一系統(tǒng)化路徑，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不斷提質(zhì)增效，為其他地區(qū)提供了經(jīng)驗參考。

（一）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的核心路徑

自20世紀(jì)90年代實施土地二輪承包以來，上海市依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，形成了土地流轉(zhuǎn)、主體培育、社會化服務(wù)三位一體的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展路徑。

首先，以“適度”為原則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。上海市的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營高度依賴于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的優(yōu)化與集約化管理。自20世紀(jì)90年代土地二輪承包改革以來，上海市就積極推動土地流轉(zhuǎn)，且在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，力求通過集約化經(jīng)營提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。具體而言，上海市政府以“依法、自愿、有償”為原則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，推行農(nóng)戶將承包土地委托村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式，通過全市土地公開交易平臺，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與后續(xù)承包土地方對接，既保證了流轉(zhuǎn)過程的規(guī)范性，也有效防止了土地流轉(zhuǎn)后過于分散而導(dǎo)致的細(xì)碎化。同時，上海堅持“適度”原則，各區(qū)依據(jù)情況制定規(guī)模經(jīng)營最低面積。調(diào)研資料顯示，截至2022年底，全市50畝以上生產(chǎn)規(guī)模的各類主體共經(jīng)營承包地124.41萬畝，占已流轉(zhuǎn)土地的82.08%。進(jìn)一步，又根據(jù)具體情況限制承包土地的最高面積標(biāo)準(zhǔn)，以松江區(qū)為例，根據(jù)農(nóng)民務(wù)工收入、土地平均產(chǎn)量等因素精準(zhǔn)測算，規(guī)定家庭農(nóng)場耕地規(guī)模在100到250畝之間，并根據(jù)實際情況適當(dāng)調(diào)整，既保證經(jīng)營農(nóng)戶收益，也充分考慮到農(nóng)村勞動力的充分就業(yè)問題。

其次，以“多元”為導(dǎo)向，培育主體協(xié)同效應(yīng)。上海市的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不僅僅依賴于家庭農(nóng)場和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主體，還通過培育多元化經(jīng)營主體，推動各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。在這一過程中，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等多元化主體的融合成為主流趨勢。例如，家庭農(nóng)場在水稻等糧食作物的種植上存在技術(shù)優(yōu)勢；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品銷售上經(jīng)驗豐富。上海市通過出臺的一系列政策，從土地流轉(zhuǎn)、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置、貸款貼息、保險補(bǔ)貼等多個方面支持各農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，并從經(jīng)營模式上，鼓勵成立“合作社+家庭農(nóng)場”“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”等更具協(xié)同效應(yīng)的多樣化產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，在各主體的聯(lián)合下，農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)范圍不斷拓展，由傳統(tǒng)的耕種收服務(wù)逐步向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械化服務(wù)發(fā)展，由單純農(nóng)田耕種收作業(yè)逐步向糧田種植管理、智能化農(nóng)機(jī)裝備示范推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)機(jī)維修保養(yǎng)、農(nóng)機(jī)教育培訓(xùn)、糧食烘干、農(nóng)產(chǎn)品初加工與銷售等領(lǐng)域延伸，綜合農(nóng)事服務(wù)水平明顯提高。

最后，以“服務(wù)”為基調(diào)，健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。上海市政府利用本身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)都發(fā)揮帶頭作用，在產(chǎn)前環(huán)節(jié)，上海市經(jīng)信委等5部門印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，明確了創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)的工作措施，落實農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、水稻機(jī)械化種植補(bǔ)貼、秸稈機(jī)械化還田作業(yè)補(bǔ)貼等政策。此外，上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委根據(jù)《上海市農(nóng)藥管理規(guī)定》嚴(yán)格把關(guān)各區(qū)化肥、農(nóng)藥的選用情況，嚴(yán)格規(guī)定用量，禁用各類違規(guī)農(nóng)藥；在產(chǎn)中生產(chǎn)環(huán)節(jié)，出臺農(nóng)用機(jī)械購置補(bǔ)貼政策，鼓勵農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)。在產(chǎn)后加工銷售環(huán)節(jié)，利用市級都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金，支持農(nóng)機(jī)合作社建設(shè)糧食烘干中心和農(nóng)機(jī)庫房等基礎(chǔ)設(shè)施。此外，上海市還通過信息平臺的建設(shè)，為農(nóng)民提供及時的農(nóng)業(yè)氣象、市場動態(tài)、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，幫助農(nóng)民提升生產(chǎn)效益。這些農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的完善，有效推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型，幫助農(nóng)民應(yīng)對市場波動、提高生產(chǎn)效率。

