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導(dǎo)語：

西巴爾干（包括阿爾巴尼亞、波黑、北馬其頓、黑山、塞爾維亞以及科索沃地區(qū)）是歐洲一塊尚未融入歐盟的拼圖，它連接地中海與中歐，貫通黑海與亞得里亞海，是歐亞大陸的戰(zhàn)略要沖。對(duì)歐盟而言，西巴爾干一直是其謀劃東擴(kuò)、防止地緣真空的關(guān)鍵地帶。

近日，歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)（ECFR）刊登了其亞洲項(xiàng)目客座研究員弗拉基米爾·肖波夫撰寫的一篇分析文章。文章指出，作為連接亞歐的“中間走廊”（中歐新通道）的關(guān)鍵地帶，西巴爾干的戰(zhàn)略重要性正日益凸顯。他系統(tǒng)梳理了中國(guó)在西巴爾干地區(qū)不斷提升影響力的策略，包括從以國(guó)家為中心的基礎(chǔ)設(shè)施合作，拓展至覆蓋全社會(huì)多領(lǐng)域的交往模式，以及通過自由貿(mào)易、金融多元化、電信服務(wù)、國(guó)防合作等多渠道鞏固存在。

他認(rèn)為，目前西巴爾干六國(guó)加入歐盟的談判中，一直缺少關(guān)于中國(guó)的議題，歐盟也尚未制定明確的“對(duì)華限制性條款”。若歐盟繼續(xù)回避這一現(xiàn)實(shí)，這些未來的成員國(guó)可能會(huì)在關(guān)鍵議題上牽制歐盟的決策。他呼吁，歐盟應(yīng)將對(duì)華政策與擴(kuò)員議程同步規(guī)劃，建立清晰的審查機(jī)制與合作邊界，否則歐洲可能在自身擴(kuò)張的進(jìn)程中，為地緣政治競(jìng)爭(zhēng)者打開大門。

弗拉基米爾·肖波夫（Vladimir Shopov）

歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)（ECFR）亞洲項(xiàng)目客座研究員，曾任職于歐洲議會(huì)、歐洲議會(huì)議員辦公室、歐盟委員會(huì)，并擔(dān)任過內(nèi)政部長(zhǎng)歐盟事務(wù)顧問、保加利亞駐歐盟布魯塞爾代表團(tuán)參贊、英國(guó)駐索非亞大使館歐盟事務(wù)顧問以及外交部長(zhǎng)顧問

被忽視的“危險(xiǎn)信號(hào)”

2021年，中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的一項(xiàng)舉動(dòng)引發(fā)了歐盟的警覺：黑山從中國(guó)進(jìn)出口銀行（China's Exim Bank）獲得巨額貸款，用于一個(gè)頗具爭(zhēng)議的高速公路項(xiàng)目，最終債務(wù)堆積如山——一度占到該國(guó)年度預(yù)算的三分之一。歐盟隨即采取行動(dòng)，迅速摸清當(dāng)?shù)厥聭B(tài)發(fā)展，并最終介入，防止黑山陷入債務(wù)束縛。

這一事件為歐盟敲響了警鐘，使其意識(shí)到中國(guó)在歐盟周邊地區(qū)不斷擴(kuò)大的影響力。

然而，四年后，歐盟仍未給入盟候選國(guó)制定明確的“對(duì)華限制性條款”，中國(guó)議題在正式入盟談判中依然明顯缺席。而歐盟自身猶豫不決、模棱兩可的對(duì)華政策，則進(jìn)一步擴(kuò)大了這一空白。

自歐盟向阿爾巴尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、科索沃、黑山、北馬其頓和塞爾維亞六國(guó)開啟入盟資格前景以來，已有二十余年，但如今入盟似乎變得越來越遙遠(yuǎn)。曾經(jīng)有明確目標(biāo)、有時(shí)限的政治與機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)程，早已轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓?chǎng)飽受地緣政治逆風(fēng)與日益增長(zhǎng)的挫敗感沖擊的，無期限、跨世代的旅程。

阿爾巴尼亞和北馬其頓于2022年7月19日正式啟動(dòng)加入歐盟的談判。圖源：路透社

鑒于此，西巴爾干國(guó)家日益尋求更廣泛的合作伙伴關(guān)系，尤其是與中國(guó)的合作，也就不足為奇了。中國(guó)在該地區(qū)的涉足范圍正從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和貸款，拓展至投資與收購(gòu)，其影響力在該地區(qū)核心機(jī)構(gòu)中日益根深蒂固。

如果西巴爾干國(guó)家加入歐盟，隨著中國(guó)與之利益沖突日益加劇，這些國(guó)家可能成為中國(guó)在歐盟內(nèi)部的利益推動(dòng)者，并對(duì)歐盟針對(duì)中國(guó)的行動(dòng)行使否決權(quán)。

此外，還存在一個(gè)更深層次、更持久的挑戰(zhàn)。約40年前，當(dāng)歐盟啟動(dòng)?xùn)|擴(kuò)政策時(shí)，西方的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)模式尚且占據(jù)無可爭(zhēng)議的主導(dǎo)地位。當(dāng)時(shí)俄羅斯處于劣勢(shì)，而中國(guó)還只是一個(gè)遙遠(yuǎn)的新興大國(guó)。歐洲東部和東南部周邊地區(qū)被單純視為西方化的載體。

