作者：余飛

01

中西部第一區(qū)，誕生了

被按下多年的行政區(qū)劃調(diào)整，又開始了。

11月6日，重慶官方宣布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的重大行政區(qū)劃調(diào)整：

第一項(xiàng)調(diào)整，依托兩江新區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)，撤銷江北區(qū)、渝北區(qū)，設(shè)立兩江新區(qū)，管轄原江北區(qū)、原渝北區(qū)（不含大灣鎮(zhèn)、統(tǒng)景鎮(zhèn)、大盛鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)、茨竹鎮(zhèn)）和北碚區(qū)的水土街道、復(fù)興街道、蔡家崗街道、施家梁鎮(zhèn)、童家溪鎮(zhèn)的行政區(qū)域。

第二項(xiàng)調(diào)整，將與北碚區(qū)國(guó)土空間定位趨同的原渝北區(qū)北部大灣鎮(zhèn)、統(tǒng)景鎮(zhèn)、大盛鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)、茨竹鎮(zhèn)5鎮(zhèn)劃歸北碚區(qū)管轄。

兩江新區(qū)原本是國(guó)家級(jí)新區(qū)，是功能區(qū)。2010年6月18日掛牌，是我國(guó)第三個(gè)、內(nèi)陸第一個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)開放新區(qū)。

原本的功能區(qū)批復(fù)區(qū)域?yàn)殚L(zhǎng)江以北、嘉陵江以東，包括江北區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)3個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域，面積1200平方公里、常住人口333萬人，其中直管區(qū)面積638平方公里、常住人口108萬人。

此次調(diào)整后：

兩江新區(qū)從功能區(qū)升格為行政區(qū)，管轄范圍基本覆蓋了之前的批復(fù)區(qū)域，且有所擴(kuò)大。兩江新區(qū)轄31個(gè)街道、11個(gè)鎮(zhèn)，面積約1360平方公里、人口約352萬。

調(diào)整之后，兩江新區(qū)成為中西部經(jīng)濟(jì)、人口第一區(qū)。

如果參加全國(guó)排名，從人口角度看，僅次于上海浦東新區(qū)、深圳寶安區(qū)、深圳龍崗區(qū)、廣州白云區(qū)、佛山南海區(qū)、位居全國(guó)第六，超過朝陽、順德、海淀、番禺等。

兩江新區(qū)2024年的GDP大約5100億元，可以排在全國(guó)城區(qū)第12名。

02

為何要調(diào)整

為何要調(diào)整？

本號(hào)認(rèn)為，背后有兩大邏輯：

第一，破除區(qū)域之間“內(nèi)耗”，簡(jiǎn)化程序，集中力量。

重慶日?qǐng)?bào)在11月7日發(fā)布的文章《新區(qū)劃承載新期望 新引擎引領(lǐng)新發(fā)展——寫在重慶部分行政區(qū)劃調(diào)整之際》中，給出了詳細(xì)解釋：

經(jīng)過十多年發(fā)展，這種空間范圍內(nèi)條塊分割、職責(zé)邊界不清的粗放管理方式，帶來了空間上的碎片零散，管理重疊與管理真空并存的情況不時(shí)出現(xiàn)，理順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制機(jī)制愈發(fā)迫切重要。

與此同時(shí)，隨著中心城區(qū)城市化、工業(yè)化步伐加快，兩江新區(qū)可開發(fā)利用的空間出現(xiàn)不足；江北區(qū)人口密度過大甚至超過上海市，導(dǎo)致交通擁堵等大城市??；渝北區(qū)南部片區(qū)和北部片區(qū)二元結(jié)構(gòu)突出；北碚區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較弱……兩江新區(qū)與3個(gè)行政區(qū)在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置、土地利用、交通設(shè)施、公共服務(wù)等方面統(tǒng)籌協(xié)同效果不佳。

簡(jiǎn)單總結(jié)就是，隨著時(shí)代發(fā)展，原本碎片化的直管區(qū)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下重慶的產(chǎn)業(yè)布局。同時(shí)，功能區(qū)與行政區(qū)的權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致某些片區(qū)都可以管都沒法管，影響了片區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