（二）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的區(qū)域舉措

上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營呈現(xiàn)出松江區(qū)與浦東新區(qū)兩種典型路徑，體現(xiàn)了都市農(nóng)業(yè)在不同資源稟賦和發(fā)展需求下的多樣化實踐。松江區(qū)以家庭農(nóng)場為核心，通過“確權(quán)不確地”的創(chuàng)新舉措和全面的社會化服務(wù)，推動糧食生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化；而浦東新區(qū)則依托農(nóng)投公司與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，打造全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作體系，突出品牌化和市場化運營。這兩種模式既體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的三大核心路徑的共性要求，又根據(jù)各自區(qū)位優(yōu)勢和功能定位形成了差異化實踐，展現(xiàn)了都市型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營因地制宜的豐富內(nèi)涵與多樣路徑。

1.松江區(qū)：以“確權(quán)不確地”為特色的規(guī)模經(jīng)營舉措。松江區(qū)是上海市乃至全國較為典型農(nóng)業(yè)發(fā)展先行區(qū)，改革以來，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制經(jīng)歷了三次主要變遷。第一階段為20世紀(jì)80年代末實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至1998年土地二輪延包，主要是外來經(jīng)營主體租賃松江農(nóng)戶承包土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營。第二階段為1998年至2007年，村集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)民退包土地發(fā)展種糧大戶、集體農(nóng)場，促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事糧食生產(chǎn)。第三階段始于2007年，松江區(qū)利用承包戶流轉(zhuǎn)至集體組織的土地與原集體農(nóng)場用地發(fā)展家庭農(nóng)場。總體來看，松江區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營路徑具有鮮明的地方特色。具體而言，松江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的管理上采用了“確權(quán)不確地”的方式解決了土地細(xì)碎化問題，便于后續(xù)土地流轉(zhuǎn)的集約化管理。在此基礎(chǔ)上，松江區(qū)積極推動經(jīng)營主體的培育，并在農(nóng)機(jī)、技術(shù)培訓(xùn)、政策咨詢等方面提供全方位支持，進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

一是通過“確權(quán)不確地”推動生產(chǎn)規(guī)模化。松江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，通過集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一管理和流轉(zhuǎn)，確保土地的流轉(zhuǎn)不至于過于分散，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化與現(xiàn)代化。首先，松江區(qū)通過確權(quán)頒證工作為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。自1998年起，松江區(qū)開始實施土地延包，形成了“確權(quán)確利不確地”的特殊情形，這為后續(xù)土地的集約化管理提供了便利。具體而言，松江區(qū)在2013年至2014年開展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，明確了土地的財產(chǎn)權(quán)利。但承包了土地的農(nóng)戶只知道自己承包的土地在村集體有明確登記頒證，卻不清楚地塊的形態(tài)、位置等具體信息，這也為后續(xù)村集體能夠?qū)⑦B片的大塊土地流轉(zhuǎn)給大戶、家庭農(nóng)場提供了便利。其次，松江區(qū)通過制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度，確保流轉(zhuǎn)的透明性和規(guī)范性。區(qū)政府從2006年起就出臺了《松江區(qū)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的若干意見》，明確了土地流轉(zhuǎn)的原則和程序，提出“相對集中、優(yōu)化配置”的流轉(zhuǎn)要求，減少了土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾和糾紛，并將土地流轉(zhuǎn)費由原本固定的600元/畝調(diào)整為以500斤稻谷實物折價，允許鎮(zhèn)或街道自行適當(dāng)調(diào)整，使流出土地農(nóng)民和家庭農(nóng)場之間的利益由市場調(diào)節(jié)，既確保了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，又保證了家庭農(nóng)場經(jīng)營的合理收益。此外，松江區(qū)還建立了全市唯一的區(qū)級農(nóng)用土地管理三級網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)一步確保了土地流轉(zhuǎn)的高效和規(guī)范。最后，松江區(qū)創(chuàng)新性地推出了“土地?fù)Q保障”模式。通過“退養(yǎng)補(bǔ)助金”制度，松江區(qū)鼓勵老年農(nóng)民將承包土地流轉(zhuǎn)，參與鄉(xiāng)村社會保障體系，提高了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。流轉(zhuǎn)后的土地，通過集體經(jīng)濟(jì)組織與家庭農(nóng)場的對接，確保農(nóng)民的土地承包權(quán)益，并為家庭農(nóng)場經(jīng)營者提供了穩(wěn)定的地租收益。

