導 讀

2025年11月13日，由清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院、清華大學國家治理與全球治理研究院主辦的“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇2025”成功召開。

內(nèi)容來源：清華新型城鎮(zhèn)化研究院

國務院參事、國家發(fā)展改革委原副主任胡祖才，中國社會科學院大學教授、國家數(shù)據(jù)專家咨詢委員會主任、國務院原副秘書長江小涓，中國國土經(jīng)濟學會首席專家、國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山，清華大學黨委副書記過勇，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院院長李稻葵，中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長魏后凱，中國國際工程咨詢有限公司社會事業(yè)業(yè)務部主任于強，中國建筑集團有限公司雙碳辦公室副主任李叢笑，清華同衡規(guī)劃設計研究院書記、院長惲爽，清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長助理李治等嘉賓出席。論壇由清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長尹稚主持。

尹稚主持論壇

當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，亟需錨定“十五五”現(xiàn)代化建設新目標，統(tǒng)籌思考未來發(fā)展道路。本屆城鎮(zhèn)化論壇以“共謀‘十五五’發(fā)展，共話城鎮(zhèn)化未來”為主題，圍繞準確把握“十五五”時期階段性要求、引領城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、探索中國城市建設新機遇新動能展開深入研討。會議吸引了近200位來自高校、科研機構(gòu)、地方政府部門及企業(yè)代表參會。

開幕致辭

過 勇

清華大學黨委副書記

過勇在致辭中強調(diào)，“十五五”時期是推動我國新型城鎮(zhèn)化進程增速換擋、質(zhì)量提升的攻堅時期。本次論壇圍繞“共謀‘十五五’發(fā)展，共話城鎮(zhèn)化未來”主題，旨在深入貫徹黨的二十屆四中全會精神，系統(tǒng)研判新型城鎮(zhèn)化在新時期的功能定位、重點方向與機遇挑戰(zhàn)。他指出，清華大學始終堅持與國家發(fā)展同向同行，未來將進一步聚焦國家重大戰(zhàn)略需求，深化重點領域研究和實踐探索，為“十五五”規(guī)劃編制和城市高質(zhì)量發(fā)展貢獻力量。

主旨報告

01

江小涓

中國社會科學院大學教授

國家數(shù)據(jù)專家咨詢委員會主任

國務院原副秘書長

江小涓圍繞“十五五”規(guī)劃《建議》學習體會，展開重要啟示分享。江小涓表示，《建議》提出的目標導向明確，即基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標和關鍵五年定位。當前我國面臨經(jīng)濟增速放緩的壓力，這既是周期性因素所致，也反映出結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。要把握“十五五”中心和主題，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升與量的合理增長。

江小涓指出，要堅持系統(tǒng)思維，以人民需要為根本目的，全面部署各項工作。當前，人民美好生活訴求日益多元，這需要統(tǒng)籌資源配置，推動治理體系與社會發(fā)展更好相適應。同時，共同富裕面臨數(shù)字技術替代就業(yè)與科技企業(yè)家收入激增等新挑戰(zhàn)，需通過制度設計平衡效率與公平。

江小涓強調(diào)，深化改革開放是關鍵舉措。一方面要加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，增強高質(zhì)量發(fā)展動力：充分激發(fā)各類經(jīng)營主體活力，促進民營經(jīng)濟發(fā)展；加快完善要素市場化配置體制機制、暢通退出機制。另一方面要擴大高水平對外開放：堅持開放合作互利共贏，與世界各國共享機遇共同發(fā)展；更加重視科技自立自強，進入高端水平型分工；拓展雙向投資合作空間。

最后，江小涓總結(jié)，“十四五”發(fā)展成就突出，“十五五”機遇與挑戰(zhàn)并存，要堅持以經(jīng)濟建設為中心，以高質(zhì)量發(fā)展為主線，堅定不移推進改革開放和創(chuàng)新，努力實現(xiàn)各項目標和任務，為2035達到中等發(fā)達國家水平走好關鍵五年。

02

胡祖才

國務院參事

國家發(fā)展改革委原黨組成員、副主任

胡祖才發(fā)表“全面貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，加快推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展”主題演講。

胡祖才認為，當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入新的歷史方位，要將其放在我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進程中來認識，放在中國式現(xiàn)代化全局中來認識，放在世界百年未有之大變局中來認識，放在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要中來認識。