如今，這一背景已發(fā)生巨變。全球秩序不再為西方的絕對(duì)主導(dǎo)留有空間，歐洲周邊地區(qū)已成為多個(gè)全球大國(guó)爭(zhēng)奪影響力的舞臺(tái)。歐盟的擴(kuò)大框架未能跟上新的地緣政治現(xiàn)實(shí)。若不改革其方法，歐盟可能會(huì)削弱入盟機(jī)制原本旨在促成的變革潛力。

本文將梳理中國(guó)在西巴爾干國(guó)家的策略，探討歐盟不斷演變的對(duì)華政策，包括相關(guān)法律工具、預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際做法，最后分析“對(duì)華限制性條款”在入盟談判進(jìn)程中如何體現(xiàn)及其體現(xiàn)程度。

地緣政治博弈

歐盟入盟談判的核心假設(shè)是，通過談判使候選國(guó)的法律、規(guī)范和機(jī)構(gòu)與歐盟接軌，從而將這些國(guó)家融入歐洲法律和政治體系。這一進(jìn)程也會(huì)對(duì)第三方國(guó)家形成有效約束。盡管一體化的程度和持續(xù)時(shí)間存在差異——例如維克托·歐爾班（Victor Orban）領(lǐng)導(dǎo)下的匈牙利出現(xiàn)的挫折就證明了這一點(diǎn)——但其核心原則始終未變。

入盟會(huì)推動(dòng)法律體系、行政做法和公共機(jī)構(gòu)的全面改革。這絕非一項(xiàng)技術(shù)性工作，而是一個(gè)深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程，旨在嵌入共享主權(quán)，為各國(guó)全面參與歐盟事務(wù)做好準(zhǔn)備。在入盟談判中操縱地緣政治博弈，顯然與這一更廣泛目標(biāo)背道而馳。

然而，西巴爾干的入盟進(jìn)程一直受此類操弄主導(dǎo)，部分政府將入盟作為其更廣泛地緣政治考量的工具。這些考量的重要組成部分，是各國(guó)如何將中國(guó)納入其戰(zhàn)略。正如先前研究發(fā)現(xiàn)，阿爾巴尼亞和科索沃對(duì)中國(guó)始終持懷疑和疏遠(yuǎn)態(tài)度，但該地區(qū)其他四個(gè)國(guó)家的情況則并非如此。

傳統(tǒng)上，塞爾維亞與中國(guó)的交往最為密切，盡管近年來隨著歐盟通過能源互聯(lián)互通等項(xiàng)目將其進(jìn)一步拉近歐盟，塞爾維亞總統(tǒng)亞歷山大·武契奇（Aleksandar Vucic）發(fā)現(xiàn)這種交往變得愈發(fā)微妙。

塞爾維亞前外長(zhǎng)武克·耶雷米奇近日表示，2001年從戰(zhàn)略層面啟動(dòng)的塞爾維亞加入歐盟的談判已陷入停滯。就實(shí)際前景來看，這一進(jìn)程已無挽回的可能。圖源：新華社

與此同時(shí)，隨著歐盟加強(qiáng)對(duì)莫斯科的制裁，美國(guó)敦促塞爾維亞減少對(duì)俄羅斯能源的依賴，武契奇與俄羅斯的關(guān)系也變得越來越難以平衡。

北馬其頓當(dāng)前由民族主義政黨VMRO（民族統(tǒng)一民主黨）的赫里斯蒂揚(yáng)·米科斯基（Hristijan Mickoski）領(lǐng)導(dǎo)的政府，將政黨認(rèn)同和選舉定位置于入盟之上，這也為“對(duì)沖策略”留出了更多空間。

目前，北馬其頓政府似乎不愿執(zhí)行先前達(dá)成的憲法條款——該條款承認(rèn)保加利亞人為該國(guó)的創(chuàng)始民族之一，這實(shí)際上阻礙了其入盟進(jìn)程。此前VMRO領(lǐng)導(dǎo)的政府也曾奉行“多向量”外交政策，尋求與歐盟以外的國(guó)家（如中國(guó)）開展項(xiàng)目合作與伙伴關(guān)系。

9月7日，北馬其頓總理赫里斯蒂揚(yáng)·米茨科斯基現(xiàn)場(chǎng)到現(xiàn)場(chǎng)見證了北馬其頓肯切沃-奧赫里德高速公路（簡(jiǎn)稱KO高速公路）特雷貝尼什塔-奧赫里德路段正式通車。圖源：路透社

黑山政府也表現(xiàn)出類似傾向，盡管幾年前因中國(guó)貸款險(xiǎn)些破產(chǎn)，但仍與非歐盟國(guó)家簽署了多個(gè)領(lǐng)域的公共采購(gòu)協(xié)議。事實(shí)上，公眾對(duì)中國(guó)的警惕情緒被證明是相當(dāng)短暫的。