二是通過規(guī)范家庭農(nóng)場發(fā)展，聯(lián)動農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等多樣化經(jīng)營主體，松江區(qū)形成了適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。在家庭農(nóng)場的培育方面，松江區(qū)制定了嚴(yán)格的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和申報程序，確保家庭農(nóng)場能夠在合理的規(guī)模下高效經(jīng)營，并實現(xiàn)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等主體的協(xié)同發(fā)展。一方面。松江區(qū)政府測算出家庭農(nóng)場的最佳經(jīng)營規(guī)模為100到150畝，既考慮到農(nóng)機(jī)裝備條件下的家庭自耕生產(chǎn)能力，又避免了過大規(guī)?？赡軒淼耐恋亟?jīng)營分配不均等問題。該規(guī)模不僅能保證農(nóng)民的收入較為穩(wěn)定，還能有效調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，使其高效運作，在保持一定盈利的同時，避免了土地資源的浪費。另一方面，松江區(qū)推動家庭農(nóng)場與其他主體的合作，形成“合作社+家庭農(nóng)場”“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+家庭農(nóng)場”的多元化發(fā)展模式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力。

三是強(qiáng)化社會化服務(wù)，完善配套設(shè)施。首先，松江區(qū)通過建立農(nóng)機(jī)服務(wù)隊、農(nóng)資超市、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)信息平臺等一系列措施，提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委與電信部門合作，建設(shè)了農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺，并為所有家庭農(nóng)場經(jīng)營者配備智能手機(jī)，以便及時獲取氣象、市場、技術(shù)等信息。同時，松江區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，建立1個區(qū)級農(nóng)機(jī)維修4S店、74個機(jī)農(nóng)互助點、674戶機(jī)農(nóng)一體家庭農(nóng)場，服務(wù)面積14.54萬畝，服務(wù)覆蓋率95.85%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)99.3%。此外，松江區(qū)還投資建設(shè)了2800噸烘干能力的設(shè)施，為家庭農(nóng)場提供稻谷烘干服務(wù)。自2019年起，松江區(qū)加大了冷鏈倉儲設(shè)施建設(shè)，提升了糧食倉儲水平和運輸能力。最后，松江區(qū)還注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的加工與品牌建設(shè)，推動了“松江大米”等地方品牌的培育和推廣。通過與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場的合作，松江區(qū)通過統(tǒng)一供種、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一加工的方式，實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，并提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力。

2.浦東新區(qū)：“確權(quán)確地”背景下的規(guī)模經(jīng)營舉措。與上海大部分區(qū)域一致，浦東新區(qū)在家庭聯(lián)產(chǎn)承包時采取確權(quán)確地模式，細(xì)碎化治理較松江區(qū)難度大。在“土地流轉(zhuǎn)、主體培育、服務(wù)支持”的框架下，浦東新區(qū)立足市場優(yōu)勢，形成了兼具自身特色與區(qū)域代表性的發(fā)展舉措。

