文|凱風(fēng)

行政區(qū)劃調(diào)整，又來(lái)了。

01

上海、天津之后，重慶出手了。

日前，國(guó)家正式批復(fù)同意重慶行政區(qū)劃調(diào)整，依托兩江新區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)，撤銷江北區(qū)、渝北區(qū)，“三區(qū)合一”設(shè)立兩江新區(qū)。

新設(shè)立的重慶兩江新區(qū)，成為繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)之后又一個(gè)以“新區(qū)”命名的行政區(qū)。

調(diào)整之后，重慶全市從38個(gè)區(qū)縣變成37個(gè)區(qū)縣，中心城區(qū)則由9區(qū)變成8區(qū)。

這也是繼上海閘北靜安合并、成都合并簡(jiǎn)陽(yáng)、濟(jì)南合并萊蕪之后，超大特大城市迎來(lái)的又一次重要的區(qū)劃調(diào)整。

雖然不涉及外延式擴(kuò)張，但城市內(nèi)部不同區(qū)域的空間整合，仍可視為“內(nèi)涵式擴(kuò)容”。

三區(qū)合一，比撤縣設(shè)區(qū)更進(jìn)一步，都是做大主城區(qū)、做強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要一環(huán)。

調(diào)整之后，新兩江新區(qū)面積約1360平方公里、人口約352萬(wàn)，GDP高達(dá)5182億元，直接晉級(jí)中西部經(jīng)濟(jì)、人口雙料第一大區(qū)。

此前，GDP十強(qiáng)區(qū)幾乎都是東部地區(qū)的天下，上海浦東新區(qū)、北京海淀區(qū)、深圳南山區(qū)、北京朝陽(yáng)區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)位居前五。

兩江新區(qū)的設(shè)立，意味著中西部正式崛起5000億強(qiáng)區(qū)，在各大區(qū)縣中可位列第13位，與深圳寶安區(qū)、青島黃島區(qū)處于同一區(qū)間。

如果將重慶視作一個(gè)省，地跨21個(gè)區(qū)縣的主城都市區(qū)可視為“省會(huì)”，而兩江新區(qū)又是最大的發(fā)動(dòng)機(jī)。

正如有論者所言，大兩江新區(qū)的誕生，標(biāo)志著重慶步入“強(qiáng)省會(huì)”時(shí)代，并非沒(méi)有道理。

02

從“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”到“行政區(qū)”，跨越有多大？

相比晉級(jí)中西部第一大區(qū)，這一輪調(diào)整更大的意義在于，完成從“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”向“行政區(qū)”的跨越。

作為19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)之一，此前的兩江新區(qū)，與四川天府新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、湖南湘江新區(qū)一樣，都是“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”。

不只是國(guó)家新區(qū)，我們經(jīng)常聽(tīng)到的經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)，都屬于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，如廣州開(kāi)發(fā)區(qū)、四川天府新區(qū)、武漢經(jīng)開(kāi)區(qū)、西安高新區(qū)等。

這些經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，少部分與行政區(qū)重合，“一套班子，兩塊牌子“，如廣州南沙區(qū)與南沙新區(qū)、青島黃島區(qū)與西海岸新區(qū)等。

但多數(shù)新區(qū)，地跨不只一個(gè)行政區(qū)，形成交叉重疊格局，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)甚至覆蓋兩個(gè)地市，如陜西西咸新區(qū)、江西贛江新區(qū)等。

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，區(qū)別有多大？

行政區(qū)是一級(jí)政府，擁有正式行政編碼，配備四套班子，有著完整行政管理權(quán)限。

北京海淀區(qū)、深圳南山區(qū)、廣州天河區(qū)、重慶渝中區(qū)、成都錦江區(qū)、杭州余杭區(qū)等，都屬此類。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，多以經(jīng)濟(jì)功能為主，或以工業(yè)發(fā)展為主，或以對(duì)外貿(mào)易為主，或以科技創(chuàng)新為特色，但戶籍、公共服務(wù)等社會(huì)事務(wù)則由所在行政區(qū)管轄。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的設(shè)立，在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用上獨(dú)一無(wú)二，堪稱引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。

不過(guò)，在部分超大特大城市，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)交叉，會(huì)導(dǎo)致條塊分割、職責(zé)邊界不清、空間碎片零散并存等問(wèn)題。

如此前的兩江新區(qū)，地跨江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)三個(gè)行政區(qū)，實(shí)行“1+3”聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式。

這在一開(kāi)始還不成問(wèn)題，但隨著經(jīng)濟(jì)壯大，經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)割裂，管理重疊與管理真空并存的情況不時(shí)出現(xiàn)。

開(kāi)發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大但城市功能欠缺，成為發(fā)展的新阻礙。

就此而言，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)型，就有了必然性。

正如當(dāng)?shù)毓俜剿f(shuō)，“開(kāi)發(fā)區(qū)完成要素集聚后，必須通過(guò)空間治理重構(gòu)、功能層級(jí)躍遷、區(qū)域發(fā)展協(xié)同，實(shí)現(xiàn)新的歷史性跨越”。

上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)先后于2006年、2009年完成這一跨越，變成名副其實(shí)的行政區(qū)。

這一次重慶跟隨其后，釋放出新的信號(hào)。

三大新區(qū)外，我國(guó)還有10多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)以及數(shù)百個(gè)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)，未來(lái)會(huì)否推動(dòng)行政轉(zhuǎn)型，我們拭目以待。

03

城市外延式擴(kuò)張，還有沒(méi)有機(jī)會(huì)？

2022年以來(lái)，我國(guó)已有多年未進(jìn)行大范圍行政區(qū)劃調(diào)整。

不說(shuō)城市合并、區(qū)縣合并，就連常態(tài)化的撤縣設(shè)區(qū)、撤縣建市都在全面放緩。

最近的一輪城市合并，還是2020年，長(zhǎng)春合并縣級(jí)公主嶺市，為強(qiáng)省會(huì)外延式擴(kuò)張拉下帷幕。

最近一輪撤縣設(shè)區(qū)，還是在2022年前后，此后只有新疆、西藏零星地區(qū)撤縣建市，再無(wú)大范圍落地的案例。

究其原因，頂層會(huì)議要求“行政區(qū)劃整體保持穩(wěn)定”，“做到非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動(dòng)、時(shí)機(jī)條件不成熟的不改”。

隨后，國(guó)家各部委三令五申，要求嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，防止盲目擴(kuò)張都市圈規(guī)模。

畢竟，每一次行政區(qū)劃調(diào)整，都涉及人員調(diào)動(dòng)、部門合并、地名更改等方方面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

雖然政策越來(lái)越緊，但若以做強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力為依歸，同時(shí)精簡(jiǎn)行政成本、提高行政效率，區(qū)劃調(diào)整仍有必要性。

近日發(fā)布的城市高質(zhì)量發(fā)展頂層文件強(qiáng)調(diào)：

推動(dòng)中小城市結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

可見(jiàn)，城市大合并短期失去可能性，但區(qū)劃調(diào)整仍舊大有空間。