在波斯尼亞和黑塞哥維那，塞族共和國(guó)（Republika Srpska）前領(lǐng)導(dǎo)人米洛拉德·多迪克（Milorad Dodik）利用其與俄羅斯和中國(guó)的關(guān)系確保政治生存，并規(guī)避國(guó)際壓力。

未來，這些關(guān)系可能被用作籌碼，維護(hù)當(dāng)前的憲法秩序——而該秩序可能需要改革才能滿足入盟談判中的要求。中國(guó)顯然在博弈中抓住了機(jī)會(huì)。

在監(jiān)督入盟進(jìn)展方面扮演重要角色的歐洲議會(huì)（European Parliament）最近通過一項(xiàng)決議，強(qiáng)調(diào)要打擊外國(guó)對(duì)阿爾巴尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維那以及北馬其頓的干涉，并為每個(gè)國(guó)家提供了具體建議。例如，針對(duì)北馬其頓，決議指出，中國(guó)正通過“投資外交和基礎(chǔ)設(shè)施貸款協(xié)議中的條款”擴(kuò)大影響力。歐洲議會(huì)議員（MEPs）敦促斯科普里（北馬其頓首都，編者注）應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，減輕對(duì)華依賴。

中國(guó)的新行動(dòng)戰(zhàn)略

長(zhǎng)期以來，中國(guó)一直致力于通過多個(gè)領(lǐng)域深化其在西巴爾干地區(qū)的存在。但隨著區(qū)域和全球格局的變化，其戰(zhàn)略也在迅速演變。盡管其長(zhǎng)期目標(biāo)——在未來的歐盟成員國(guó)中確立政治地位、建立友好的本土力量網(wǎng)絡(luò)、在關(guān)鍵政策和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得影響力——保持不變，但中國(guó)正進(jìn)一步拓展實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。

首先，作為連接亞歐的“中間走廊”的關(guān)鍵地帶，西巴爾干的戰(zhàn)略重要性日益凸顯。由于俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)增加，傳統(tǒng)的“北方走廊”（即“歐亞大陸橋”）的重要性已下降，因此“中間走廊”（中歐新通道）的地位愈發(fā)重要。

與此同時(shí)，以色列和伊朗之間的緊張局勢(shì)也使中東地區(qū)的交通和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通復(fù)雜化，并阻礙了中巴經(jīng)濟(jì)走廊的發(fā)展。

從歐亞互聯(lián)互通視角看，西巴爾干實(shí)際上是“中間走廊”的歐洲出口門戶。圖源：DW、Wikimedia Commons

與此同時(shí)，中東歐（CEE）的外交環(huán)境對(duì)中國(guó)而言正變得更具挑戰(zhàn)性。2012年建立的、涵蓋17個(gè)中東歐國(guó)家和中國(guó)的“17+1”合作機(jī)制，十年后因各國(guó)對(duì)中國(guó)的不信任——尤其是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)參與有限以及中俄關(guān)系的穩(wěn)定——而開始瓦解。

2021年至2022年，三個(gè)波羅的海國(guó)家退出該機(jī)制，進(jìn)一步削弱了這一平臺(tái)，使其淪為單純的象征性外交工具。隨著中東歐地區(qū)的歐盟成員國(guó)對(duì)其態(tài)度愈發(fā)謹(jǐn)慎，中國(guó)通過多種方式調(diào)整了策略。

面向全社會(huì)的合作方式

在中國(guó)進(jìn)入西巴爾干地區(qū)并立足的最初幾年，中國(guó)政策制定者采取以國(guó)家為中心的戰(zhàn)略，重點(diǎn)與當(dāng)?shù)鼐⒑献?。如今，這一方式正演變?yōu)橐环N更平衡、覆蓋全社會(huì)的模式，作為對(duì)早期策略的補(bǔ)充。

具體而言，中國(guó)已從基礎(chǔ)設(shè)施和能源等大規(guī)模、特定領(lǐng)域的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向跨多個(gè)領(lǐng)域、更分散的多主體合作方式。這包括與文化、學(xué)術(shù)、商業(yè)和教育組織開展合作，并通過項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)協(xié)議嵌入和鞏固合作關(guān)系。21世紀(jì)初，中國(guó)提出“走出去”戰(zhàn)略，2013年該戰(zhàn)略更新并重新啟動(dòng)后，中國(guó)各類國(guó)家機(jī)構(gòu)、企業(yè)和組織紛紛采取國(guó)際化戰(zhàn)略，這一點(diǎn)如今在西巴爾干地區(qū)已有目共睹。

此外，中國(guó)已確定匈牙利和塞爾維亞等“支柱國(guó)家”，并加強(qiáng)了與這些國(guó)家的合作。它們隨后將成為輻射整個(gè)西巴爾干地區(qū)的樞紐。

自由貿(mào)易協(xié)定

在中國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)走向成熟的多年間，中國(guó)對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定（FTAs）的簽署持謹(jǐn)慎態(tài)度，如今其正轉(zhuǎn)變態(tài)度，積極尋求市場(chǎng)開放協(xié)議。

2024年7月，中國(guó)與塞爾維亞簽署的自由貿(mào)易協(xié)定正式生效，取消了約90%貿(mào)易商品的關(guān)稅。中國(guó)已與格魯吉亞、瑞士、冰島和白俄羅斯簽署了類似協(xié)議，目前正在與挪威和摩爾多瓦進(jìn)行談判。