胡祖才表示，“十五五”規(guī)劃《建議》明確提出，要“建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”，這為“十五五”推進城鎮(zhèn)化建設和城市發(fā)展明確了戰(zhàn)略導向，要全面深刻領會。

胡祖才指出，“十五五”時期，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，在路徑上要把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，順應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革大勢，以“融合”為重要抓手，推進城鎮(zhèn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)城、數(shù)智、綠色、文化和安全等7方面的深度融合。

最后，胡祖才強調(diào)，堅持和加強黨的全面領導，是推進中國式現(xiàn)代化的根本保證，也是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化的根本保證。

03

范恒山

中國國土經(jīng)濟學會首席專家

國家發(fā)展改革委原副秘書長

范恒山的演講以“把握政策導向，著力三個方面推進新型城鎮(zhèn)化”為題。范恒山表示，城鎮(zhèn)化涉及面廣、拓展度深、帶動力強，對于建設社會主義現(xiàn)代化來說，既是主要內(nèi)容，又是重要支撐。要實現(xiàn)“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標，新型城鎮(zhèn)化起著不可替代的作用，應著力三個方面推進工作。

第一，以協(xié)同聯(lián)動為指向，優(yōu)化提升城市群和都市圈。要做好聯(lián)和分，進而實現(xiàn)同和異兩篇文章。所謂“聯(lián)”，一是新老基礎設施要聯(lián)，并且做到同質(zhì)同標；二是基本公共服務要聯(lián)。所謂“分”，一是體現(xiàn)特色，通過特色形成錯位發(fā)展；二是有機銜接，協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈；三是合作共建，通過合作聯(lián)動共建共享戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)。

第二，以務實精細為指向，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。要以“發(fā)展力、愉悅度、安全性”三個維度評估城市高質(zhì)量發(fā)展水平，同時要在三個方面下功夫推動務實、精細地治理：一是著力形成富有特色的成長性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是務實構(gòu)建精準管理、快速反應的安全保障體系；三是大力塑造、積極創(chuàng)造主動作為的發(fā)展氛圍。

第三，以一體融合為指向，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。要通過改革推進農(nóng)民進入城市、城市資源向農(nóng)村輸入雙向流動，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。關鍵是推動兩項改革：一是戶籍制度改革，相應建立進城農(nóng)民公平享受基本公共服務的制度；二是農(nóng)村推進土地“三權(quán)分置”改革，以此為城市優(yōu)勢企業(yè)、先進技術、現(xiàn)代經(jīng)營模式以及其他有效資源進入農(nóng)村創(chuàng)造條件。

04

魏后凱

中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長

魏后凱在主題演講中，就“十五五”時期推進新型城鎮(zhèn)化的若干關鍵問題，提出了四個層面的核心觀點與戰(zhàn)略路徑。

第一，“十五五”時期中國城鎮(zhèn)化需要處理好速度與質(zhì)量的關系，以全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主線。魏后凱預測，該時期城鎮(zhèn)化速度將保持在0.7個百分點左右。其關鍵且首要的任務是科學有序地推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，該問題的本質(zhì)是“共建而未完全共享”，根本途徑在于推進基本公共服務均等化。

第二，面向共同富裕目標，優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代化城市體系，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。當前城鎮(zhèn)規(guī)模增長呈現(xiàn)“兩極化”趨勢，超大特大城市過度膨脹與中小城市、小城鎮(zhèn)活力不足的現(xiàn)象并存，制約了整體協(xié)調(diào)發(fā)展。要分類施策，精準發(fā)力。

第三，要進一步完善城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和主骨架，以現(xiàn)代化都市圈和城市群為主體形態(tài)，以現(xiàn)代化中心城市體系為主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同構(gòu)成的區(qū)域增長極體系。

第四，就地就近城鎮(zhèn)化加快，以縣域為切入點，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。當前，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就地就近轉(zhuǎn)移加快，并且呈現(xiàn)“外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比重下降、外出農(nóng)民工跨省比重下降、跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比重下降”三個下降趨勢。同時，農(nóng)村人口老齡化和村莊空心化進一步加劇。因此要實行多元化應對策略，包括按常住人口優(yōu)化農(nóng)村基礎設施和公共服務配置、完善進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”退出機制、統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局等。

05

李稻葵

清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院院長

李稻葵的演講以“‘十五五’期間新型城鎮(zhèn)化的特殊定位”為題。他指出“十五五”的核心任務，一是應在日益激烈的國際競爭中占領制高點，將高水平科技自立自強置于首要位置，推動科技、人才、教育“三位一體”協(xié)同融合發(fā)展；二是應促進提升內(nèi)需，鞏固構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，扭轉(zhuǎn)近年名義GDP增速下行的趨勢，推動經(jīng)濟增長速度恢復，從而穩(wěn)定就業(yè)預期、收入預期等。