比如區(qū)中有區(qū)，片區(qū)權(quán)責(zé)難以厘清，直管區(qū)與拓展區(qū)的政策落差等等，諸多拉扯與牽絆，會(huì)讓一件原本容易執(zhí)行的事情，陷入漫長(zhǎng)的內(nèi)耗與等待。

這一次區(qū)劃調(diào)整，就是一次管理權(quán)與責(zé)的梳理，去內(nèi)耗、簡(jiǎn)化行政上的流程，充分釋放兩江新區(qū)的發(fā)展空間，以便承擔(dān)著“內(nèi)陸開放門戶與西部發(fā)展高地”重大歷史使命的兩江新區(qū)，更好地做強(qiáng)重慶。

環(huán)顧全國(guó)，重點(diǎn)城市的功能區(qū)發(fā)展到一定階段升級(jí)為行政區(qū)，存在著一定的趨勢(shì)。

在重慶之前，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)均從功能區(qū)切換到了行政區(qū)。

廣州的南沙區(qū)也是行政區(qū)，與浦東、濱海、兩江不同的是，南沙最先就是行政區(qū)，后來獲批為國(guó)家級(jí)新區(qū)，疊加了功能區(qū)的身份。

最近發(fā)生的功能區(qū)轉(zhuǎn)向行政區(qū)事件，是深圳的龍華區(qū)、坪山區(qū)以及南昌的紅谷灘區(qū)。

在轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)之前，龍華新區(qū)、坪山新區(qū)作為功能區(qū)，行政上分別歸屬于寶安區(qū)、龍崗區(qū)。

2017年國(guó)務(wù)院批復(fù)，龍華區(qū)、坪山區(qū)掛牌成立，完成了從功能區(qū)到行政區(qū)的轉(zhuǎn)變。

南昌的紅谷灘2019年獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從功能區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)，如今已經(jīng)是南昌市和整個(gè)江西省的行政中心。

第二，強(qiáng)中心。

之前在分析中西部省自治區(qū)的時(shí)候，我不斷強(qiáng)調(diào)過，對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)地形復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)偏弱的省份來說，強(qiáng)省會(huì)是最好的選擇。

比如四川，處在第一級(jí)青藏高原和第二級(jí)長(zhǎng)江中下游平原的過渡帶，高低懸殊，西高東低的特點(diǎn)特別明顯。西部為高原、山地，海拔多在3000米以上。

能夠提供給四川發(fā)展的，就是四川盆地，也即成都平原這一帶。而成都自古便是川地的核心地帶。

無論是地形構(gòu)造的客觀現(xiàn)實(shí)，還是抵御沿海虹吸的主觀需要，四川的強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略都是明智之舉。

再比如最近再度強(qiáng)調(diào)強(qiáng)省會(huì)的甘肅，同樣如此。以烏鞘嶺為分界線，此界線的西北是干旱區(qū)，地廣人稀是必然的，自然生態(tài)并不宜居。

對(duì)于西部其他地區(qū)而言，整體上地形地貌復(fù)雜。

有限的產(chǎn)業(yè)若不集中在省會(huì)與首府，不強(qiáng)省會(huì)強(qiáng)首府，對(duì)于缺錢、缺產(chǎn)業(yè)、缺人才、缺環(huán)境的中西部地區(qū)，如何才能招架得住東部的人口虹吸？

所以，我們看到，西部地區(qū)幾乎無一例外都是強(qiáng)省會(huì)路線。

全國(guó)省會(huì)與首府首位度最高的10個(gè)地方，西部占了6個(gè)。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：各地統(tǒng)計(jì)局

重慶作為全國(guó)面積最大的直轄市，無論是土地面積、人口規(guī)模還是行政級(jí)別，都與省雷同。

我之前說過，重慶的主城9區(qū)也即現(xiàn)在調(diào)整后的主城8區(qū)可以視作重慶的“省會(huì)”。

從這個(gè)角度看，重慶其實(shí)也是在走“強(qiáng)省會(huì)”路線。其人口流向也體現(xiàn)了鮮明的“強(qiáng)省會(huì)”特點(diǎn)：

2022年年末全市常住人口3213.34萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口2280.32萬人，鄉(xiāng)村常住人口933.02萬人。