2024年6月，中國(guó)向除斯威士蘭以外的所有非洲國(guó)家提供了免關(guān)稅市場(chǎng)準(zhǔn)入。未來幾年，中國(guó)似乎準(zhǔn)備擴(kuò)大這一做法。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施一直是中國(guó)在西巴爾干地區(qū)立足并鞏固影響力的核心。中國(guó)的快速行動(dòng)——以及在黑山等國(guó)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和政治控制風(fēng)險(xiǎn)——促使歐盟機(jī)構(gòu)（包括歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)）遲來地展開審查。歐洲議會(huì)尤其指出了多重脆弱性，并敦促整個(gè)西巴爾干地區(qū)采取糾正措施。黑山與巴爾-博爾亞雷高速公路相關(guān)的近乎債務(wù)危機(jī)，以及歐盟對(duì)此的反應(yīng)，預(yù)示著中國(guó)在該國(guó)及其鄰國(guó)獲取新項(xiàng)目將面臨更多障礙。

然而，實(shí)際情況并非如此。2023年8月，黑山當(dāng)局將布德瓦-蒂瓦特高速公路段一份價(jià)值5400萬歐元的合同授予了兩家中國(guó)承包商——山東對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作集團(tuán)（Shandong Foreign Economic and Technical Cooperation）和山東路橋集團(tuán)（Shandong Luqiao Group）。

值得注意的是，波德戈里察（黑山首都）最近將三家中國(guó)公司——山東高速集團(tuán)（Shandong Hi-Speed Group）、中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)（Power Construction Corporation of China）和中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)（China Communications）——以及阿塞拜疆公司阿茲維特（Azvirt）列入了巴爾-博爾亞雷高速公路一段23公里路段建設(shè)的候選名單。

圖為黑山首都波德戈里察的黑山南北高速公路優(yōu)先段收費(fèi)站。圖源：新華社

此后不久，為該價(jià)值6.05億歐元項(xiàng)目提供約三分之一資金的歐盟委員會(huì)和歐洲復(fù)興開發(fā)銀（European Bank for Reconstruction and Development）要求黑山取消此次資格預(yù)審招標(biāo)。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，這一決定是為了回應(yīng)當(dāng)?shù)乜棺h活動(dòng)，且因?yàn)椤昂蜻x名單中只有來自中國(guó)、土耳其和阿塞拜疆的公司”。

此外，黑山政府還與匈牙利和阿聯(lián)酋簽署了基礎(chǔ)設(shè)施及其他領(lǐng)域的雙邊協(xié)議，這些協(xié)議包含豁免公開公共采購(gòu)程序的條款，這可能引發(fā)與巴爾-博爾亞雷高速公路類似的問題，如缺乏透明度和不可持續(xù)的財(cái)務(wù)承諾。同時(shí)，與中俄商業(yè)利益有著密切聯(lián)系的勢(shì)力繼續(xù)在西巴爾干擴(kuò)大影響力。

例如，全球最大的鋼鐵制造商之一安賽樂米塔爾（ArcelorMittal）最近將其在波斯尼亞的鋼鐵廠和鐵礦出售給了帕夫戈德集團(tuán)（Pavgord Group）——這家當(dāng)?shù)毓九c多迪克有關(guān)聯(lián)，而多迪克與中俄都保持著密切聯(lián)系。

此外，2025年2月，波斯尼亞投資促進(jìn)局與中國(guó)歐洲技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作協(xié)會(huì)（China-Europe Association for Technical and Economic Cooperation）簽署了諒解備忘錄，旨在尋找新的投資機(jī)會(huì)。

電信領(lǐng)域

盡管美國(guó)努力遏制中國(guó)企業(yè)華為的擴(kuò)張，但華為在西巴爾干地區(qū)仍根基穩(wěn)固。

最近，華為與波斯尼亞主要電信運(yùn)營(yíng)商BH電信（BH Telekom）簽署了網(wǎng)絡(luò)容量升級(jí)協(xié)議。中國(guó)在該領(lǐng)域的參與如今呈現(xiàn)多種形式。

首先，新的運(yùn)營(yíng)商正在安裝華為制造的核心硬件。匈牙利公司4iG就是如此，該公司于2024年5月與華為簽署了一項(xiàng)廣泛的戰(zhàn)略發(fā)展協(xié)議，涵蓋研發(fā)、人工智能（AI）等多個(gè)領(lǐng)域。在2021年和2023年分別在黑山和阿爾巴尼亞進(jìn)行一系列大規(guī)模收購(gòu)后，該公司于2024年進(jìn)軍了北馬其頓市場(chǎng)。

值得注意的是，4iG不僅提供電信服務(wù)，還提供IT服務(wù)、數(shù)據(jù)和云管理以及軟件服務(wù)，并且最近與匈牙利政府合作進(jìn)入了國(guó)防市場(chǎng)?？紤]到中國(guó)的“人工智能+”（AI Plus）政策——該政策旨在將AI能力引入并整合到所有行業(yè)和流程中——AI的納入尤為值得關(guān)注。