一是創(chuàng)新機(jī)制保障土地規(guī)?；谩Ｒ环矫?，浦東新區(qū)通過補(bǔ)貼政策引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，出臺《浦東新區(qū)農(nóng)民增收專項資金實施細(xì)則》，對達(dá)到20畝規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地給予每畝1000元的補(bǔ)貼。這一政策既保障了轉(zhuǎn)出農(nóng)地農(nóng)戶的基本收益，又激勵轉(zhuǎn)入農(nóng)地農(nóng)戶進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營。另一方面，針對土地細(xì)碎化問題，新區(qū)實施了“承包權(quán)不變、經(jīng)營權(quán)互換”的治理模式。如泥城鎮(zhèn)公平村試點，通過農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間的地塊互換，實現(xiàn)土地連片利用，試點后平均每戶地塊數(shù)從3.37塊減少到2.1塊，大幅提升機(jī)械化作業(yè)效率。此外，新區(qū)通過村集體經(jīng)濟(jì)組織與鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，確保流轉(zhuǎn)過程合法合規(guī)。例如，村集體在統(tǒng)一流轉(zhuǎn)后優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)經(jīng)營能力的主體，并結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目需求匹配經(jīng)營者。

二是基于市場優(yōu)勢培育產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一方面，成立鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司集中管理資產(chǎn)。各鎮(zhèn)將土地、農(nóng)業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)劃撥至農(nóng)投公司，由公司統(tǒng)一管理，通過出租或自主經(jīng)營確保集體資產(chǎn)增值。例如曹路鎮(zhèn)以農(nóng)投公司為核心建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，實施土地統(tǒng)一管理、出租和考核機(jī)制，為農(nóng)企提供全方位支持。另一方面，新區(qū)借助區(qū)域公用品牌，如“南匯水蜜桃”、“南匯8424西瓜”等，支持創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體。產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體即通過合作社、龍頭企業(yè)等單位進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品縱向一體化生產(chǎn)并加強(qiáng)與大型商超、餐飲企業(yè)、電商平臺、新零售平臺等多種銷售終端建立合作關(guān)系，將優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品推向高端市場。

三是以產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體為核心提供社會化服務(wù)。浦東新區(qū)充分利用其經(jīng)濟(jì)和資源優(yōu)勢，以品牌化建設(shè)為特點構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。一方面。浦東新區(qū)積極推進(jìn)綠色食品認(rèn)證，構(gòu)建產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)操作規(guī)程、產(chǎn)品包裝標(biāo)識規(guī)范等配套生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，凸顯區(qū)域品牌的獨特品質(zhì)及不可復(fù)制性。另一方面，浦東新區(qū)完善考核獎補(bǔ)政策，對聯(lián)合體培育發(fā)展予以政策保障并實行動態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰，做到可進(jìn)可出。具體而言，由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)主管部門按照監(jiān)測考核評分標(biāo)準(zhǔn)對聯(lián)合體進(jìn)行監(jiān)測，得分80分（含）以上為合格。對掛牌成立一年及以上，并通過上年度考核的浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體予以地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品收購獎勵補(bǔ)貼獎補(bǔ)，收購金額超過100萬的，按照收購額的5%進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼。

（三）區(qū)域舉措的對比分析

表1展現(xiàn)了兩區(qū)在規(guī)模經(jīng)營路徑下的不同舉措?？梢钥闯觯山瓍^(qū)以家庭農(nóng)場為核心，強(qiáng)調(diào)“小農(nóng)戶”與“家庭農(nóng)場”的有機(jī)銜接，通過優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)和強(qiáng)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升糧食生產(chǎn)效率；而浦東新區(qū)則依托農(nóng)投公司和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，構(gòu)建多主體協(xié)作的產(chǎn)業(yè)鏈管理體系，通過平臺化管理和市場化運作，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈增值。這種差異主要源于兩地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展目標(biāo)的不同。松江區(qū)土地細(xì)碎化程度低，其“確權(quán)不確地”地發(fā)包方式大幅降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益，發(fā)揮其糧食生產(chǎn)功能的任務(wù)。而浦東新區(qū)細(xì)碎化程度高，但具備市場區(qū)位優(yōu)勢，適宜聚焦產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展，實現(xiàn)高附加值的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。這充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營應(yīng)因地制宜，既要適配區(qū)域資源條件，又需結(jié)合發(fā)展階段與政策導(dǎo)向，探索多元化的實踐路徑，為區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供差異化解決方案。

四、上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的成效及挑戰(zhàn)