2023年全市常住人口3191.43萬人，城鎮(zhèn)常住人口2287.45萬人，鄉(xiāng)村常住人口903.98萬。

2024年常住人口3190.47萬人，城鎮(zhèn)常住人口2301.49萬人，鄉(xiāng)村人口888.98萬人。

兩相對(duì)比會(huì)發(fā)現(xiàn)，2022年至2024年，重慶的城鎮(zhèn)常住人口增加了21.17萬人，鄉(xiāng)村人口減少了44.04萬人。

流失人口集中在農(nóng)村。重慶鄉(xiāng)村流失的人口，一部分進(jìn)入了“省會(huì)”，一部分則流出了重慶。

而這一次調(diào)整，則是對(duì)其“強(qiáng)省會(huì)”、強(qiáng)中心的再一次支持。正如重慶官方提到：

以行政區(qū)劃調(diào)整為切入點(diǎn)，通過管轄區(qū)域集約化的空間重構(gòu)和管理體制權(quán)責(zé)一體貫通的體系重構(gòu)，切實(shí)解決“條塊分割、權(quán)責(zé)不清、多頭管理”的難題，發(fā)揮直轄市扁平化管理優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、科技創(chuàng)新、通道賦能、門戶樞紐、綜合服務(wù)等核心功能，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源要素的合理流動(dòng)和高效集聚，高水平打造具有國(guó)際影響力的活躍增長(zhǎng)極和創(chuàng)新動(dòng)力源，成為重慶乃至西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、改革開放新高地，以點(diǎn)帶面推動(dòng)全市域形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同高效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

重慶雖然版圖8.24萬平方公里，但重慶山丘眾多。

全市山地、丘陵面積大，平原、臺(tái)地面積小，各地貌類型中，平原、臺(tái)地、丘陵、山地占全市總面積的比重，分別為3.74%、5.33%、15.6%、75.33%。也就是說，山地占重慶市總面積的比重超過了七成。

所以重慶別名山城。

搞三峽大壩之后，退耕還林、保護(hù)環(huán)境又是重慶重要的政治任務(wù)之一。所以，重慶太需要土地來發(fā)展工業(yè)了。

占比僅3.74%的平原主要分布在渝西以及嘉陵江、長(zhǎng)江沿岸的河谷地帶，后者正是兩江新區(qū)所囊括的地帶。

隨著行政區(qū)劃調(diào)整，兩江新區(qū)所包括的原江北、渝北大部分地區(qū)以及北碚的工業(yè)地帶行政區(qū)劃壁壘打破。

這有利于整合區(qū)域內(nèi)的土地資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的高效規(guī)劃，激活中心城區(qū)內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

區(qū)域的集中連片有利于統(tǒng)一的規(guī)建管治，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、職住平衡。龍興、水土、魚復(fù)3個(gè)片區(qū)儲(chǔ)備了相當(dāng)可觀的工業(yè)用地存量，為兩江新區(qū)未來發(fā)展提供了用地空間上的保障。

以便打造出一個(gè)全市經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)、領(lǐng)頭羊，可以增強(qiáng)中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，最終實(shí)現(xiàn)助力重慶打造新時(shí)代西部大開發(fā)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)、內(nèi)陸開放綜合樞紐。

03

行政區(qū)劃調(diào)整序幕拉開

本號(hào)認(rèn)為，重慶行政區(qū)劃調(diào)整，釋放了一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)：

新一輪行政區(qū)劃調(diào)整序幕拉開。

這里包括兩個(gè)方面：

第一，可能會(huì)有更多的功能區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)。

多區(qū)重疊、權(quán)責(zé)不明帶來的執(zhí)行力低效與內(nèi)耗，不僅存在于重慶，而是很多擁有國(guó)家級(jí)新區(qū)、功能區(qū)城市共同存在的問題。

前不久召開的重要會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，要鞏固拓展優(yōu)勢(shì)、破除瓶頸制約、補(bǔ)強(qiáng)短板弱項(xiàng)，在激烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，推動(dòng)事關(guān)中國(guó)式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)取得重大突破，為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

要實(shí)現(xiàn)這一步目標(biāo)，需要全國(guó)各城市共同努力，尤其是頭部城市。

目前，全國(guó)批復(fù)的19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)均已轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)。

未來南京的江北新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、長(zhǎng)沙湘江新區(qū)、福州新區(qū)、昆明滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、蘭州新區(qū)后續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)的概率很大。