從這個(gè)角度來看，華為等公司不再僅僅專注于硬件或數(shù)據(jù)流控制，而是開始提供整個(gè)電信生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)。過去幾年，華為和中興（ZTE）都加強(qiáng)了其國(guó)際化戰(zhàn)略，并努力滲透各個(gè)市場(chǎng)。

多元化金融合作

中國(guó)與西巴爾干國(guó)家的金融合作正日益多元化。米科斯基領(lǐng)導(dǎo)的北馬其頓政府曾尋求從中國(guó)獲取貸款，并通過匈牙利國(guó)有進(jìn)出口銀行（Hungarian state-owned Export-Import Bank）獲得了5億歐元貸款，后者似乎充當(dāng)了中介角色。

不過匈牙利自身也從中國(guó)貸款機(jī)構(gòu)——中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)銀行匈牙利分行（Hungarian branch of the Bank of China）——獲得了10億歐元的貸款。

中國(guó)還在該地區(qū)推廣人民幣清算業(yè)務(wù)。2024年，中國(guó)銀行塞爾維亞分行推出了人民幣清算服務(wù)，并完成了首筆與中資鋼鐵廠相關(guān)的跨境匯款。作為人民幣國(guó)際化的主要推動(dòng)者，中國(guó)銀行可能會(huì)在整個(gè)西巴爾干地區(qū)推廣更廣泛的人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)。

與此同時(shí)，中國(guó)正在擴(kuò)大支持企業(yè)國(guó)際化的融資工具，例如增加對(duì)人工智能和IT公司的風(fēng)險(xiǎn)投資支持。這種金融渠道的拓寬，標(biāo)志著中國(guó)從早期以 “一帶一路”倡議和“17+1”（后改為“14+1”）機(jī)制等大型國(guó)家主導(dǎo)框架為主的模式，轉(zhuǎn)向了更多通過中資銀行和企業(yè)貸款開展金融合作的模式。

國(guó)防領(lǐng)域

國(guó)防和軍事裝備領(lǐng)域出現(xiàn)了顯著進(jìn)展。中國(guó)尤其支持西巴爾干本土無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，該產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，目前正積極開拓國(guó)際市場(chǎng)。塞爾維亞是中國(guó)國(guó)防領(lǐng)域合作的主要焦點(diǎn)。2020年，其接收了CH-92和CH-95軍用無人機(jī)，以及配套的八枚激光制導(dǎo)導(dǎo)彈。此后，雙方合作進(jìn)一步擴(kuò)大，涵蓋了FK-3防空系統(tǒng)，該系統(tǒng)目前已在塞爾維亞空軍投入使用。

除中國(guó)外，土耳其也在西巴爾干無人機(jī)市場(chǎng)取得了重大進(jìn)展，向波斯尼亞、科索沃和阿爾巴尼亞等國(guó)進(jìn)行出售。

其他領(lǐng)域

在媒體和信息領(lǐng)域，北馬其頓和科索沃的近期數(shù)據(jù)表明，由中國(guó)推動(dòng)的媒體活動(dòng)有所增加。

此外，中國(guó)一直試圖創(chuàng)建新的國(guó)際機(jī)構(gòu)，以規(guī)避其認(rèn)為由西方主導(dǎo)的現(xiàn)行結(jié)構(gòu)。幾個(gè)月前，中國(guó)發(fā)起成立了國(guó)際調(diào)解組織（International Organisation for Mediation），這是一個(gè)由33個(gè)創(chuàng)始國(guó)組成的新爭(zhēng)端解決平臺(tái)，其中包括塞爾維亞。

國(guó)際調(diào)解院公約簽署儀式于今年5月在香港舉行。33個(gè)國(guó)家現(xiàn)場(chǎng)簽署公約，成為創(chuàng)始成員國(guó)。圖源：新華社

歐盟對(duì)華政策：手段不斷升級(jí)，政策仍不清晰

隨著西巴爾干地區(qū)國(guó)家深化與中國(guó)的聯(lián)系，歐盟仍未找到明確方向。為體現(xiàn)其與中國(guó)關(guān)系的復(fù)雜性及歐盟成員國(guó)間的認(rèn)知差異，歐盟將對(duì)華戰(zhàn)略框架設(shè)定為“合作、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗”三大并行軌道。然而在實(shí)踐中，近年來這些軌道間的拉扯卻將戰(zhàn)略推向不同方向，削弱了最初的折中方案，導(dǎo)致政策碎片化。

合作軌道依然強(qiáng)硬，尤其在氣候變化、綠色產(chǎn)業(yè)和人工智能領(lǐng)域。但實(shí)際合作范圍有限，如今多流于形式，集中在無實(shí)質(zhì)意義的峰會(huì)聲明上。與此同時(shí)，綠色產(chǎn)業(yè)已演變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)甚至對(duì)抗的領(lǐng)域。

中國(guó)在稀土礦產(chǎn)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，以及其利用這一優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)的意愿，使得實(shí)質(zhì)性合作無從談起，迫使歐洲在該領(lǐng)域?qū)で笃渌献骰锇椤?/p>