李稻葵認為，新型城鎮(zhèn)化是提振內(nèi)需的重要抓手，應通過制度設計和公共投入促使農(nóng)村人口融入現(xiàn)代化經(jīng)濟生活，進一步提升經(jīng)濟總需求。新型城鎮(zhèn)化實施的重點在于調(diào)動地方政府、縣級政府動力，一方面，要通過將國家規(guī)劃目標分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務納入干部考核體系，激發(fā)縣級政府的積極性和責任感；另一方面，要提升政府能力，正視當前地方、縣級政府面臨的“債務高懸”效應，避免在沉重還本付息壓力之下，政府對城鎮(zhèn)化、戶籍改革和公共服務的投入出現(xiàn)動作變形。

針對上述難題，李稻葵提出，應合理利用國債這一現(xiàn)代化公共金融服務工具。應在合理評估中央政府金融凈資產(chǎn)和國家信用空間的基礎上，通過增發(fā)國債置換部分地方政府債務，緩釋地方財政壓力，并在此基礎上專門增發(fā)“新型城鎮(zhèn)化特別國債”，采取資金直達縣級政府的方式，重點支持縣城基礎設施完善、基本公共服務供給和常住人口市民化等發(fā)展方面。

圓桌對話

本次論壇的圓桌對話環(huán)節(jié)主題為“多方聚力共繪‘十五五’藍圖”，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院科技部主任王強擔任主持人。

于 強

中國國際工程咨詢有限公司社會事業(yè)業(yè)務部主任

于強系統(tǒng)性地提出了新型城鎮(zhèn)化“向內(nèi)、向下、向上、向外、向新”等五個發(fā)展方向。

向內(nèi)發(fā)展，即城鎮(zhèn)化正從增量擴張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化的內(nèi)涵式發(fā)展階段。城市更新、“好房子”政策與房地產(chǎn)去庫存應納入一個宏觀政策框架統(tǒng)籌推進。其中，城市更新首要任務是加快房地產(chǎn)去庫存，解除房地產(chǎn)關聯(lián)綜合性緊縮效應，調(diào)整物價預期，恢復市場信心，在此基礎上才能真正實現(xiàn)“好房子”——通過老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)、城中村的改造，用存量房源對沖增量需求，推動品質(zhì)提升與社區(qū)建設，實現(xiàn)良性循環(huán)。

向下發(fā)展，即縣域是城鄉(xiāng)融合的關鍵紐帶和就近城鎮(zhèn)化的主要空間。未來縣域發(fā)展應建立“主導產(chǎn)業(yè)短名單”，集中資源發(fā)展優(yōu)勢領域；同時，應分類施策，考慮城市產(chǎn)業(yè)配套型、農(nóng)業(yè)主導型、特色資源型、特殊功能型及改革創(chuàng)新型等分型特征，開展差別化考核，從根本上扭轉(zhuǎn)“GDP競賽”的舊模式，緩解“內(nèi)卷化”發(fā)展矛盾。

李 治

清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長助理

李治指出，地方當前面臨如何對標國家規(guī)劃，調(diào)整本地規(guī)劃的問題。

李治首先分析了地方在規(guī)劃制定上存在的兩個基本悖論。一是關于發(fā)展目標如何確定的問題。地方兩會先于全國兩會召開，地方增速和全國總體增速的確立存在悖論。二是空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃不匹配的問題?？臻g規(guī)劃以十五年為期，而地方發(fā)展規(guī)劃每五年編制一次，存在明顯的周期錯位。

李治提出，“十五五”規(guī)劃制定最關鍵是因地制宜，要深刻把握“地”的內(nèi)涵。第一是地理，受區(qū)域自然稟賦的因素影響，不同城市在產(chǎn)業(yè)選擇、城市功能定位上存在差異，規(guī)劃思路不同。第二是地區(qū)，即與國家發(fā)展戰(zhàn)略的匹配程度。許多地方采用“節(jié)點城市”“樞紐城市”“中心城市”“強磁場”“吸引力”“紐帶”等表述用詞，考慮的是其在國家戰(zhàn)略實施過程中能承擔多少比例。第三是地位，地方應先厘清自身是縣級市、中心城市，還是超大特大城市，以便準確制定高質(zhì)量的發(fā)展規(guī)劃。