至于成都的天府新區(qū)、西安的西咸新區(qū)、貴陽的貴安新區(qū)、南昌的贛江新區(qū)由于橫跨兩市，情況相對(duì)復(fù)雜，即便轉(zhuǎn)變，審批的時(shí)間也會(huì)相對(duì)長(zhǎng)一些。

第二，人口快速下滑的中小城市行政區(qū)劃調(diào)整。

全國(guó)人口已經(jīng)三連降。

本號(hào)之前梳理過一個(gè)數(shù)據(jù)，過去三年，公布常住人口數(shù)據(jù)的311個(gè)城市，有108個(gè)增長(zhǎng)，2個(gè)持平，201個(gè)城市減少。

全國(guó)人口減少城市占比約三分之二。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計(jì)局

隨著全國(guó)人口不斷收縮，一些人口減少特別嚴(yán)重的農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至城市，會(huì)被合并消失，這是全世界范圍內(nèi)的大趨勢(shì)，也是過去在做，將來我們?nèi)砸龅氖虑椤?/p>

今年3月19日，民政部部長(zhǎng)在學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)發(fā)表署名文章，明確提到：

探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑。

這里的優(yōu)化，究竟是如何優(yōu)化，民政部沒有展開敘述。

不過，客觀來說，可選擇的路徑并不多，基本都是分兩步走：

1，大幅精簡(jiǎn)人口收縮嚴(yán)重地區(qū)的行政單位和人員。

這一點(diǎn)，從2023年就已開始，尤其是很多人口小縣。具體可以參考之前的文章

2，合并。

此外，8月份國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中也提到：

推動(dòng)中小城市結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

所釋放出來的信號(hào)，也大差不差。

9月2日，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力進(jìn)行了獨(dú)家專訪在回答每日經(jīng)濟(jì)新聞的專訪中明確：

從城市發(fā)展趨勢(shì)來看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會(huì)面臨撤并或整合的可能。這是國(guó)際規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，我們要尊重規(guī)律、順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)。

其實(shí)，這事兒在人口已經(jīng)持續(xù)減少十多年的日本，早就發(fā)生了。

2014年日本民間機(jī)構(gòu)發(fā)布預(yù)測(cè)報(bào)告，將有896個(gè)市將消失。需要解釋一下的是，日本的市和我們的市概念不一樣。

日本的市、郡、特別區(qū)相當(dāng)于我國(guó)的縣，而日本的都、道、府、縣相當(dāng)于中國(guó)的省，在日本縣的級(jí)別比市要高，與我們正好相反。

2024年，韓國(guó)發(fā)出了兩次人口警告。

第一次警報(bào)：2024年6月19日，韓國(guó)當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)尹錫悅宣布，韓國(guó)進(jìn)入“人口國(guó)家緊急狀態(tài)” ，將啟動(dòng)全力應(yīng)對(duì)體系，直到低出生率問題解決為止，并將成立了“人口戰(zhàn)略企劃部”。

第二次警報(bào)：韓國(guó)雇傭信息院去年6月底發(fā)布的一份報(bào)告報(bào)道，隨著低生育率和人口老齡化加劇，韓國(guó)第二大城市釜山因人口萎縮顯現(xiàn)出“進(jìn)入消失階段”的跡象。

一國(guó)之總統(tǒng)，如此重視人口危機(jī)，可見韓國(guó)人口問題有多嚴(yán)重。

我們這邊，鄉(xiāng)村的消失與合并，早就在發(fā)生。

2013年，人民網(wǎng)等多家官方媒體就披露過一組數(shù)據(jù)，自2000年至2010年，我國(guó)自然村由363萬個(gè)銳減至271萬個(gè)，10年間減少了90多萬個(gè)，其中包含大量傳統(tǒng)村落。

此外，2022年12月，黑龍江伊春市的烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個(gè)街道辦事處因?yàn)槿丝跍p少因素，被撤掉街道，合并成了兩個(gè)鎮(zhèn)。

隨著出生人口下降趨勢(shì)難以阻擋，未來全國(guó)人口減少的幅度會(huì)繼續(xù)加大，收縮型城市會(huì)越來越多，行政區(qū)劃調(diào)整，已經(jīng)是勢(shì)在必行。

首當(dāng)其沖的便是東北、西部和中部一些人口收縮較快的地區(qū)。

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