人工智能方面，歐盟與中國(guó)雖交換了意見，但未就人工智能治理展開任何實(shí)質(zhì)性討論。不斷惡化的安全關(guān)系使得改變這一現(xiàn)狀的前景都更加渺茫。

事實(shí)上，隨著歐盟推出了“投資人工智能計(jì)劃”（InvestAI，2000億歐元）及其 “人工智能超級(jí)工廠基金”（AI Gigafactory Fund，200億歐元）等舉措，該領(lǐng)域正成為其與中國(guó)的競(jìng)技場(chǎng)。

這種競(jìng)爭(zhēng)正成為歐中關(guān)系的顯著特征，并延伸至越來越多的領(lǐng)域，包括電動(dòng)汽車、專用機(jī)械、先進(jìn)制造業(yè)、電氣設(shè)備、化工、可再生能源技術(shù)、高科技產(chǎn)品等。由于中國(guó)無意改變其產(chǎn)業(yè)模式——包括補(bǔ)貼、出口支持、產(chǎn)能過剩以及限制外企市場(chǎng)準(zhǔn)入——這一名單預(yù)計(jì)還會(huì)擴(kuò)大，從而進(jìn)一步加劇過去幾年形成的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

此外，歐盟與中國(guó)在全球第三方市場(chǎng)的對(duì)峙日益增多，尤其是在東南亞和拉丁美洲。特朗普第二任期內(nèi)，這一態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加劇，因?yàn)闅W盟和中國(guó)都在尋求擺脫對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義的美國(guó)的依賴，實(shí)現(xiàn)多元化合作。歐盟及許多成員國(guó)日益將中國(guó)視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

這一認(rèn)知主要源于中國(guó)對(duì)俄羅斯的支持。但即便歐盟不愿如此定義，中國(guó)頑固拒絕解決歐盟關(guān)于不公平貿(mào)易行為的關(guān)切，也產(chǎn)生了系統(tǒng)性影響。歐盟政策制定者似乎更傾向于保留一定的地緣政治周旋空間，尤其是在現(xiàn)如今與美國(guó)總統(tǒng)特朗普的緊張關(guān)系加劇之時(shí)。出于類似原因，英國(guó)也未將中國(guó)列入其“隱蔽外國(guó)影響力”登記冊(cè)的最高層級(jí)。

滑向"脫鉤"的邊緣

歐盟對(duì)華政策的核心困境，通常被描述為在“去風(fēng)險(xiǎn)”與“脫鉤”之間做出選擇。前者意味著在特定領(lǐng)域減少依賴，后者則是在所有領(lǐng)域徹底脫離關(guān)聯(lián)。然而在實(shí)踐中，隨著競(jìng)爭(zhēng)的不斷升級(jí)，歐盟的行動(dòng)似乎也反映了這一現(xiàn)實(shí)——這使得主動(dòng)做出政策選擇的可能性變得渺茫。

當(dāng)歐盟試圖扭轉(zhuǎn)早年容忍的與中國(guó)之間的非對(duì)稱性局面（如市場(chǎng)準(zhǔn)入不平等）時(shí)，遭到了中國(guó)的強(qiáng)烈抵制。這使得零散的貿(mào)易不滿，演變?yōu)槎鄠€(gè)領(lǐng)域日益擴(kuò)大的爭(zhēng)端。

在這種背景下，不僅歐盟自身可能繼續(xù)與中國(guó)發(fā)生沖突，法國(guó)等部分成員國(guó)甚至急于更進(jìn)一步，實(shí)施范圍更廣的普惠制關(guān)稅，以保護(hù)法國(guó)和歐盟產(chǎn)業(yè)免受中國(guó)沖擊。

拼湊的對(duì)華措施工具庫(kù)

盡管歐盟避免明確界定和標(biāo)注其對(duì)華新政策，但近期行動(dòng)已明確其方向：正逐步走向脫鉤。隨著競(jìng)爭(zhēng)范圍擴(kuò)大與程度加劇，歐盟推出了一系列法律工具，旨在提升經(jīng)濟(jì)安全和戰(zhàn)略自主性：

反脅迫工具（Anti-Coercion Instrument，2023年生效）：這可能是歐盟最引人注目的工具，用于遏制和應(yīng)對(duì)來自非歐盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)壓力，如貿(mào)易限制和抵制。該工具雖尚未正式部署，但在與中美的貿(mào)易緊張局勢(shì)中，歐盟已考慮使用。

外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管條例（Foreign Subsidies Regulation，2023年生效）：該工具針對(duì)非歐盟實(shí)體在歐盟單一市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)時(shí)，因獲得補(bǔ)貼而造成的市場(chǎng)扭曲。此類扭曲賦予了非歐盟企業(yè)（尤其是中國(guó)企業(yè)）在收購(gòu)和公共采購(gòu)合同中的不公平優(yōu)勢(shì)。

歐盟國(guó)際采購(gòu)工具（International Procurement Instrument，2022年生效）：該工具確保國(guó)際采購(gòu)市場(chǎng)的準(zhǔn)入對(duì)等性，從而解決歐盟企業(yè)在中國(guó)不斷擴(kuò)大的采購(gòu)市場(chǎng)中面臨的競(jìng)爭(zhēng)難題。2025年6月，該工具首次啟用，部分限制了中國(guó)醫(yī)療器械制造商進(jìn)入歐盟1500億歐元規(guī)模的市場(chǎng)，以回應(yīng)歐盟企業(yè)在中國(guó)面臨的市場(chǎng)壁壘。