通過政策引導(dǎo)和創(chuàng)新實踐，上海市通過優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、完善農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，成功實現(xiàn)了現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了有力支撐。

（一）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的成效

1999年以來，上海農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值呈現(xiàn)波動上升趨勢，且在2006年以來一直高于300億元，同時農(nóng)業(yè)化肥總施用量不斷下降，從1999年的20.4萬噸降低至2022年的6.6萬噸。此外，上海市農(nóng)村人均可支配收入不斷上升且城鄉(xiāng)居民收入比逐步下降，2022年底分別達(dá)到3.97萬元和2.12，收入遠(yuǎn)高于全國平均水平（見圖1）。具體來看，結(jié)合調(diào)研案例與數(shù)據(jù)，上海市通過土地流轉(zhuǎn)、主體培育、社會化服務(wù)三位一體的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展路徑、成功實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

1.經(jīng)濟(jì)效益。一是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與規(guī)模化經(jīng)營水平。上海市通過土地流轉(zhuǎn)與集約化經(jīng)營，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從分散小農(nóng)模式向現(xiàn)代化、規(guī)?；Ｊ睫D(zhuǎn)變。截至2023年底，經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的承包地面積為151.57萬畝，流轉(zhuǎn)率為91.05%，遠(yuǎn)高于全國35.4%的平均水平，同時全市承包地流轉(zhuǎn)合同簽約率達(dá)到100%，大大助力了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。以松江區(qū)為例，家庭農(nóng)場的適度規(guī)模經(jīng)營將單個農(nóng)戶土地經(jīng)營面積集中到100至200畝，實現(xiàn)了機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化的高效生產(chǎn)。全市農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)99%以上，大幅度提升了勞動生產(chǎn)率。二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置。例如松江區(qū)推動“機(jī)農(nóng)結(jié)合”“種養(yǎng)結(jié)合”等多種家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，通過合理配置土地、勞動力和農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)要素，最大程度提高了單位面積的生產(chǎn)效益。又如浦東新區(qū)通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體進(jìn)一步整合了生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)，延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升了資源利用效率。又如浦東新區(qū)通過“經(jīng)營權(quán)互換”試點降低了土地細(xì)碎化程度。以試點村公平村為例，試點前農(nóng)戶的平均地塊數(shù)為3.37塊。農(nóng)戶土地分散，管理不便，且不利于機(jī)械化作業(yè)。試點后，19.93畝土地通過調(diào)整，所涉農(nóng)戶的平均地塊數(shù)減少至2.1塊，農(nóng)戶土地更加集中，大大提高了耕種便捷性。三是顯著增加農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)附加值。通過品牌稻米產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的引導(dǎo)，松江家庭農(nóng)場從“賣稻谷”轉(zhuǎn)向“賣大米”，將畝均凈收入從460元提升至1042元。經(jīng)調(diào)研測算，松江區(qū)糧食類家庭農(nóng)場的年均收入已從2013年的11.32萬元提升至2023年的19.39萬元，同比增長率達(dá)71.3%。浦東新區(qū)通過“訂單農(nóng)業(yè)+品牌建設(shè)”的模式，賦予農(nóng)業(yè)產(chǎn)品更高的市場價值。經(jīng)調(diào)研測算，參與聯(lián)合體的農(nóng)民每畝增收300元以上，有效提升了家庭農(nóng)場和小農(nóng)戶的經(jīng)營收益。