惲 爽

清華同衡規(guī)劃設計研究院書記、院長

惲爽圍繞城市規(guī)劃的核心任務、發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的關系展開分享。

惲爽認為，城市規(guī)劃的核心是要準確把握發(fā)展階段。今年中央城市工作會議提出的“兩個轉(zhuǎn)向”是特別重要的一個信號——存量提質(zhì)增效為主的階段來臨了。我們一是要理解，未來發(fā)展要在存量資源下解決所有的問題。二是要認識到，城市更新在這一階段的重要性和承載的不同任務：一方面要以人民為中心，關注民生需求和生活質(zhì)量的提升；另一方面需要政府搭平臺吸引投資、拉動內(nèi)需，做好穩(wěn)增長和促發(fā)展。

其次，要協(xié)調(diào)好發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接。比如我們給城市做項目謀劃，在資金有限的情況下，想要謀劃出有分量、促發(fā)展、穩(wěn)增長的項目，并且能謀劃一個成一個，還要在預定時間內(nèi)快速完成，面臨的最大、最復雜的問題就是空間的問題，包括拆遷、土地權(quán)屬等各個方面。因此現(xiàn)在很多城市發(fā)展規(guī)劃需要在項目謀劃階段空間規(guī)劃就深度參與，逐步實施滾動開展，以此提高項目的可行性和推進效率。

李叢笑

中國建筑集團有限公司雙碳辦公室副主任

李叢笑表示，我國建筑行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型非常關鍵，碳排放（不含基礎設施建設）占到全國碳排放總量的39.5%。其中，建材生產(chǎn)占了16.8%、建筑運行占了22.1%，建造占了0.6%。盡管占比較低，但建造在建筑全過程中的作用可比作“啞鈴”的中間部分，決定了建材的選用和建筑的運行能耗。建筑的隱含碳主要來自于建材，通過設計，可采用更低碳的建筑造型及結(jié)構(gòu)形式，減少建材的用量，通過施工，可選用更綠色低碳的建材，從而促進建材行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。同時，設計與施工可推動新建建筑達到綠色低碳建筑的要求，也可推動既有建筑通過圍護結(jié)構(gòu)改造、提升設備能效、使用更多可再生能源等方式降低碳排放。

那么具體該如何做呢？“十五五”規(guī)劃《建議》再次提到，建立健全地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡等政策制度和管理機制。其中，地方政府需做好城市“十五五”規(guī)劃，控制好各區(qū)域碳排放總量及強度，出臺一系列碳排放技術標準，明確碳排放邊界、統(tǒng)一核算方法等。企業(yè)應做好自己的碳管理。例如，中國建筑集團連續(xù)三年進行了覆蓋全業(yè)務范圍的碳盤查，摸清了家底，找到了方向。鼓勵供應商提供材料和產(chǎn)品的碳排放因子，逐步形成可滾動更新的建材碳排放因子庫。希望各個城鎮(zhèn)也能推進建筑相關的碳盤查，精準開展能碳雙控。不僅能推動建筑業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，還能為居民創(chuàng)造更舒適的生活環(huán)境。

成果發(fā)布

論壇最后，尹稚、惲爽與清華大學出版社文化與傳播工作室主任紀海鴻共同為《中國都市圈發(fā)展報告2024》新書發(fā)布揭幕。

本書為清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院都市圈系列研究第三輯，延續(xù)了該系列從理論、政策到實踐的架構(gòu)，及多源數(shù)據(jù)支撐研究的特色，系統(tǒng)梳理了全國都市圈建設總體情況、重點領域的主要進展、高質(zhì)量發(fā)展水平評價，專門討論了跨域協(xié)同治理體制機制議題，并圍繞當前都市圈建設的堵點問題提出對策建議，同時對南京都市圈、杭州都市圈、鄭州都市圈、沈陽都市圈等四個重點都市圈進行深度剖析。對我國其它地區(qū)的都市圈建設工作推進具有較大參考價值。

新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇是清華大學聚焦城鎮(zhèn)化議題的常設論壇，至今已連續(xù)舉辦八屆。論壇云集了來自政產(chǎn)學研各界的專家，為促進中國城鎮(zhèn)化領域的學術交流、成果展示、實踐分享、思想碰撞提供了一個重要的平臺。

論壇主旨報告將在后續(xù)陸續(xù)發(fā)布，敬請關注。