隨著歐盟擴(kuò)充政策工具庫(kù)并運(yùn)用各項(xiàng)法律條款，其與中國(guó)的貿(mào)易變得日益復(fù)雜。例如，歐盟委員會(huì)已對(duì)多家中國(guó)大型在線零售商發(fā)起訴訟。其中包括中國(guó)電商平臺(tái)速賣通（AliExpress），因其可能違反歐盟《數(shù)字服務(wù)法案》（Digital Services Act），未采取足夠措施阻止假冒商品和不安全產(chǎn)品的銷售，但目前尚未做出是否實(shí)施制裁的最終決定。委員會(huì)還對(duì)中國(guó)零售商希音（Shein）發(fā)起調(diào)查，因其銷售非法商品可能違反歐盟消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)。

2024年10月，委員會(huì)又對(duì)另一家中國(guó)大型零售平臺(tái)Temu啟動(dòng)正式訴訟，指控其可能違反《數(shù)字服務(wù)法案》，包括調(diào)查其是否銷售不合規(guī)產(chǎn)品、推薦算法是否存在問題，以及據(jù)稱具有"成癮性"的平臺(tái)設(shè)計(jì)。

Shein和Temu仍舊在歐洲擴(kuò)張，銷售額持續(xù)增長(zhǎng)。圖源：路透社

成員國(guó)層面針對(duì)中國(guó)的其他行動(dòng)，可能會(huì)產(chǎn)生更廣泛的歐盟層面影響。例如，意大利和德國(guó)曾試圖阻止中國(guó)AI聊天機(jī)器人深度求索（DeepSeek）傳輸歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)。

未來，歐盟成員國(guó)可能會(huì)更多地采取此類單邊措施，應(yīng)對(duì)中國(guó)相關(guān)行為的各個(gè)方面。

對(duì)華限制性條款

制定“對(duì)華限制性條款”——即明確并執(zhí)行西巴爾干地區(qū)候選國(guó)與中國(guó)交往的相關(guān)條件——目前仍在推進(jìn)中。

歷史上，入盟條件由歐盟、成員國(guó)、歐盟委員會(huì)（European Commission）、歐洲議會(huì)等機(jī)構(gòu)與候選國(guó)共同協(xié)商確定。這些條件聚焦政治、經(jīng)濟(jì)和法律改革，并在入盟過程中受到監(jiān)督，以確保與歐盟接軌。盡管在條款采納上存在一定靈活性，但準(zhǔn)歐盟成員國(guó)對(duì)條款的執(zhí)行被視為融入歐盟的關(guān)鍵。西巴爾干地區(qū)國(guó)家當(dāng)前的入盟進(jìn)程也無出其右。

該地區(qū)各國(guó)的入盟進(jìn)程處于明顯不同的階段，例如黑山已深入入盟流程，而科索沃則缺乏明確的前進(jìn)道路。但可以肯定的是，入盟進(jìn)程正在推進(jìn)，而任何可能的“對(duì)華限制性條款”仍在制定中。這一差距主要源于歐盟內(nèi)部尚未就中國(guó)問題形成穩(wěn)定共識(shí)。歐盟的政策往往具有被動(dòng)反應(yīng)性——是針對(duì)新興趨勢(shì)和威脅來制定的，正如上述各項(xiàng)調(diào)查和工具的零散推出所體現(xiàn)的那樣。

因此，“對(duì)華限制性條款”是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的目標(biāo)，而此類目標(biāo)尤其難以制度化和執(zhí)行。目前相關(guān)進(jìn)展仍只是一系列松散的原則集合，而非要求西巴爾干國(guó)家遵守的定義清晰、邏輯連貫的條件、法律和實(shí)踐體系。

值得注意的是，鑒于美國(guó)在西巴爾干地區(qū)的利益，以及美歐外交政策的歷史緊密一致性，歐盟的“對(duì)華限制性條款”必然會(huì)涉及美國(guó)等外部行為體。理想情況下，應(yīng)構(gòu)建更廣泛的“西方限制性條款”，納入美歐共同利益——盡管這更多是政治層面而非機(jī)構(gòu)層面的共識(shí)，可能涵蓋出口管制、投資審查和數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域。

美國(guó)和歐盟成員國(guó)也可通過雙邊渠道分別處理相關(guān)問題。但迄今為止，除在安全等領(lǐng)域的一些臨時(shí)考量外，歐盟與美國(guó)尚未就涉華限制性條款展開結(jié)構(gòu)性對(duì)話以達(dá)成共識(shí)。美國(guó)與西巴爾干各國(guó)首都間的互動(dòng)也是如此，雙方仍聚焦于地區(qū)穩(wěn)定和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作。

目前來看，歐盟和美國(guó)更可能各自推動(dòng)相關(guān)條件的落實(shí)。與歐盟一樣，美國(guó)政府也在應(yīng)對(duì)不明確且不斷演變的對(duì)華政策。例如，針對(duì)芯片制造軟件的出口限制，在“安全風(fēng)險(xiǎn)”與“對(duì)華談判籌碼”之間搖擺不定。