2.社會效益。一是破解“誰來種田”的結(jié)構(gòu)性難題。上海市通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展家庭農(nóng)場，吸引青壯年農(nóng)民回歸農(nóng)業(yè)，培育了新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。從世紀(jì)初的分散小農(nóng)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的專業(yè)化經(jīng)營模式，農(nóng)民從兼業(yè)狀態(tài)向職業(yè)化轉(zhuǎn)型，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了穩(wěn)定的勞動力支撐。二是推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與職業(yè)化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營釋放了農(nóng)村剩余勞動力，為大多數(shù)農(nóng)民提供了向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會。同時，留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民通過加入聯(lián)合體或發(fā)展家庭農(nóng)場，實現(xiàn)了從單純勞動者到經(jīng)營者、管理者的身份轉(zhuǎn)變。例如松江家庭農(nóng)場通過制度規(guī)范家庭農(nóng)場經(jīng)營者，要求農(nóng)場常年務(wù)農(nóng)人員在2人及以上，且必須是適齡人員（男性25~60周歲、女性25~55周歲）。同時，家庭農(nóng)場經(jīng)營者必須具備相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營能力和一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，在村級集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過自愿申報、民主評定，擇優(yōu)選擇本地專業(yè)農(nóng)民、種田能手經(jīng)營家庭農(nóng)場。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)合作與農(nóng)村治理。浦東新區(qū)通過村集體經(jīng)濟(jì)組織、鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的多層次合作平臺，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間的協(xié)同效應(yīng)，形成了利益共享機(jī)制，減少了土地流轉(zhuǎn)中的矛盾與糾紛，促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。例如浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)農(nóng)投公司設(shè)立信訪辦，妥善安排上訪農(nóng)民工作；花海生態(tài)園與周浦鎮(zhèn)相關(guān)部門合辦了“幫困結(jié)對”活動，通過公益捐助的方式，資助貧困學(xué)生。在支付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費用的同時，還通過優(yōu)先吸納流轉(zhuǎn)土地的百余名失地農(nóng)民就業(yè)，妥善安置了失地農(nóng)民。又如“經(jīng)營權(quán)互換”試點前，日常田間生產(chǎn)管理時常需跨越其他農(nóng)戶和經(jīng)營主體的田地，易造成鄰里矛盾糾紛。試點后，農(nóng)戶土地相對集中，能更好避免用水、用肥、用藥等生產(chǎn)管理矛盾，從源頭上避免了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間土地糾紛的發(fā)生。此外，土地整理也降低了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險。經(jīng)調(diào)研，浦東新區(qū)“經(jīng)營權(quán)互換”試點地區(qū)在試點前，農(nóng)戶日常田間生產(chǎn)管理時常需跨越其他農(nóng)戶和經(jīng)營主體的田地，易造成鄰里矛盾糾紛。試點后，農(nóng)戶土地相對集中，能更好避免用水、用肥、用藥等生產(chǎn)管理矛盾，從源頭上避免了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間土地糾紛的發(fā)生。

3.生態(tài)效益。一是減少化肥農(nóng)藥使用與推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)。上海市通過推廣綠色防控技術(shù)與種養(yǎng)結(jié)合模式，減少了化肥和農(nóng)藥的使用量。例如2022年松江區(qū)糧食畝均用肥量（純氮磷鉀合計）27.28kg，相較2021年減量2.01%；2022年全區(qū)糧食畝均用藥量603g，相較2021年減量2.11%。浦東新區(qū)鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司通過建立農(nóng)藥安全監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品追溯體系等一系列舉措，使得農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)水平得到了提高。二是推動農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)與耕地保護(hù)。浦東新區(qū)和松江區(qū)積極推動畜禽糞污資源化利用、秸稈全量還田等生態(tài)循環(huán)模式，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用體系，秸稈還田率保持99%以上。同時，上海市于2017年全國首創(chuàng)耕地地力指數(shù)保險，對土壤有機(jī)質(zhì)含量進(jìn)行跟蹤檢測，保險理賠金額與有機(jī)質(zhì)提升幅度掛鉤，通過正向激勵的方式引導(dǎo)農(nóng)戶主動保護(hù)耕地。以松江區(qū)為例，2022年投保面積7.07萬畝。據(jù)監(jiān)測，全區(qū)土壤有機(jī)質(zhì)平均含量44.9g/kg，相較2021年提高0.03g/kg，相較2020年提高0.14g/kg，耕地質(zhì)量評價等級為1.72，土壤有機(jī)質(zhì)含量逐年增加。三是優(yōu)化種植模式與改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。通過優(yōu)化輪作制度，上海糧食種植進(jìn)一步改善了土壤結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生態(tài)。具體而言，上海市在2016年之前秋播實施“三三制”（綠肥、麥子、冬翻）輪作，之后實施“一茬一養(yǎng)”，從2022年起實施新“三三制”（綠肥、冬翻、休耕），進(jìn)一步培肥了地力，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

圖1 1999-2021上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分發(fā)展指標(biāo)

（二）上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨的挑戰(zhàn)

隨著上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地資源、經(jīng)營主體、服務(wù)體系等領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸顯現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營的高質(zhì)量發(fā)展路徑面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.設(shè)施農(nóng)用地供給不足。設(shè)施農(nóng)用地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的基礎(chǔ)，而上海市在這一方面面臨多重挑戰(zhàn)。一是配套設(shè)施需求與土地供給不足的矛盾?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要倉庫、場地、設(shè)備管理用房等配套設(shè)施用地，尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。隨著產(chǎn)量的增加和機(jī)械化水平的提高，對設(shè)施用地的需求大幅增長。例如，水稻生產(chǎn)需要烘干機(jī)等大型設(shè)備及其配套倉庫，但土地政策的彈性不足，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地供給緊缺，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。二是農(nóng)業(yè)用地政策的硬性限制?，F(xiàn)行政策對設(shè)施農(nóng)用地的硬化比例和用途劃分限制嚴(yán)格，無法完全滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多元化需求。智能化設(shè)施裝備的推廣也因此受到限制，這種情況不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，還阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.經(jīng)營主體規(guī)范性有待提升。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)范性是上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素。一是經(jīng)營主體組織化程度不夠。各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“小、散、亂”現(xiàn)象較為普遍，綜合能力不強(qiáng)，生產(chǎn)主體的組織化程度偏低。二是農(nóng)民專業(yè)合作社空殼化嚴(yán)重。由于農(nóng)民合作社的注銷機(jī)制不完善，上海農(nóng)民專業(yè)合作社存在名存實亡的現(xiàn)象，部分合作社未能真正發(fā)揮合作效應(yīng)，內(nèi)部缺乏凝聚力。三是經(jīng)營主體間缺乏統(tǒng)一的品牌和市場效應(yīng)。盡管上海部分區(qū)域已經(jīng)開始嘗試將農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行品牌化拓展，但仍處于起步階段。農(nóng)業(yè)的分散化生產(chǎn)與單一化銷售使得地區(qū)產(chǎn)品難以形成市場競爭力，進(jìn)一步限制了農(nóng)業(yè)綜合效益的提升。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系尚不健全。盡管上海市在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接方面做出了一些有益嘗試，如浦東新區(qū)通過鼓勵規(guī)模經(jīng)營主體成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，并探索品牌化發(fā)展的路徑，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的發(fā)展仍處于起步階段。截至目前，全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體僅有35個，占比遠(yuǎn)低于上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體總量，其覆蓋范圍和輻射效應(yīng)有限，生產(chǎn)主體的市場參與度較低，通過產(chǎn)業(yè)化方式銷售的農(nóng)產(chǎn)品比例有待進(jìn)一步提高。同時，就上海全市而言，浦東新區(qū)從“賣稻谷”向“賣大米”的升級路線也與松江區(qū)形成了正面競爭，發(fā)展受限。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)調(diào)性不足，農(nóng)產(chǎn)品附加值提升空間有限，生產(chǎn)者仍面臨收益增長的瓶頸。與此同時，上海市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系還存在多方面結(jié)構(gòu)性問題。一是資源與環(huán)境的匹配度不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對有限土地、水資源的高效利用缺乏全面規(guī)劃，導(dǎo)致部分資源閑置與高端農(nóng)業(yè)需求不匹配的現(xiàn)象并存。二是流通體系效率偏低，尤其是在農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈物流、倉儲、加工等環(huán)節(jié)，仍存在設(shè)備不足、成本高昂的問題，制約了農(nóng)產(chǎn)品快速響應(yīng)市場需求的能力。