同樣，對(duì)人工智能發(fā)展至關(guān)重要的英偉達(dá)（Nvidia）H20高性能芯片的出口管制也前后不一。此外，由于對(duì)綠色能源領(lǐng)域持輕視態(tài)度，美國(guó)幾乎已放棄在該領(lǐng)域與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。綜上所述，現(xiàn)任美國(guó)政府并無結(jié)構(gòu)化的對(duì)華遏制政策。

一體化與政治“機(jī)會(huì)主義”

“加入歐盟是唯一出路”——這一源自20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初的老生常談，如今依然流傳。它反映了那個(gè)時(shí)代的單極秩序，但已不再準(zhǔn)確反映當(dāng)前的實(shí)際情況。自西巴爾干國(guó)家獲得入盟資格前景以來，二十余年過去了，進(jìn)程陷入停滯。期限不斷后延，談判日益復(fù)雜 ——而地緣政治背景也在發(fā)生變化。

如今，“對(duì)沖策略”——即與多個(gè)行為體互動(dòng)以從各方獲得讓步的做法——已成為該地區(qū)的常態(tài)。“出路”早已不止一條。在這一背景下，中國(guó)已成為具有影響力的行為體，目前正通過部署新的行動(dòng)戰(zhàn)略以鞏固其存在。其核心特征是基于全社會(huì)的交往方式。

歷史上，中國(guó)主要通過大規(guī)模、通常情況下非透明化的項(xiàng)目（尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和能源領(lǐng)域）與國(guó)家機(jī)構(gòu)和政治精英合作，如今則日益直接地與貿(mào)易、國(guó)防、文化、學(xué)術(shù)、媒體等多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)群體開展互動(dòng)。中國(guó)的影響力還通過收購(gòu)當(dāng)?shù)毓?、資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施得以擴(kuò)大。

這一做法在全球范圍內(nèi)都顯而易見，西巴爾干地區(qū)也不例外。如今的金融貸款已超越“一帶一路”倡議和其他國(guó)家主導(dǎo)的框架，中資企業(yè)和銀行在多個(gè)領(lǐng)域開展融資和直接投資。

中國(guó)在巴爾干半島國(guó)家黑山修建巴爾–博利亞雷高速公路由中國(guó)路橋工程公司承建、中國(guó)進(jìn)出口銀行提供融資，是“一帶一路”在歐洲南翼的標(biāo)志性項(xiàng)目。圖源：路透社

與此同時(shí)，歐盟自身的對(duì)華政策仍不明確。其長(zhǎng)期奉行的“合作、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗”三元框架，已不再反映歐中關(guān)系的實(shí)際動(dòng)態(tài)。盡管存在合作案例，但起主導(dǎo)作用的主題是競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)甚至是對(duì)抗。這一轉(zhuǎn)變尚未完全融入歐盟的政治話語或正式政策聲明中，成員國(guó)之間在如何定義和處理對(duì)華關(guān)系上仍缺乏共識(shí)。

然而實(shí)際情況是，歐盟已在采取一系列法律工具應(yīng)對(duì)中國(guó)的相關(guān)做法。近年來，這些工具的使用頻率顯著增加，標(biāo)志著互動(dòng)中的競(jìng)爭(zhēng)邏輯穩(wěn)步上升。這些工具雖仍顯零散，但都指向多個(gè)領(lǐng)域日益加劇的對(duì)抗?！皩?duì)華限制性條款”的制定，與西巴爾干國(guó)家的入盟談判正同步進(jìn)行。

盡管歐盟機(jī)構(gòu)在這兩個(gè)進(jìn)程的定義中處于主導(dǎo)地位，但各成員國(guó)也在施加影響。尤其是歐洲議會(huì)，定期監(jiān)督并通過關(guān)于中國(guó)在東南歐行動(dòng)的決議，且往往比歐盟委員會(huì)持更為強(qiáng)烈的批評(píng)態(tài)度。

此外，“對(duì)華限制性條款”的制定是在更廣泛的背景下進(jìn)行的，美國(guó)也參與其中——包括美歐、以及美國(guó)與西巴爾干國(guó)家之間。目前，由于美國(guó)對(duì)華政策不明確，且現(xiàn)任美國(guó)政府傾向于交易導(dǎo)向、忽視安全考量，這一進(jìn)程變得更為復(fù)雜。這些困難導(dǎo)致歐盟在與西巴爾干國(guó)家的入盟談判中，未將中國(guó)相關(guān)考量納入其中。

鑒于更廣泛的地緣政治僵局、非自由主義的常態(tài)化，以及與非西方行為體交往的眾多機(jī)會(huì)，該地區(qū)的精英階層日益面臨“政治一體化”與“政治機(jī)會(huì)主義”的兩難選擇，且越來越多的證據(jù)表明他們更傾向于后者。

報(bào)告原題目為“Eyes wide shut: How to read China’s playbook in the Western Balkans”，標(biāo)題為編者所加，內(nèi)容有所刪減。

編譯｜姜心悅 IPP實(shí)習(xí)編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

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