五、結(jié)論與政策建議

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑，也是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的核心抓手之一。上海市作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)行了深入探索與實踐。本文基于對上海市調(diào)研一手資料的總結(jié)，系統(tǒng)分析了上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展路徑、實踐成效和面臨問題，為全國農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒。首先，上海市的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以政策引導(dǎo)、主體培育和服務(wù)支持為核心，成功實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。從土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化操作，到家庭農(nóng)場和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體的多樣化培育，再到綠色生產(chǎn)與品牌化發(fā)展的生態(tài)引領(lǐng)，上海市為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了可持續(xù)、高效的范例。其次，上海市規(guī)模經(jīng)營的成功經(jīng)驗具有顯著的區(qū)域適應(yīng)性。松江區(qū)以糧食生產(chǎn)為核心，通過“確權(quán)不確地”的模式推動家庭農(nóng)場發(fā)展，保障糧食安全的同時提升了農(nóng)業(yè)機(jī)械化和土地利用效率；浦東新區(qū)則借助其經(jīng)濟(jì)和市場優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體和鎮(zhèn)屬農(nóng)投公司的協(xié)同發(fā)展，形成了高度市場化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。這些差異化路徑為不同資源稟賦和發(fā)展需求的地區(qū)提供了可行的借鑒思路。然而，在實現(xiàn)顯著成效的同時，上海市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾與發(fā)展瓶頸。例如，設(shè)施農(nóng)用地供給不足限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化與智能化的進(jìn)一步提升；經(jīng)營主體“小、散、亂”現(xiàn)象仍然較為普遍，難以形成規(guī)模效應(yīng)和品牌優(yōu)勢；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條尚不健全，農(nóng)產(chǎn)品的市場價值與附加值提升仍有較大潛力可挖。這些問題不僅是上海市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深化改革的重點方向，也是我國其他地區(qū)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營亟需關(guān)注的共性問題。據(jù)此，提出以下政策建議。

首先，打破農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度障礙，聯(lián)動“三塊地”改革為農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)整必要設(shè)施用地。農(nóng)村改革是一個整體系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展必須在要素充分流動的背景下進(jìn)行。地方需要發(fā)揮主觀能動性，積極有為地聯(lián)動改革、在風(fēng)險控制的基礎(chǔ)上整體推進(jìn)。需要注意的是，聯(lián)動改革需要解決農(nóng)業(yè)發(fā)展用地與工業(yè)發(fā)展用地沖突的矛盾。以通過宅基地騰退或轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地為例，要明確宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的基本底線，即明確在農(nóng)村“戶有所居”的前提下，合法、自愿、有償進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)換，對于違建特別是占用耕地的宅基地堅決不能轉(zhuǎn)換，守住耕地紅線。長期來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場會逐步完善，平衡農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地的重點在于城市需要在保障糧食安全的底線上打破要素流動壁壘，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供良好的土地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境。

其次，規(guī)范推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和成長，平衡好扶持激勵政策與監(jiān)管規(guī)章制度。上海已經(jīng)步入農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，因此對于經(jīng)營主體的內(nèi)部管理與運行機(jī)制，一方面需要給予充分的政策激勵，另一方面又要加強(qiáng)市場監(jiān)管。對于地方政府培育的新型經(jīng)營主體，要定期按照市場要求進(jìn)行檢查，以保證其具有市場自立性。此外，要關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體在現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)上下功夫。同時，政策扶持的主體應(yīng)有一定的標(biāo)準(zhǔn)與流動性，要加強(qiáng)主體間的良性競爭。最后，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)拓展與未來發(fā)展上，政府不僅需要給予具體、明確的支持政策，還需要有可執(zhí)行、合理的規(guī)制手段，要充分考慮不同類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織特征，把握好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的“方向盤”。

最后，健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。一方面，優(yōu)化農(nóng)業(yè)市場與政策信息的收集與發(fā)布制度，拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)流通方式，降低流通環(huán)節(jié)的費用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要有完善的物流、銷售網(wǎng)絡(luò)作為支撐，要對農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)、銷售網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提質(zhì)增效。著力提升產(chǎn)銷間的銜接流暢度，加快建設(shè)高效有序的農(nóng)產(chǎn)品流通體系。另一方面，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織化程度與現(xiàn)代化水平。完善覆蓋農(nóng)資購買、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)。健全農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)運制度，降低農(nóng)產(chǎn)品存儲成本。制定地方特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)文件，合理進(jìn)行布局，針對性解決本地高端優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足等問題。

作者簡介：孔祥智，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為：農(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)等；李愿，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生；來源：《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期